分税制改革中，中央政府“上收税权，下放责任”的财税体制安排造成了地方财力困难，地方政府依靠规范的共享税分成和少数自主决定的地方税种收入远不能有效满足地方公共服务的供给成本的情况下，产生了转向使用非规范税收收入支持地方经济建设、发展社会事务、弥补公共品生产成本的制度激励。此外，分税制改革只是规范了预算内财政资金的管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效规范，这也是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因。面对地方公共部门运行的财力缺口，加大对土地资源的税费攫取成为了地方官员弥补财力缺口的最佳方式。一方面，中国城镇土地全权归属国家所有，而中央政府又委托地方政府对土地资源进行管理，这种对土地所有权的垄断使得地方政府土地出让行为无法得到合理的约束；另一方面，农村地区土地归属划分模糊，农民虽然拥有土地所有权，但却无法自主处置或者转让土地；再加之中国缺乏对私有土地所有权的立法，地方政府在弥补财力缺口的激励下更倾向于利用土地等公共资源获取财政收入。