陈敏昭调查研究文选

陈敏昭调查研究文选

[目录]

1、三门峡市农村社会民主化管理的调查研究

2、劳动与就业关系研究

3、经济全球化进程中观念价值冲突及思考

4、加强对权力的监督与制约，保证权力依法正确行使的法律机制研究

5、构筑维护普通民众的利益协调机制

6、政务公开与公民知情权保障和实现机制研究

7、搞好土地确权，保障农民土地流转权益研究

三门峡市农村社会民主化管理的调查研究

陈敏昭

（说明：本文是2012年社会调查的最后成果）

1、农村民主化社会管理的现状和问题；

2、农村社会管理创新,是建设和谐新农村的迫切要求；

3、农村社会民主化管理，管理主体是村民；

4、创新和发展农村民主化社会管理，利益问题是关键

探索和建立与农村社会特点相适应的民主化社会管理机制，是构建人性化和谐社会的必然要求。为此，我们在2012年的5月份和10月份两次深入卢氏县的朱阳关镇、汤河乡、东明镇、渑池县的陈村镇、池底乡、灵宝市的五亩乡、苏村乡、朱阳镇、陕县的大营镇、原店镇等，走访了部分乡镇干部、村干部、村民，调查了解我市农村民主化社会管理的现状和存在的问题，以及基层干部群众对民主化社会管理的建议。我们的调查粗放、简单，是走马观花式的，但是态度是认真的，工作是有成效的，希望能够对三门峡市的农村民主化社会管理有所帮助。

1、农村民主化社会管理的现状和问题

农村社会管理是中国现代化进程中一个值得关注的重要课题。它是指政府通过制定系统规范的农村社会政策和法规，管理和规范农村社会组织、社会事务，培育合理的农村社会结构，调整农村社会的利益关系，回应广大农民群众的诉求，化解农村社会矛盾，维护农村的社会公正和社会秩序，建设经济、社会和自然之间协调发展的农村社会环境。它不仅关系着中国农民的生活和命运，也关系着国家稳定和发展的大局。目前,一方面传统的矛盾疏导机制与组织效用减弱，集体力量弱化；另一方面，转型的农村社会关系复杂化、矛盾多样化，传统的方法很难化解新矛盾。特别是在建设社会主义新农村的背景下，农村公共事务管理日益凸现出来，原有的管理模式已不适应。可见，当前农村社会管理的主体、内容、手段和方法等亟待创新，村民自治亟待加强，农村民间自治力量和公民社会亟待培育，民间力量在农村社会管理中的自治功能亟待发挥，真正使农村社会管理成为以党和政府为主导、民间组织为中介、村民自治为基础、农民群众广泛参与的互动过程。

2、农村社会管理创新,是建设和谐新农村的迫切要求

管理民主是推动社会主义新农村建设的政治保证，民主法治也是和谐农村的基本要求。农村社会管理创新，必须理顺“党政”“政社”等方面的关系，充分调动社会、群众参与乡村管理的积极性，以切实提高乡村治理和农村社会管理的质量与效率，为建设社会主义和谐新农村提供政治保证。我国的村民自治不是农村社会自然演进的结果，而是政府强力推进的结果。而政府过多的干预又会强化政府对社会的管理和控制关系，弱化村民自治。因此，必须加强乡村民间自治力量的培养，促进乡村社会管理资源的培育和整合，逐步建立农村社会的自治、自律体系，完善乡村自治功能，拓宽村民参与乡村公共事务的管理空间。这是加强农村民主管理的内在需要，也是健全农村民主法治的必然选择。

3、农村社会民主化管理，管理主体是村民

农村社会管理的创新，必须要弄清楚，谁是农村社会管理的主体，各自的责任、权利与义务应当界定明确，并与村民自治有效结合起来。胡锦涛总书记曾经明确指出，要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公共参与的社会管理格局。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出：“强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。”“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”

因此，在管理主体创新中，首先，农村基层党组织在社会管理中，发挥好领导核心作用是关键。村级党组织处于新农村建设第一线，发挥村级党组织对和谐新农村的领导作用十分重要。目前，有些村级党组织工作方式简单，战斗力、凝聚力、号召力有待增强，社会事务管理能力有待提高。一些经济发展迅速，社会事务管理卓有成效的村，无不与村级党组织具有较强战斗力、凝聚力、号召力密切相关。但党组织的领导核心作用，并不是包办代替各项社会事务，事无具细都由党组织来直接管理。这种管理模式，显然无法适应当前农村实际。正确的做法应当是在分级管理中分清各自责任，在整个组织网络体系中党组织起到一个龙头作用，真正起到统筹全局、协调各方的领导核心作用。同时又能调动各方参与社会事务管理的积极性，从而大大提高社会管理的有效性、针对性以及对农村社会的可控性。其次，农村社会管理创新，必须充分发挥村民的主体作用，进一步完善村民自治。在创新社会管理模式中，仅仅依赖几名村干部是难以提高农村社会事务管理水平的。目前，一些农村组织的社会管理水平较低，工作难以取得明显成效，关键在于没有调动村民对社会事务管理的主动性、积极性，村民自治功能没有充分发挥出来。因此进一步完善村民自治的关键是，使社会管理的权力与责任向下延伸，使社会管理的重心下移，充分发挥村民委员会的自我教育、自我管理、自我服务的功能，同时充分利用村民小组的作用，通过村规民约明确村级党组织、村委会、村民小组、中心户和村民等各自的分工与职责。在此基础上，又形成基层组织与村民的对接联络，调动和激发村民参与社会事务管理的积极性、主动性和创造性。当然，多元的社会主体参与模式目前还需要进一步探索。比如：外来务工人员如何参与村务管理及其相应的权利义务还有待探讨，外来务工人员如何有效地纳入管理系统，特别是发挥他们自主管理并与本地村民一道参与到农村社会事务管理中来，还是一个有待研究的全新课题。

4、创新和发展农村民主化社会管理，利益问题是关键

创新和发展农村民主化社会管理，就是要强化农村社会公共事务的管理、强化农村社会矛盾的调处和妥善处理农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。创新农村社会管理，首先要在促进农民增收上找准着力点。利用区域特色，发挥当地优势，促进增收；注重经济发展，找准产业支撑，促进增收；培育龙头企业，吸纳富余劳动力，促进增收。其次，要强化农村社会公共事务的管理。党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，比照城市发展，目前，农村公共基础设施落后、公共服务不足的问题更加突出，农民占有的教育、卫生、文化资源水平还较低；农村低保、新农合、新农保的覆盖面还较小，在福利、社保等方面也有很大差距。因此要不断地加大农村基础设施、医疗卫生、文化教育、社会保障等方面力度，特别要处置、管理好事关民生已延伸到村级组织的公共服务职能，继续解决好农民的看病难、孩子上学难、环境脏乱差等问题，减少和避免各种社会矛盾，以加快城乡一体化发展格局。要妥善处理好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。领导干部要深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，认真履行好关心和服务群众的“第一职责”。只有倾听呼声，把群众的问题解决在基层，才能促进农村社会和谐稳定发展。

2012年11月12日，星期一

劳动与就业关系研究

陈敏昭

（说明：本文是2006年河南省社会科学研究课题）

[目录]

序言：劳动理论发展综述

第一章脆弱的劳动就业市场

第二章市场化改革与劳动力市场的初步形成

第三章劳动关系及劳动地位的演化

第四章劳动力市场的发展展望

第五章巨大就业压力下的可能性选择

序言：劳动理论发展综述

我们今天讨论的是一个大话题，也是一个非常沉重的话题。我多次讲到，就业是民生之本，就业是人的最基本权力，它不仅是人谋生的手段，同时也是人融入社会大家庭的基本方式。劳动与就业是人们的一种谋生手段，通过劳动人们获得生计，获得新陈代谢的能量和延续生命的保证。劳动不仅创造了物资财富、是一种美德，而且，劳动还是人与人之间进行信息交流沟通、化解各种矛盾、促进社会文明程度提高的重要方式。据统计，全世界96%的人通过自己的劳动就业而获得养家糊口的生活资料和劳动资料。只有不足2%的人通过继承祖荫不劳而获过着舒坦的生活；不足2%的人靠资金借贷获得生活必需品。也就是说，绝大多数人要靠劳动就业获得民生之本，通过劳动改变和提高他们的生活水平和质量。在一定程度上讲，劳动就业状况直接影响了人们的生活水平和质量。

人们常说：“安居乐业”。但是，假如一个社会面临大量无业者、失业者、下岗者的时候，不惟无业者难乐，恐怕有家有业者也难以安乐了。目前我国就面临着这样的难题。古人云：无恒业者无恒产，无恒产者无恒志。是说，没有稳定的职业就不会有稳定的家产；没有稳定的家产者其心不专，其志不一。其中的部分人可能会衍变为社会的动乱因素（陈敏昭《就业是民生之本》，2001）。劳动就业问题，将是今后数十年最困扰国家的问题，也是会直接导致动乱的问题。无数青年人没有一技之长，失去了就业机会，于是铤而走险。在第十届全国人大、政协会议期间，有代表对高法高检的报告不满意，抱怨治安不好，执法力度不够。认为杀的不够。杀头能治国吗？不治本，贼愈杀愈多（曾国藩语）。这就是为什么哲学家老子会说“民不畏死，奈何以死惧之！”

失业问题最可能成为动乱的导火索（何新，2002）。2005年1月6日，中国政府正式对外宣布，中国人口超过了13亿。我国大陆地区是世界上人口增长最快的地区之一，尽管从二十世纪70年代末开始的计划生育工作卓有成效，但是庞大的人口基数使人口增长率和人口增长的绝对量仍然居高不下。人口的快速增长、劳动力的超常规供给，再加上我国进入社会转型期，大量国营企业、集体企业职工的下岗、失业，农村耕地面积的减少、就业空间的萎缩、大量农业富余劳动力的自发流动和转移，以及科学技术的飞速发展和资本有机构成的迅速提高对劳动力要素的挤出效应等，使得我国大陆地区的就业问题更加困难。面对庞大的人口基数、超常规的劳动力供给，以及日益觉醒、追求劳动自由平等的劳动者，而就业岗位却增长不大、局部地区和个别（？）行业甚至出现萎缩的情况下，我们每个人还能够高枕无忧、笑谈阔论吗？在就业总量性压力下，我们同时还必须面对就业的结构性矛盾和区域性矛盾、大量就业弱势群体、大量低素质的农村劳动力和急剧萎缩的农业就业空间。

同时，我们还必须应对来自国际社会的压力：全球经济一体化已经是大势所趋。作为负责任的国家，2005年是我国加入世界贸易组织后过渡期的最后一年，各种承诺将全部兑现，中国市场将按承诺对国外次第开放。经济发达国家的部分高级技术人才、管理人才和外语人才、体育人才、文化娱乐人才等将会到我国来谋求就业，就业竞争的压力将进一步加大，低层次的劳动者就业将更加困难；我们还要对各种已经签定的国际劳动公约负责任，保障劳动者的基本权利，也就是说，各级政府将被迫大大增加劳动的保障成本，企业将提高劳动用工成本，劳动者本人将付出更多的教育培训成本和求职成本。当然开放也有好消息：据美国著名的信用评估机构——杜夫·普公司预测：2005年后，外商在中国的直接投资将可望每年增加1000亿美元，这就意味着加入WTO，我国的GDP增长可望提高2至3个百分点。我国经济的一般规律是：每增加1个百分点，将创造400万个就业机会，也就是说可增加1200万个就业机会。但是，又根据国民经济研究所提供的资料，我国每年通过合法与非法途径流出的资金约在400--600亿美元，这将使GDP减少1%--1.5%。二者相抵，我国每年实际增加的就业岗位约800万（樊刚，2004）。

处在这种社会背景和发展趋势下，我们面临着非常艰难的选择：第一，受数代人现代化之梦的推动，从普通民众到国家高级领导人都有强烈的赶超意识，希望中华民族能够成为世界上受尊重并且有影响的民族，也希望尽快过上现代化的舒适生活，这种高期望推动着对经济增长实行超乎寻常的强刺激；而实际的现代化过程，由于发展起点低、人口众多和人均资源匮乏，可能是一个非常漫长的过程，任何不切实际的赶超战略，都可能带来适得其反的结果；第二，我们期望通过对外开放融入国际社会，更渴望分享现代文明的各种成果，以便能够实现超跃式的发展（殊不知任何成果的享用都是要付出成本的）；但以弱势地位面对强势国家，又充满了各种疑虑和担忧。在近现代史上历经战争、欺辱、多次的内乱和人为的劫难之后，国人对不要再折腾和不要再受别人骗的期冀成为一种凝重的大众心理；第三，我们已经意识到，承认、遵循和参与制定世界的普遍游戏规则，是中国走向现代化的必然选择，但我国自身正处于加速工业化和市场化的社会转型时期，由于存在着巨大的城乡之间和地区之间的发展差距以及存在着各种过渡期的双轨制度，中国建立自身统一的规则和体制都面临着很多困难，在这种情况下，切不说完全推行国际惯例的难度，其可能产生的结果也仍然是未定之数。

在众多的艰难选择中，经济增长与充分就业是一个两难选择。根据我国人口学会会长张维庆先生预测，到21世纪40年代中期，中国人口将达到最高点，届时中国的总人口将达到15亿人，此后中国人口将出现负增长（张维庆，2004）。在今后的数十年中，我们要解决的最大难题之一，就是如何创造足够的就业机会，使具有劳动能力而又希望工作的人都能够就业。

我们首先界定“劳动”概念，然后进入正文。关于劳动的表述：政治经济学和统计学创始人威廉·配第说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。高尔基先生：“我知道什么是劳动：劳动是世界上一切欢乐和一切美好事情的源泉”。卢梭：“劳动是社会中每个人不可避免的义务”。乌申斯基（康斯坦丁·德米特里耶维奇·乌申斯基（1824—1871）是19世纪俄国教育家）：“劳动是人类存在的基础和手段，是一个人在体格、智慧和道德上臻于完善的源泉”。加里宁（苏联时期党的著名活动家，1919年12月30日1946年5月9日为苏联最高苏维埃主席团主席）：“爱劳动是共产主义道德主要成分之一。但只有在工人阶级获得胜利以后，人类生活不可缺少的条件——劳动，才不会是沉重而可耻的负担，而成为荣誉和英勇的事业”。

那么，经济学是怎样定义“劳动”呢？劳动和土地、资本构成三个基本生产要素，但是劳动不是抽象的生产要素。“劳动是人们花费在生产过程中的时间和精力——在汽车制造厂上班，在土地上耕作，在学校里教书，或制作比萨饼——所构成。在各种技术水平上，千百万种职业和任务都是由劳动完成的。对于一个发达工业化国家来说，劳动曾经一度是最熟悉和最重要的生产要素。”（注①）

人们对劳动的探索已经经历了一个十分漫长的历史过程，在这一过程中形成了丰富多彩的劳动经济思想与理论。如公元前8世纪希腊诗人赫西奥德就在他的《劳动与时日》书中热情讴歌了人类的劳动，认为只有劳动才能得到财富、荣誉、家庭和朋友。古希腊思想家色诺芬在其著作《经济论》与《雅典的收入》中，从奴隶制的自然经济观点出发考察了劳动分工及其意义。可以说色诺芬的著述中已经隐含了劳动经济思想，色诺芬是西方早期劳动经济思想的探索者之一。还有，古希腊思想家柏拉图，他在其著作《理想国》和《法律论》中，从国家组织原理的角度考察了社会分工问题。他认为每个人都有多方面的需求，但却只有某种才能，因此一个人不能完全无求于他人，而必须互助，于是形成了各种团队，这些团队联合起来变成了国家。另外，他还从产品的生产效率方面说明了分工的必要性，在他看来，一个人做多种之事不如专注于一事，如果一个人专门做一种和他性情相近的事，他所生产的产品必然又多又好，所以，一国中应当有专门从事各种行业的人。另外，罗马政治家和演说家西塞罗也认为，不论具体的工作职业有多少差异，劳动是十分重要的，离开了劳动，任何财富都不可能得到。可见，西塞罗特别强调了劳动的普遍意义。

产业革命以后，劳动理论在西方开始破土出芽，并逐渐成为经济科学与管理科学的重要组成部分。早期的劳动经济思想是“重商主义”。他们对流通领域过分偏爱和对国家干预、国家权力有浓厚兴趣，其劳动经济思想表现在四个方面：（1）贵金属是一国财富的主要形态，但国家的富庶也是财富的主要内容。国家的富庶来自天然的和劳动创造的两个方面。（2）立法保护本国的熟练技工，培训本国居民中的熟练技工可以增加国家的财富；吸引外国技工也可以增加国家的财富。（3）高报酬刺激劳动的发展，增加国家财富；低利率则可促进技工勤劳及其技术熟练程度的提高。（4）物价上涨对固定收入者的危害最大，等等。

1776年，亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》（简称《国富论》）的发表被称为经济学说史上的第一次革命，即对重商主义的革命。《国富论》研究的中心是国民财富的性质及其增长途径。围绕这一中心，亚当·斯密研究了劳动是价值的源泉和商品价值的尺度，分配论以价值论为基础，社会财富增长依赖于资本积累和劳动分工产生的劳动生产力的提高等等经济学的基本原理。亚当·斯密在界定经济学基本范畴的同时，系统地奠定了劳动经济的基本理论框架。其主要方面为：（1）分工对劳动生产力增长的分析；（2）工资性质的分析；（3）决定工资差别的分析；（4）劳动力供给与劳动力需求及二者和工资率变动状况的分析；（5）高工资经济的原则分析；（6）关于经济运行的天赋自由权的分析；（7）关于自由企业的市场经济体制及政府职能的分析与结论，特别是政府为普通人民（工资劳动者）提供教育的便利，以克服分工带给劳动者的愚钝和无知的分析等等。

大卫·李嘉图的分配理论。他认为在商品的价值中，利润所占的份额，首先决定于工资所占的份额，并且始终坚持工资由劳动（力）的再生产费用决定的观点，然后在此基础上阐述了工资运动的规律。大卫·李嘉图的工资理论成为劳动经济学关于工资运动的规律以及劳动供给决定工资观点的直接基础。

让·萨伊的市场法则论。让·萨伊在其1803年出版的《政治经济学概论》一书中，以生产费用的价格论为理论基础，提出“供给自行创造需求”的市场法则论。他认为，依靠价格机制，产品市场、生产要素市场特别是劳动力市场内部偶然出现的经济失衡，会由市场价格的自动运动来消灭；市场经济在正常情况下，供给与需求存在着自动趋向均衡的趋势，因而充分就业是市场经济的常态，所以，政府没有必要充当实现均衡的代理人。让·萨伊的市场法则论对劳动力市场的均衡分析、微观经济学及其后劳动经济学的进一步发展奠定了直接的基础。

工资基金说由斯图加特·穆勒提出，是指工资决定于人口与资本比例关系的一系列观点的综合。其基本内容是假定其他条件不变，若人口与资本比例不变，工资也将维持不变；若资本对人口的比例提高，工资将随之上涨；若资本对人口的比例下降，工资必将下降。

在新古典劳动理论中，有重要影响的理论由两部分组成。其一是关于人类行为模式的本质。新古典理论提出了几个看似简单但却非常重要的基本假设：（1）关于人类行为动机的经济人假设，认为当其他条件一定时，人类总是追求效用最大化的满足，总是寻求最优或最理想的结果；（2）人类具有理性选择的认识能力，即人们精于计算，为了实现最优或最理想的结果，能够从多种行动方案中选出最佳的一个；（3）人们都是个人主义者或个体行为者，就是说，人们的行为和偏好在很大程度上是独立的，并不受其他人或其他群体的影响。其二是关于市场的本质与运作。新古典学派认为，虽然劳动力市场具有某些特殊属性，但分析产品市场和其他要素市场的某些理论模型或手段也同样适用于劳动力市场。新古典学派通常假设：劳动力市场具有完全竞争性，市场上存在着大量的需求者与供给者，市场的进入和退出基本上是自由的。因为只有在这个假设条件下，劳动力市场的供求才能处于均衡状态，市场要素才能成为决定工资和劳动力资源配置的主导力量，市场的运行结果才能实现资源的优化配置。

大约在20世纪初产生了制度劳动理论，其发展经历了三个阶段：第一阶段，大约在20世纪的20—30年代。其理论以康芒斯为代表人物，这个阶段的理论一般不涉及正规模型或劳动力市场的数量分析，主要侧重于对劳工运动的历史研究和对当时劳工现状的调查与分析。第二阶段，20世纪40—50年代。侧重于研究劳动力市场的实际运作理论与实践，特别是有关劳资关系的基础研究独具特色。第三阶段，20世纪60年代末至今。这个阶段学者们主要关注的是工会、股份公司、劳动歧视、社会地位以及劳动力市场细分等社会性因素对劳动力市场的影响问题，即强调市场和社会因素对劳动力市场的作用空间。

新制度学派有两个理论基础：第一，人类行为的适度模型。首先，制度学派拒绝接受新古典学派的经济人假设模型，在制度学派看来，人们并不是把追求效用最大化作为自己的经济目标，而是以自我满意为主要行为动力。其次，制度学派认为人们的抉择并不像新古典学派所假设的那样有理性，那样自始至终地连贯一致。他们认为，由于人的智力水平有限，不可能完全吸收和消化所触及的所有信息，因而难以通过复杂的计算以实现最优选择或持续地实现最优选择。这是理性选择假设存在的最大问题。其三，制度学派对新古典学派有关偏好的独立性假设也有两点不同看法：（1）人际间的偏好并非彼此独立，而是相互影响的，某个人或某个群体的行为与偏好对其他人或群体存在着不可忽视的影响；（2）偏好不是外生的，也不是事先给定的，而是内生的，是逐步形成的，随着经济环境的变化而变化。第二个理论基础是，强调社会性因素对劳动力市场的影响。制度学派认为，许多制度性因素（如内部劳动力市场和工会等）和社会性因素（如社会地位、歧视、市场细分等），都会阻止劳动力在各个劳动力市场间的自由转移；市场因素在工资和劳动力资源配置方面的作用和效率远不像新古典学派所认为的那样理想。在劳动力市场影响因素方面，制度学派与新古典学派的区别主要表现在：（1）特别强调劳动力市场的一般特征以及这些特征在弱化供求要素方面的作用；（2）主张劳动力市场的不完全竞争性，因为工资缺乏弹性，失业是一种长期、普遍的现象，劳动力的流动存在着障碍，信息的传播也极不均匀；（3）特别强调工会、大型企业、文化、习俗等因素在工资决定过程中的作用。

20世纪40年代以总量分析为核心的宏观经济学说形成。新古典经济学论述了通过价格运动可以使资源的配置达到优化，从而在理论上证明了市场机制的完善性，市场机制完全能够实现经济在充分就业的条件下协调运行。然而，20世纪30年代西方世界所发生的大危机打破了这种神话，使经济学也面临巨大挑战。在这个时候，英国经济学家J·M·凯恩斯于1936年发表了《就业、利息与货币通论》，在书中，凯恩斯将国民经济的产出水平与就业水平联系起来，以有效需求不足来解释非自愿失业存在的原因，并提出国民经济产出水平的常态不足以实现充分就业的全新的观点。由此凯恩斯一反正统经济学家所坚持的自由放任的政策主张，鲜明地提出了放弃自由放任、提倡政府干预经济的政策建议。他提出了以国民收入决定为中心、以政府对经济运行的干预为主旨的现代宏观经济学理论体系和总量分析方法。（参看陈敏昭《收入乘数效应与政府调控》）

宏观经济学体系的建立与发展对现代劳动理论的发展具有重大意义，主要表现在：

（1）极大地拓宽了劳动理论研究的领域。传统的经济学原理在劳动力市场分析的应用中，资源包括劳动力资源的利用程度，超出了研究的视野，或被认为通过市场可以使生产达到充分就业的均衡，即自发的充分就业是作为假定条件被提出来的。而宏观经济学则有力地否定了这种认识。宏观经济学不但深入地研究了劳动力资源未能得到充分利用的原因，而且分析了实现劳动力资源充分利用的途径。这样，作为经济学需要解决的课题，不仅劳动力资源的配置，而且劳动力资源的利用水平也被明确提出来了，从而极大地拓宽了劳动经济学研究的领域。（2）为现代劳动理论从产品市场、生产要素市场的联系中更深刻地认识劳动力市场的功能，提供了新的视角。失业与通货膨胀是经济学中最重要的问题之一，宏观经济学将失业、通货膨胀与国民收入联系起来，分析和探究它们之间的相互关系及其原因，并提出一系列经济对策，这就为现代劳动经济理论从产品市场、生产要素市场的联系中更深刻地认识劳动力市场的功能，提供了新的视角。（3）提供了现代劳动经济学关于劳动力市场政策研究的基础。宏观经济学在研究方法上将抽象分析与制度分析较好地结合在一起，重新确定了经济政策研究在经济学研究中的地位。宏观经济学的基本理论认为，经济在非充分就业的条件下可以处于均衡状态，由此突破了市场机制能够无条件作用的论断。宏观经济学对政策目标、政策工具、政策效用等的分析，提供了现代劳动经济学关于劳动力市场政策研究的基础。

国人对劳动理论的研究。春秋时期，管仲第一次将人们按职业划分为士、农、工、商，强调“四民分居”的观点。同时他还对四民分别提出了职业要求。他认为，战士要能武，作战时要团结一致，视死如归；农民要根据农时耕作，使用适当工具；雇员要根据季节的需要，制造适用的工业品以满足社会需要；商人要根据季节的要求了解本地产品的贵贱有无，来往于各地。此外，中国古代的墨子、荀况对当时的劳动经济也提出了相应的观点。尽管古代思想家们对劳动经济的论述是质朴的、零散的和不成体系的，但从他们的论述中，我们能够体会到先哲们对劳动的强烈关注。但是秦汉以降长期封闭的小农自然经济和封建专制及对劳动的鄙视，使我国鲜有新鲜的劳动观点。

20世纪初，西方劳动理论的传人，才开启了中国劳动理论的研究发展的曲折艰难过程，大致可以分为三个阶段。第一阶段是20世纪20—40年代。在这一时期学者们研究的主题是劳工问题（如工资、劳资关系等）。如1924年陈达教授所指导的清华学校的学生对北京海淀区人力车夫生活费用进行了调查；同年，甘博、孟天培、李景汉在北京对1000名车夫的收入和家庭支出进行了调查分析；1926年，孟天培和甘博对北京1900—1924年间的物价、工资及生活费用的变化进行了调查；同年甘博对北京近百年来的物价、工资及税收情况进行了调查。这一时期出版的劳工问题专著主要有：《中国劳动问题》（唐海，1926）、《中国劳动问题》（马超俊，1927）、《中国劳动问题》（陈达，1929）、《劳工问题》（王云五，1933）、《今日中国劳工问题》（骆传华，1933）和《中国劳动问题》（何德明，1937）等。第二阶段是20世纪50—70年代。1958年，中国个别高校开设劳动经济系和劳动保护系，这标志着中国劳动经济学的正式产生。之后，由于众所周知的原因，劳动经济学在中国没有得到重视和发展。直到1979年，中国社会科学院在制定经济科学的长期规划时，将劳动经济列为一个独立的学科并拟定了众多的科研项目与课题，才为劳动经济学引来了大批学者的关注。与西方一样,中国劳动经济学一开始也是以制度分析为主。50年代的前苏联劳动经济学显然对我们产生了重要影响，至少两国的研究都围绕着如何提高劳动生产率而展开。不过前苏联的劳动经济学侧重于对劳动组织形式的研究，而我国学者的注意力则大多集中在对劳动关系(所有制关系、分工关系、分配关系)问题的分析上。正如任扶善教授（中国劳动经济学创始人之一）所指出的那样：“劳动经济专业是根据中国劳动工作对专业干部的实际需要，经过几个准备阶段逐步建立起来的……主要还是以中国劳动部门的业务需要以及党和国家的政策为依据的。”所以，对劳动生产率的制度分析和逻辑演绎无论如何都不会有太大的说服力，如果是技术研究就无法说是经济学，研究方法的贫乏注定理论空洞而难有成果。结果中国劳动经济学并不像经济科学，更像是对政策的诠释与辩解和各种技术)的拼盘。第三阶段是20世纪80年代至今。1983年，中国出版的第一本《劳动经济学》（任扶善等）教程提出：劳动经济学研究的是劳动关系。这是一个比较流行和权威的观点。但实际上，劳动关系不过是从生产关系中派生出来的。作为一门实证性很强的应用经济学，过多地围绕政治经济学来讨论生产关系及其派生物，难免显得空泛笼统，大而失当。尤其是制度分析有时难以说明现实问题时，难免牵强附会，形成劳动经济理论先天不足。教材编著者也许认识到了这点，于是用更多的篇幅讲授劳动管理(所谓以提高劳动生产率为目标的管理)，在经济理论方面，只简单地引述马克思的几个观点，把西方国家的劳动理论批判一番，以此证明社会主义制度的优越性了事。所以有的学者认为中国传统的劳动理论几乎不能被认为是经济科学，而是一种劳动哲学和劳动伦理学与劳动管理技术的混合物。

总的说来，中国劳动理论在其发展过程中存在的问题就是：研究对象模糊，不利于深层次研究；研究方法重制度分析和逻辑演绎，轻实证分析和计量分析；以政策宣讲代替了理论分析；劳动经济学与劳动管理学混淆；学科内容封闭，经济理论缺乏，研究方法单一。虽然笔者阅读了大量西方劳动经济理论，但是要与中国这种半封建、半专制、半开放的社会状态结合起来，仍然存在着许多困难。

作为系统性研究，我们还必须建立在一些基本假设之上。基本假设是已经得到公认或检验的命题，它如同公理不言自明。它是学科理论体系构建的基础，必须是公理或经过检验的正确结论，如果基本假设谬误，则学科理论体系将不存在或分崩离析。劳动与就业问题的基本假设是：劳动是人的本质、人是经济人、劳动力资源稀缺（包括质量稀缺和结构稀缺）、当代市场经济制度等。

第一章　脆弱的劳动就业市场

§1、二元社会结构下的城乡壁垒

§2、城乡壁垒松动后的脆弱的就业市场

§3、城市社会就业受到市场化、城市化、信息化的多重冲击

§4、劳动就业问题将成为中国社会经济发展的长期瓶颈

§1、二元社会结构下的城乡壁垒

从1958年公安部颁布《户籍管理条例》后，中国的产业结构和城乡结构发生严重的背离。城乡之间巨大的差距，已经远远超越了现代化过程中城乡差距的合理范围。在中国的大都市，无论是建筑风格、商品广告、生活和娱乐方式还是谈论的话题和价值观念，你都可以感到现代文明的气息，但在欠发展的农村，人们对现代文明似乎还非常陌生，他们的生活与大都市存在着几十年的发展差距。到1998年，在国内生产总值中，农业的比重已经降到18％，农业和非农产业的产值比例结构是18:82，但农业和非农产业的劳动力比例结构仍然是49.8:50.2，而乡村和城市人口的比例结构是30：70。城市化水平如此严重地滞后于工业化水平，这在世界现代化历史上都是很罕见的。不仅1.25亿乡镇企业职工至今依然是农民身份，就是已经在城市就业的约6000~8000万民工，在统计上和体制待遇上也依然属于农民。

在城市和农村之间，存在着一道无形的壁垒，尽管在沿海发达地区，这种壁垒已经被发展的潮流冲决的支离破碎，但在内陆的广大区域，都市和农村还是两个世界，农民要跨越城乡之间的壁垒，只有非常有限的途径。城市和农村的差异，还不仅仅是发展程度的差异，还包括体制上的巨大差异。这种差异几乎涉及到社会生活的各个方面，如户籍、福利保障、居住、教育、医疗等等，当然也包括就业。

§2、城乡壁垒松动后的脆弱的就业市场

改革以前，在严格的户籍管制下，中国的城市和农村完全是两种就业制度。除了每年极少数的“农转非”配额，城市的劳动供给几乎完全依赖大中专学校和职业学校的毕业生以及城市户籍的复员军人和转业军人。在农业“以粮为纲”的发展战略下，农民失去了择业和经营的自由，农民的劳动被局限在有限的土地上，随着人口的增加和耕地的减少，农业劳动人员过度密集状态日益严重。改革开放前的1952-1978年的26年中，中国农业从业人员占全部从业人员的比重仅从83.5％下降的70.5％，平均每年仅下降0.5个百分点；而改革开放后的1978-1998年的20年中，中国农业从业人员占全部从业人员的比重从70.5％下降到49.8％，平均每年下降1.03个百分点。

改革开放后对农村就业发生最大影响的两项，一是允许农民自主经营和自由择业，二是允许农民进城务工经商。前一项政策使农村产生了1.25亿乡镇企业职工，后一项政策使城市出现了6000~8000万进城民工。

在农民进城务工经商和国有企业实行减员增效政策之前，城市的就业市场发展非常缓慢，以至于就业的市场化程度大大低于商品的市场化程度。形成这种状况的一个重要原因，就是国有部门用人制度的改革步履维艰。中国的改革是沿着先易后难的渐进方式进行的，改革一旦触原有利益格局的“硬核”，就很难推进。发展非国有经济以及允许农民自主择业和进城务工经商，这是在保持福利存量不变的情况下加大福利的增量，所以还比较容易进行，但要改革触及国有部门的用人制度，实行减员增效，就势必调整福利存量，触及原有利益格局，这就难以避免发生各种利益冲突。但改革开放后城乡壁垒的松动、农民的进城务工经商以及国有部门的人员精简，毕竟使中国就业市场的形成大大加速了。

然而，处在体制转轨和结构调整中的中国，目前所形成的就业市场，还是一种断裂的和残缺的就业市场。城市和农村断裂成两个就业市场，在农村就业市场，就业要求较高的城市户籍人员几乎不参与竞争；而在城市就业市场，除了沿海地区少数迅速发展的镇和小城市，农民户籍的人员还只能参与有限的竞争。就是城市就业市场本身，在现实中也断裂成三块：一是在城市的正式部门，包括所有的国有部门、大公司以及知识技术密集部门，这主要是大中专以上的毕业生和国有部门下海、跳槽的人员竞争的就业市场，一般有较完善的社会保障制度和较高的工作稳定性；二是在城市的非正式部门，包括城市的一般非国有领域中待遇相对较好或劳动强度较轻的部门，这主要是国有企业分离出的人员竞争的就业市场，一般社会保障制度不完善但工作相对稳定；三是在城市非正式部门中待遇相对较差或劳动强度较高领域，如企业中从事苦、累、脏工作的体力工人以及建筑工、装修工、矿工、修理工、商贩、餐饮业服务员、保姆、废品收购员等等（何景熙，1999），这主要是进城民工竞争的就业市场。

这些就业市场的断裂块，尽管具有相互交叉的领域，但却不存在统一的劳务价格、社会保障制度、劳动用工制度以及劳动力供求关系，这就使在某项政策下对劳动力市场的调整信号，并不能在整个断裂的劳动力市场得到反应，有时还会有适得其反的结果。例如，为了使城市国有企业的下岗职工获得更多的再就业机会，有的城市采取限制农民工进城务工的措施，但实际结果是，下岗职工宁肯没有工作也不愿干农民工干的活，限制农民工进城的措施非但没有缓解下岗职工的就业困难，反而使某些领域出现劳动力供给的短缺或劳务价格的升高。所以，研究和分析中国的就业问题，必须从中国断裂的就业市场这种现实出发，探讨其中的相互关系和变化规律。

§3、城市社会就业受到市场化、城市化、信息化的多重冲击

在中国二元经济社会结构和城乡之间存在巨大发展差距的情况下，让人十分费解和疑惑的是，不仅商品市场出现了断裂（城市家用电器市场饱和，农村却是购买力不足）、就业市场出现了断裂，发展阶段也出现了断裂：在落后农村地区工业化刚刚起步、广大农村尚未实现工业化的时候，大城市、特别是老工业基地却出现许多后工业化社会的特征。例如，传统技术条件的资源产业和制造业出现衰落的趋势，这些领域大量的裁减员工；而金融、保险、旅游、环保等新兴服务业迅速膨胀式发展；教育、医疗、社会保障等传统的非营利的服务业也具有了巨大的发展潜力；特别是与信息技术和网络技术密切相连的产业，产生跳跃式发展的前景；蓝领职工（非专业非技术工作岗位）的需求大大缩减，而白领职工（与新兴产业相连的专业技术岗位）的队伍迅速扩大。

从产业结构上看，有两个指标是城市社会开始步入后工业时代主要征兆：一是从1994年开始，在全国全部从业人员中，第三产业从业人员所占的比重（23.0％）有史以来首次超过第二产业从业人员所占的比重（22.7％），此后差距逐年拉大，成为不可逆转的趋势，到2004年，第三产业从业人员的比重大约是27％，第二产业从业人员的比重是22％；二是到1996年，在中国国内生产总值中，第二产业所占的比重达到顶峰（49.5％），随后出现了所占比重下降的趋势，而第三产业所占的比重出现持续增长的势头，虽然二者所占比重的差距仍高达16个百分点，但差距的缩小成为不可逆转的趋势。国有工业作为第二产业的主体，其从业人员也在1995年达到历史的最高峰4521万人，此后就进入了缩减的轨道，到2004年已缩减到3500万人以下。

在这种情况下，城市社会的就业受到市场化、城市化、信息化的多重冲击：一方面，在城市化的压力下，大量农村富余的农业劳动力涌入城市，城市需要为他们开辟新的就业市场的空间；另一方面，在后工业化的压力下，城市要在新兴产业领域创造更多的就业机会，以便容纳由于传统产业的收缩而被闲置的劳动力。特别是面对某些后工业化的特征，很多人产生了疑惑：中国还是发展中的国家，总体上还处于工业化的中期，很多农村地区的工业化才刚刚起步，怎么能够侈谈后工业化？但中国经济社会的复杂性就是如此，这是由中国城乡二元经济社会结构所决定的，我们除了认识这种复杂性、应对这种复杂性，别无他途。

§4、劳动就业问题将长期制约中国社会经济发展

中国是一个人口大国，也是一个劳动力在总体上剩余的国家。不仅农村存在着大量的剩余劳动力，城市中也存在大量没有工作岗位的劳动力。早期实现工业化的国家一般都是在完成工业化以后才面临老龄化社会到来的问题，而中国由于人均寿命的提高和城市实行严格的人口控制政策，在总体上尚未实现工业化的时候，老龄化社会却过早到来，65岁以上的人口已超过总人口的7％这一临界点。据1998年1‰人口变动抽样调查，中国劳动适龄人口的总负担系数已接近50％，达到46.50％，其中负担儿童系数为35.61％，负担老年系数为10.89％。也就是说，差不多每一个劳动适龄者都要负担一个儿童或老人的生活（假设老人没有收入）。在这种情况下，失业和没有工作岗位的人越多，就业者身上的负担就越重，经济增长和社会发展的负担也就越重。所以，中国今后在多大程度上能够实现经济的持续增长和社会的持续发展，也可以说取决于中国在多大程度上能够解决劳动适龄人口的就业问题。

我们作为一个后起的发展中的人口大国，与发达国家相比，在资本和技术上都不存在比较优势，在各种生产要素中，中国具有比较优势的大概就是充分供给的价格较低的劳务。目前中国经济的外贸依存度（进出口总额与GDP的比值）一般在30-40％，对外贸易的波动对经济增长的影响非常明显。在出口商品中，目前已基本实现了工业制成品对初级产品的替换，初级产品在出口总额中所占的比重已不到10％，但我们出口的工业制成品，基本上都属于劳动密集型产品。即便是从今后10年的发展来看，中国在国际市场上具有竞争力的产品，大多数也仍将是劳动密集型产品。中国要实现出口产品中技术、资本密集型产品对劳动密集型产品的替代，并不是短期可以完成的，因为这不仅仅取决于中国自身技术的提高和资本的积累，而是取决于你在哪方面在国际市场上具有竞争优势。这样，中国在国际竞争中如何发挥竞争优势的问题，也可以转换为中国如何利用劳动力的问题。利用的好会形成中国的竞争优势，而利用的不好则会成为我们长期的发展瓶颈，就业问题将会长期困扰中国。

第二章市场化改革与劳动力市场的初步形成

§1、经济增长的放缓对就业的冲击

§2、产业结构调整和技术更新对就业的影响

§3、劳动力供给的超常规增长造成的就业压力

§4、工资上升、物价下降对就业的影响

§5、退休人员的谋职对在职职工的压力

§6、做为世界贸易组织成员的中国就业情况的变化

中国的就业问题，并不仅仅在于如何创造更多的就业机会，还在于如何形成、完善的劳动力市场，提高劳动效率，以便在国际上具有劳务竞争优势。如果没有劳动力市场的充分竞争，即便是单个劳动力的劳务价格较低，但由于在岗富余人员的存在而使总体劳务价格较高，中国也会丧失在劳务价格方面的竞争优势。从我国未来的发展趋势来看，解决就业问题的前景并不乐观。

§1、经济增长的放缓对就业的冲击

就业机会的创造和增加，虽然取决于诸多结构性变量，但在中国工业化的过程中，经济增长一直是最基本的决定性的变量。一般来说，一定的经济增长所带来的就业增长也是一定的，而且随着产业结构的优化，经济增长的就业弹性还可能降低。从今后的发展趋势来看，中国经济增长的速度可能会有所放缓。这一是因为经济增长的基数扩大了，改革初期的1980年，中国GDP仅有人民币4518亿元，增加几百亿元就可达到10％的增长速度，到1990年，GDP达到18598亿元，增长10％要增加近2000亿元，而到1999年，GDP达到8万多亿元，增长10％要增加8000多亿元，2004年GDP达到15万亿元，增长10％要增加近15000亿元，增长的难度越来越大；二是从短缺经济到过剩经济的转变以及从卖方市场到买方市场的转变，使中国不得不放弃过去的外延扩张、粗放经营的发展模式，从追求增长速度转而追求增长的质量和效益。

我国正在从振动幅度较大的高增长时期转到平稳发展的中速增长时期，这时，8％的增长率就是相对较高的增长率了。1981-1990年，中国的GDP年均增长9.0％；而1991-1997年的7年间，中国GDP年均增长11.2％，从业人员年均增长1.2％，，就业弹性系数为0.11，平均每年增加800多万个就业岗位。如今后10年按8％的GDP年均增长率并仍按0.11的就业弹性计算，那么平均每年仅能增加近600万个就业岗位。就以上假设的经济增长率和就业弹性来说，这还是一种比较乐观的估计。关于就业弹性，指GDP增长1个百分点，带动就业增长的百分点。目前我国经济的总体就业弹性为0.1，其中，第一产业为0.06，这意味着农业不再具有吸纳就业的潜力；第二产业为0.34，吸纳劳动力就业的能力，已趋于下降；第三产业为0.57，呈现较高的吸收就业能力。也就是说，GDP增长1个百分点，只能带动0.1个百分点的就业增长，大约是80万人。而发展中国家的平均就业弹性大约是0.3―0.4。总的来看，20世纪80年代，中国经济增长对就业的拉动作用较大，但自90年代以来逐步减小，已经降低了2／3。在1979年―2000年间，农业的平均就业弹性为0.06，农业已经不再具有吸纳就业的潜力，这符合经济发展规律；第二产业就业弹性为0.34，并且趋于下降，这与工业中出现资本增密的特点有关，这是指工业增长中越来越倾向于投入物质资本，投入的劳动力相应减少；第三产业就业弹性为0.75，保持较高的吸收就业能力，这是与大多数国家的演变趋势相一致的（蔡昉，2003）。

事实上，亚洲新兴工业化国家和地区在其经济起飞时期，10％左右的经济年均增长率最多可保持20年，而7~8％的经济年均增长率可保持约40年。在1953-1973年亚洲新兴工业化国家和地区经济起飞初期的20年中，韩国的GDP年均增长率是7.5％，香港是8.0％，台湾是8.2％，新加坡（1960-1973年）是9.3％（钱纳里等，1989：P135-138）。在1970-1980年起飞的高峰，韩国GDP的年均增长率是10.1％，香港是9.2％，台湾是10.1％（1970-1981年），新加坡是8.3％；而到1980-1993年，韩国的经济增长率是9.1％，香港是6.5％，新加坡是6.9％（世界银行，1995：164-165；吴元黎，1989：2）。

§2、产业结构调整和技术更新对就业的影响

在现代化的过程中，产业结构的升级和技术创新的加快，使技术和资本对劳动的替代优势日趋强化。在农业领域，大量的人力和畜力耕作被机械耕作取代；在制造业，大量的手工操作过程变成的机器的流水线；即便是在管理领域，电脑的广泛使用使很多人脑的工作岗位被电脑所取代。

20世纪50年代的美国，服务业就业人数就超过了商品制造业以及白领工人超过蓝领工人（贝尔《后工业社会的来临》，1973），这在当时对于中国来说还是非常遥远的事情，但今天人们已经在密切地关注着中国开始进入的这一过程。对这一情况，里夫金教授在9年前写的《劳动的终结》一书中，用警世般的语言告诫人们，信息时代所产生的更加自动化的全球经济，正在使劳动的本质发生根本性的变化，而这种变化将在21世纪重塑文明，各国首先要面对的根本问题，似乎并不是经济的增长，而是成千万上百万的劳动力找不到需求，自20世纪30年代经济大萧条以来，全球的失业陷入最严重的境地，共有8亿多人失业或就业不足（里夫金《劳动的终结》，1995）。然而，卡斯泰尔斯教授在8年前写的《网络社会的兴起》一书，似乎是对这种“人类是否走向无职业社会”疑问的回应，他通过对多国劳动和就业结构长期变化的分析，认为人们没有过于悲观的理由，在工业化过程中，农业的现代化曾使英国1780~1980年农业劳动力的比重从50％下降到2.2％，20世纪美国也经历了这一过程，但与此同时，美国经济创造的全部就业机会从1900年的2700万上升到1994年的1.245亿；在后工业化过程中，服务业创造的就业机会超过了传统工业减少的就业机会；在目前情况下，以信息技术和知识为基础的“新经济”创造的新的就业也应该能够解决失业问题，美国近年来的经济高增长率和低失业率就是佐证（卡斯泰尔斯《网络社会的兴起》，1996）。对此看法，反对的意见也非常强烈，主要是指责卡斯泰尔斯教授没有充分考虑各国经验和现实的差异。

但是，我们不能简单地根据技术和资本对劳动的替代优势，推定“技术和资本在经济增长中的贡献越大，失业状况就会越加严重”。不过，中国“赶超经济”以及劳动力市场的特殊性，使得就业领域中的“不乐观”因素和“非常规因素”更为突出，特别是20世纪90年代中期以后，在农业劳动力还在大量向非农产业转移的时候，工业不是大量吸纳劳动力而是也开始饱和并吐出劳动力，服务业缓慢增长的劳动就业机会，难以容纳同时来自农业和工业的外溢劳动力。此外，我国大量的富余劳动力文化素质低、劳动技能差，难以适应信息技术新创造的服务性就业岗位。因而出现部分岗位无人就位、大量无业者无所事事的怪现象。

其实，从20世纪80年代初开始，就出现了经济增长和投资的就业弹性下降的趋势，1980-1990年，中国国内生产总值年均增长9.3％，全社会固定投资额年均增长22.9％，从业人员就业年均增长3％，GDP就业增长弹性系数（就业增长率/GDP增长率）为0.32，投资就业增长弹性系数（就业增长率/投资增长率）为0.13；1991-1995年，国内生产总值年均增长12％，全社会固定资产投资额年均增长34.7％，而同期从业人员年均增长仅为1.65％，GDP就业增长弹性系数下降到0.13，投资就业增长弹性系数下降到0.05。

§3、劳动力供给的超常规增长造成的就业压力

尽管我国目前的妇女生育率已经降到1.8左右的更替水平以下，接近世界上很多发达国家的水平，但由于过去长期以来人口增长的惯性，总人口和劳动年龄人口都还处于上升的趋势。无论采取哪一种可能的生育率假设来测算（假定总和生育率在1.62~2.1之间），在未来的相当长一个时期内，中国的劳动力供给持续增长的局面都是无法改变的前景。中国男16~59岁、女16~54岁的劳动年龄人口，1995年为7.31亿人，2000年为7.8亿人，2010年达到8.57亿人，2016年达到峰值的8.7亿人。不同的生育率假定，只意味着2016年以后劳动年龄人口可能的下降速度的快慢而已。但是，直到2030年，一般情况下劳动年龄人口总供给也不会低于2000年的水平（刘金塘，2000）。如果考虑到提前就业和目前很多职工在退休以后仍然另外从业的现实情况，把劳动力资源的统计口径界定在15~65岁年龄段，那么，按此测算，1995年的劳动力资源是8.2亿人，2000年为8.7亿人，2005年将超过9亿，2025年将超过10亿，其后一直到2050年都会保持在10亿以上（张翼，2000）。

我国城镇的劳动力供给过剩状况，较前几年已经更加严重。从目前来看，国内生产总值的增长率在8~10％，按0.1的经验性就业弹性系数计算，城镇的新增就业机会约400~600万个，另外估计职工退休等自然减员因素腾出的就业机会约为300万个，这样能够提供的就业机会总共约700~900万个。然而，城镇新进入劳动年龄的劳动力约为1000万人，估计新增的下岗职工约500~600万人，加上上年结转的劳动力供给1290万人（下岗＋失业，2005年后合并），劳动力的总供给约2790~2890万人。考虑到城镇新增劳动年龄人口中还有很多人要进入高等教育或中等技术培训，实际进入劳动力市场的约为60％，以及下岗和失业人员实际进入劳动力市场的约为75％，实际的劳动力供给在2000万人左右（莫荣，2000）。即便如此，劳动力的实际供给过剩仍高达1100~1300万人。这还没有考虑因进城民工在城镇的寻求工作而可能增加的几百万人的城镇劳动力供给。

§4、工资上升、物价下降对就业的影响

根据劳动经济学一般均衡原理，失业率与工资价格、商品价格成反比关系，当失业率很高的时候，劳动力市场上供大于求的状况比较突出，厂商可以用相对较低的工资雇佣到他所需要的职工，而一般工资收入的降低会使一般的商品价格降低；换句话说，一般工资价格水平的降低可能会促使就业的增加和失业率的降低，从而使物价水平的上升得到刺激，在市场的调节下达到一种新的均衡（斯蒂格利茨《经济学》，1997：P59-78）。然而，这种理想的劳动力市场的均衡状态，并非现实的实际情况。工资水平和社会保障水平一样，是与利益格局的变动紧密相连的，而一切与利益格局紧密相连的变量，由于利益各方的相持，都会具有向下的刚性（或粘性）。职工对工资水平的下降会激烈地反对，政府在通货紧缩的情况下，为了刺激消费、增加就业，往往也会采取提高公务人员工资水平和缩短劳动时间的政策，这样反过来会进一步提高工资价格和增加劳动成本，对解决失业产生不利的影响。

我国近年来一直面临着这样的两难选择：一方面，为了降低企业成本增加企业效益、解决国有企业冗员过多的状况和调整产业结构，采取了减人增效的措施，有大量的职工下岗；另一方面，为了刺激消费市场和增加就业，采取了公务人员提薪和缩短劳动时间的措施，这又在一定程度上增加了劳动成本。

这种情况的持续，还有可能引发失业率与通货膨胀率双高的“滞胀”局面，即物价在强刺激下升高以后，经济增长率却没有相应的提高，失业率也高居不下。

§5、退休人员的谋职对在职职工的压力

为了缓解职工下岗中的利益摩擦和人际矛盾，很多国有部门（国营企业、事业单位、政府机关）放松了职工的退休条件，首先是放宽职工的退休年龄。原来规定职工男60岁、女55岁退休，但很多国有企业把退休年龄放宽到男55岁、女50岁，相当多的国有企业还实行了所谓的“内退”和“内病退”，有的职工40多岁就“退休”了。目前城镇的离退休、退职人员每年增加150万左右，国有部门全部在职职工与全部离退休、退职人员之比，已从1978年的26:1上升到4:1。

由于企业退休人员相对来说工资水平较低，有些困难的企业，拖欠退休职工退休金的情况也经常存在，加之我国就业管理制度的不完善，国家对退休人员的再就业一向没有明确和严格的管理。据调查，退休人员再就业和部分兼业的情况还是相当普遍的，这无形中也加剧了劳动力市场供大于求的局面。

退休人员的再就业和部分兼业，应当说是利弊并存。在乡镇企业和非公有制企业的发展当中，很多国有企业的技术人员退休后继续发挥余热，到这些企业中去再就业和部分兼职，解决了这些企业技术人员缺乏的问题，对促进这些企业的迅速发展起到很大的作用。但是，退休人员因为已享受原退休单位的退休金和社会保障，他们只要求额外的工资，这样就在劳动力市场上形成对失业和下岗人员的不公平竞争，加大了失业治理的难度。而且，由于对退休人员的再就业没有严格的限制，促使很多公有部门的技术人员寻求提前退休，以谋求通过退休后的再就业来增加收入，这样就导致退休人员社会保障的负担急剧增加。1980到2004年，离退休、退职人员的保险福利费用总额相当于职工工资总额的比重，从17.7％增加到34.4％，目前仍然有继续增加的趋势。

§6、完全入世（WTO）后中国就业情况的变化

加入世界贸易组织（WTO，2001）后几年来的实践证明，对于中国的就业来说，既不是“紫气东来”，也不是“洪水猛兽”，实际上在短期内对中国就业市场的影响比较小。但从长期的发展来看，其影响的指向性很强（尤其是2005年过渡期完结后）。在农业就业方面，影响总体上是负面的，中国的小麦、大米、大豆、玉米、棉花等主要农产品的进口配额都将大幅度提高，对美国有竞争力的农产品的进口关税平均要降到14.5％，而且要取消中国主要农产品出口的补贴，农业的产品结构调整和农业劳动力的转移将面临更大的压力。在工业就业方面，情况比较复杂，中国目前工业产品的平均关税是17％，到2005年要降到10％。一方面，中国有竞争优势的行业，如服装业、纺织业、建筑业、食品加工业等，由于出口配额的放宽和取消，就业会有所增加；但另一方面，中国传统的汽车工业、钢铁工业、机械和仪表工业等，由于国际竞争力较弱，将受到较大冲击，就业机会会相应减少。而高科技产业和电信产业，对这些产业的发展会有很大的促进作用，但市场开放后大量进口产品的拥入，也会影响到这些产业的成长和就业。在服务业方面，一般的商业和服务业会受到刺激而得到发展，就业也会增加，但金融、保险等行业，由于外资的参与竞争，国内相应行业会受到降低管理成本和劳动成本的巨大压力，就业前景很不乐观。

据联合国贸发会议和亚洲银行的测算，我国进一步的开放可使GDP增加2.94个百分点，每增加一个百分点可以新增加400万个就业机会。而据华盛顿国际经济研究所的评估，随着关税的降低和各种产品进口的放开，将导致增加1100万人失业，不过数年后，劳动和资本市场将再度充满活力（韩德强，1999）。

其实，各种预测数据都只是一种静态的估计。在这方面，真正的就业前景，将取决于中国劳动力的素质及其劳动成本变动状况。如果中国的劳动力素质、特别是与新兴产业相联系的劳动力素质能有较大改善，而劳动成本能够保持其竞争力，则影响中国就业前景的正面因素就会更多，反之，对中国就业市场影响的负面因素就会更加突出。事实上，截止2004年，我们发现，我国大多数劳动力素质的改善并不明显。

第三章　劳动关系及劳动地位的演化

§1、市场化过程中劳动关系的变化

§2、社会结构变迁中就业岗位获得途径的变化

§3、职工下岗中的市场原则与社会稳定原则

§4、城市化与农村劳动力转移、与失地农民

§5、下岗职工在谋职过程中依赖的主要渠道社会网络及其就业取向

§6、劳动关系的变化与社会稳定

§1、市场化过程中劳动关系的变化

国有和集体企业就业体制的改革以及各种非公有制企业就业制度的建立，使中国劳动力市场逐步形成和完善，尽管劳动力的市场化程度还远低于商品价格的市场化程度。根据陈宗胜的研究和测度，在政府行为、商品价格、劳动力、金融、房地产、技术、农业、工业、外贸等9个领域中，从1978~1997年，商品价格的市场化程度提升的最快，从2.25％提升到85％，劳动力市场化程度的提升排在第5位，从3.24％提升到65％（陈宗胜，1999）。

劳动力市场的逐步形成，对企业的劳动关系发生重要影响，带来很多新的变化。国有企业在实行全员劳动合同制初期，一般都是都是签订10年以上的劳动合同，这种合同实际上还只是一种形式，并没有改变原来的固定就业制度。但是，这种初期只是形式的劳动合同，逐步地具有了实质性内容。现在，相当一部分国有企业实行老人老办法、新人新办法，实行2~3年合同期甚至1年合同期的办法。越来越多的国有企业实行一个企业中两种甚至多种就业制度和多种工资制度，老职工和干部管理层实行固定的就业制度，但一般职工都实行市场化的合同聘任制。一方面，国有企业中也有一些职工和技术人员辞职跳槽和“下海”，另一方面，解聘、辞退和不再续签合同对国有企业来说也不再是“例外”的事。

国有企业的改制和资产重组对劳动关系的影响最为突出。不管是采取什么形式，出于什么原因，国有企业在转变为非国有性质之后，原来的职工与厂长和经理之间的领导与被领导关系，就转变为雇员与老板的关系，工会的作用和角色也随之发生很大的变化。国有企业因经营等原因造成的职工下岗失业，实际上多数情况下都成为劳动关系变化的过渡。国有企业社会保障体制的改革，即养老保险、医疗保险和失业保险的市场化、社会化改革以及住房制度的市场化改革，也进一步地促进了职工的职业自由流动和就业制度的市场化。

但是，随着劳动关系的变化，职工劳动地位的不稳定性显著增加了。由于与市场经济体制配套的劳动岗位竞争和劳动保护等方面的法规尚不健全，也出现了一些恶性使用劳动的现象。特别是在使用农民工方面，有的企业雇主无视劳动法的规则，不仅对劳动者没有任何劳动保护，而且随意辞退职工，甚至人为地延长试用期，而试用期一过该加薪和签订劳动合同时就辞退，使很多农民工只能吃“青春饭”，一过青春年龄段，马上就面临被无正当理由辞退的威胁，这种状况使很多企业的劳动关系非常紧张。

§2、社会结构变迁中就业岗位获得途径的变化

过去在国有企业中，职工的劳动地位一般是比较稳定的，职工一旦被安排到某个工作岗位，其劳动地位基本上就具有了制度化保障。在企业中的工人序列、干部序列还是技术人员序列，也都是相对固定的。在序列之间的跳动，除了特殊的情况，一般来说是比较困难的。职工的晋升一般也都是在本序列的等级中升级。而影响这种升级的决定性因素，如果不考虑属于干部腐败的“任人唯亲”现象，在最通常的情况下，就是工龄、学历和工作表现。而且，论资排辈的情况非常普遍，对大多数人来说，工龄就是晋级所依赖的最重要的资源。但是，随着就业制度的市场化改革，在国有部门（包括企业、事业单位和政府机关）中，工人、干部和技术人员三个序列之间的界限正在逐步地被打破。国有企业在改制后，干部的行政序列已经失去了实际意义，有些地区干脆取消了企业的行政级别。现在，技术人员也不再可能仅仅依靠学历来获得和保持相应的劳动地位，实际的才能和对企业的贡献成为决定自身劳动地位的关键性因素。一般职工的工龄在晋级方面已经不再具有决定性的意义，因为技术工人和非技术工人的差别扩大了，对于技术工人来说，是技能和经验的竞争，而对于非技术工人来说，则是体力和熟练程度的竞争。在获得和保障劳动地位方面，工龄、身份等“先赋性”因素的影响力在逐步弱化，而技术、智力、创造性、努力程度等“获得性”因素的影响在逐步增强。这可以说是一个非常可喜的变化，因为只有这样，才能真正地促进劳动者自觉自愿地接受教育、掌握多种技能，提高自身素质，这也是强国的根本之所在。

§3、职工下岗失业中的市场原则与社会稳定原则

职工下岗是就业体制市场化改革和转换的必然产物，为了强化国有企业的激励机制，解决国有企业长期以来的冗员过多问题，以便使国有企业在日益激烈的市场竞争中继续得到发展，减人增效是不得已的选择。但是，职工下岗对于社会和职工个人来说，都是一个痛苦的过程。长期以来，国有企业一直承担着就业和社会稳定的社会责任，这在很大程度上增加了国有企业运行的社会成本，也影响了国有企业的效率。国有企业的改革，实际上也是要逐步地把国有企业的非经济的社会责任分离出去，交给专门的社会保障机构来承担。但这个分离和转交的过程，由于涉及到方方面面的利益，是比较缓慢的。而在日益激烈的市场竞争的逼迫下，产业结构的调整不可能等待，国有企业的职工下岗，也成为在市场原则和社会稳定原则之间的艰难选择。

“下岗”是就业体制市场化改革和转换的一种特殊的失去就业岗位的过渡形式，这个概念创立的本身，一方面反映了我们的社会保障体制和国有企业职工的就业观念都还没有为经济波动和产业结构调整中的大量裁减人员做好准备，另一方面也意味着职工下岗不可能纯粹地仅仅依靠市场的原则。

大量的实际调查材料都表明，一方面，在企业层面，职工下岗在总体上依循着市场原则，经营困难、资不抵债、停产半停产、改制和资产重组的国有企业，其下岗职工也就更多，而且下岗职工更少有机会在本企业重新上岗，有的面临破产的企业甚至是全部人员整体下岗；另一方面，在企业内部，职工下岗也要遵循社会稳定和关照原有利益格局的原则，很多企业都规定8种人或6种人不下岗，例如男职工55岁以上、女职工50岁以上的不下岗，双职工的只能一方下岗，军属警属不下岗，长期有病的不下岗等等。在职工下岗的实际操作过程中，对一些年龄较大或身体有病的职工，多半实行了“提前退休”、“内部退休”或“内部病退”，对家庭困难、在就业市场上的已经没有竞争能力多数也都给予照顾。

国有企业的福利存量的增减变化，实际上是决定企业职工下岗形式的关键性因素。对于福利状况还可以的国有企业来说，原有利益格局的均衡具有更强的惯性，为了企业和社会的稳定，企业更倾向于采取“包下来”、“内部消化”和充分的利益补偿等成本较高的下岗形式；而对于福利状况发生危机的企业，原有利益格局的福利基础已不复存在，统一按市场原则下岗成为不得已的选择，其中有竞争力的职工（年轻的、有技术的、有关系的等等）会更快地转向原单位以外去寻求发展。

但是，失业就是失业。“下岗”也终于下岗了。

§4、城市化与农村劳动力转移、与失地农民

中国的城市化面临着很艰难的选择：一方面，大家都看到中国的城市化严重滞后于工业化的情况，扩大内需、节省土地资源、提高生活水平和社会结构转变等方面的要求，也有待于通过加速城市化来实现；但另一方面，城镇的基础设施建设、公共事业服务的提供、管理水平和管理体制的改革，都满足不了加快城市化的要求，大量农村进城务工经商者的拥入，也带来各种相关的社会问题。然而，应当看到，这些问题是我们迟早要面对的，对这些问题要加快解决而不是回避和取消。目前几千万进城的农民基本上可以分为三类人，一是进城打工的，他们主要从事脏差累苦的工作，与市民很少存在着就业的竞争，而且是很重要的就业空白的填补，在民工返乡的节假日，市民会明显地感到这种填补的不可缺少；二是进城的自我雇佣者，他们也基本上是从事城市青年不屑于干的服务业，如饮食、理发、美容、小商品零售等；三是带资本进城的农民业主，他们的创业增加了城市的服务供给和就业机会。更为重要的是，他们的进城使城市的就业市场更加具有活力，也更具有竞争性，在民工进入较多的建筑业、装修业、商品零售业、餐饮业和一般服务业，竞争性的就业市场得到更快的发育。而且，随着这种竞争性就业市场的发育，竞争性的就业机制逐步扩展到各行各业内部，城市的各种正式部门，也越来越多地采用竞争性的合同聘任制。进城的民工，在不经意中启动和塑造着城市的竞争性就业市场。当然，如何使进城民工融入城市社会，如何消除进城民工对城市社会可能产生的敌意和对抗，如何从管理体制的改革入手来改变把民工进城作为权宜之计的观念，是目前亟待妥善解决的问题。

进城的民工，对于他们自身来说，是经济社会地位的提高，但与一个过去他们陌生的社会生活环境打交道，也往往会出现各种摩擦，有时还会发生社会交往关系的紧张，但世界上任何加速的城市化过程，都不可能是轻歌曼舞的旅游，有时甚至是血腥的。

有人说，中国乡村开始仇恨城市。你相信吗？中国城市化就是要了你的土地，要了你的树、你的粮食、拆了你的房，却不要你的人，中国的城市化一直很粗暴地把农民排除在外面（陆学艺，在中国社科院举行的《2005年社会蓝皮书》发布会上的发言，2004.12.13)。在同样的会议上，齐建国教授分析道：“现在中国的农村和城市像是两个体制的东西，完全不能沟通，社会学上把它叫做二元经济。以前农民还可以守着土地，城里人守着城市相安无事，现在的问题是，当城市化把农民的土地剥夺了，却不要农民，农民就成了游离的人，对城市的怨恨开始产生，这就很容易造成社会问题。”

如果中国城市化每年以2%的速度行进，那么，每年将有上百万个农民被剥夺掉土地。失去农民的土地能干什么，进入城市吗？中国的城市从政策照顾到医疗保险完全都是一副拒绝农民的态度。这成了中国最大的隐患（齐建国中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长，研究员，博士生导师，享受国务院政府特殊津贴。2004）。“大量农民，此前根本没有任何知识积累，在被水泥化的土地里他们找不到经济来源，连饭都吃不了，他们试图去融入城市，可是城市和农村之间存在发展的巨大鸿沟，许多城市都需要现代技术，而大量农民只懂得简单的手工，矛盾来了，他们在融入不进的时候连吃饭都没办法保证，而且因为国家特殊的户口体制，他们也没有所谓的低保，当吃饭成了问题，再加上土地是被城市剥夺的，他们会对城市抱有敌意，这就是为什么这几年城市治安问题突出的原因了（陆学艺，2004）。”

城市是发展工业的需要，工业发展需要集中的市场，交通枢纽，但是城市建设又需要大量的基础建设。“当时国家没钱，即使到了1978年，国家也只能推行所谓的乡镇企业，就是让农民‘离土不离乡’，农民进城当时的城市根本无法承担，而发展乡镇企业，还能发展工业，提供建设城市的基础原料。”所以，中国的城市吃农村的奶水长大。1996年这个平衡无法维系了。当时乡镇企业已经遍地开花，城市里的工业也进入了现代化，具有很强的生产能力，不仅乡镇企业间相互竞争，在城市里代表先进生产力的产品面前，乡镇企业很难再有销售出去的机会。乡村是集体所有制，集体所有制的乡村起着稳定的职能，围绕着粮食和产品支持进行，而城市则在国家的安排下成为突围兵，不断地现代化，无论从知识能力到生活习惯两者关系不断拉大，没有知识、没有技术的农民根本很难进入城市。

“而且遗憾的是，现在的中国城市还执行着保卫城市的政策，在就业政策上倾向城市人口，城市人有医疗保险就业保险，农村人却没有保障。从道义说，中国的农村养大了城市，城市应该反哺农村，但是，现在没有，这成了关系紧张的根本。”齐建国说。

§5、失业者在谋职过程中依赖的主要渠道及其就业取向

在原有的计划经济体制下，城市职工的就业主要通过政府和组织的安排。就业体制改革后和劳动力市场的发育，劳动力在求职过程中依赖的渠道多样化了。迄今为止，与社会主义市场经济相配套的就业支持网络还很不健全。特别是对下岗职工这类弱势群体（大龄，40，50，专业技能差等）就业的社会支持，我们还很缺乏经验，也还没有建立起有效的社会支持的正式网络。职工下岗后的再就业，大多数要依靠亲友关系等非正式社会网络。根据北京市城市经济社会调查队对下岗职工及其家庭的抽样调查，在下岗职工谋职过程中，50.3％的人依靠亲戚朋友等非正式社会网络的介绍，22.3％的人依靠职业介绍机构、劳务市场、人才交流中心和招聘广告等市场化网络介绍，10.8％的人依靠原单位或主管部门等组织网络介绍安排，9.9％的人通过街道委员会等社区网络介绍，只有2.3％的人依靠再就业服务中心和4.4%的人依靠其他渠道（北京市城市社会经济调查队，1999）。这种现象并不只是区域性的，邱海雄等人对广州4个老城区下岗职工的调查也表明，下岗职工在谋求再就业的过程中，依靠亲友等非正式社会网络帮助的占47.9％，依靠职业介绍所、人才市场和招聘广告等市场化网络帮助的占17.2％，依靠原单位和政府有关部门等组织网络帮助的占25.4％，依靠街道办事处和居委会等社区网络的占9.5％（邱海雄等，1998）。

亲友关系这种非正式制度在求职中的重要作用，固然可能与中国以家庭为基础的社会结构和传统文化有关，但市场渠道的不通畅和转轨时期产生的求职正式制度的缺位，可能是更重要的因素。对于大多数下岗职工来说，通过亲友关系寻找工作，大概是成本最低的求职方式。

但是，亲友关系所形成的社会网络，并非对所有的下岗职工都同样有效，有人对武汉调查资料的分析结果表明，下岗职工亲友的社会地位对其是否使用社会网络寻找工作有显著的正向影响，其亲友社会地位每升高一分（根据回归系数），其使用社会网络的发生比是原来的约1.4倍。另外，亲友社会网络对下岗职工求职的作用，也是有限的，这种作用更多地表现为增加了其找到工作的机会，但对其找到什么样的工作，则没有显著的影响。对下岗职工找到什么工作发生显著影响的，主要是人力资本因素（教育程度、技术水平）。分析结果表明，当我们对影响下岗职工再就业职业声望的15个变量进行多元回归分析时，涉及社会关系网络的变量，影响都不显著，只有两个变量的作用是显著的，即受教育年数和技术级别，职工受教育年数每增加一年和其技术级别每上升一个等级（根据回归系数），其再就业的职业声望分数上升7.5分。

另外，从下岗职工的就业取向来看，由于多数非国有部门的社会保障比较弱，下岗职工多数还是愿意到社会保障比较健全的国有部门就业，但是，下岗职工认为比较适合自己的工作，在改革中已多半转变成非国有部门。根据北京市城市经济社会调查队1999年6月对下岗职工及其家庭的抽样调查，下岗职工愿意到国有单位就业的占67.6％，愿意到集体企业就业的占12.2％，愿意从事个体经营的占10％，愿意到三资企业工作的占5.4％，愿意到私营、个体企业工作的占4.4％；而下岗职工实际的再就业情况是，到国有单位再就业的占33.1％，到集体企业再就业的占15.6％，从事个体经营的占20.3％，到私营、个体企业再就业的占18.2％，到三资企业再就业的占5.7％。71.4％的下岗职工认为，最适合自己的工作是售货员、服务员、普通办事员、单位保洁员、驾驶员等工作（北京市城市社会经济调查队，1999）。

§6、劳动关系的变化与社会稳定

就业体制改革带来的劳动关系的变化，首先对人们的观念产生巨大的冲击。原本企业是一个大家庭，而且工人是主人翁，企业领导是公仆，是为大家服务的，可企业一改制，企业领导变成老板，受到裁减的首先是作为主人翁的工人。国有企业在就业、保障、住房、医疗等方面的一系列改革，带来利益格局的大调整，工人在这些方面的预期也变得似乎游移不定。政府一方面面临提高国有企业效率的巨大压力，另一方面也面对着如何维护工人利益的难题。国有企业领导一方面要面对无情市场的激烈紧张压力，另一方面也要面对工人对有情管理的强烈要求。

根据李培林（中国社会科学院社会学研究所副所长兼研究生院社会学系主任）教授对东北地区一个工业城市的千余名下岗职工的问卷调查和百余名下岗职工的访谈调查，一方面，下岗职工的政治态度和主观预期与社会现状有关，如问到“下岗职工在哪种情况下会滋生不满情绪”时，处于不同生活水平层次的下岗职工，几乎都首选“腐败严重”，除此之外，处于中等以下生活水平的下岗职工更强调“缺吃少穿”和“无钱治病”，而处于中等以上生活水平的下岗职工更突出地强调了“分配不公”；另一方面，下岗职工的政治态度和主观预期也与他们的实际生活水平密切相关，根据用各种相关变量对“下岗职工对集体上访的态度（参加、同情、旁观、反对）”进行回归分析的结果，“性别”、“年龄”、“文化程度”和“是否再就业”等因素，实际上都不能显著地影响下岗职工对集体上访的态度，影响最显著的，一是“自我感知的生活水平”，越是自我感到生活水平低的下岗职工，越倾向于支持过激的集体上访行动，其次就是对“干群关系”的评价和对下岗“合理性”的评价（李培林，2000）。

劳动关系的变化是一种利益格局的调整，在这种利益格局的调整中，利益的摩擦、矛盾和冲突往往是不可避免的，但重要的是能够通过制度化的措施，在社会公正的原则下进行利益的协调和补偿，化解和消除那些摩擦、矛盾和冲突，尽快建立起协调利益的新秩序。

第四章　劳动力市场的发展展望

§1、就业能否成为发展的重要目标？

§2、中国劳动力需求市场的潜力究竟有多大

§3、劳动密集型产业是否是我们的首选？

§4、老工业基地如何利用剩余劳动？

§5、如何在转轨时期理顺劳动关系？

§1、就业能否成为发展的重要目标？

“耕者有其田、劳者有其工”，这曾经是很多志士仁者的社会理想。然而，现实的复杂性和经济运行的规则告诉我们，一个“人人有工做，人人有活干”的社会，并不一定就是社会产出最大、社会福利增长最快的社会。在原有的计划经济体制下，我们曾经试图通过制度性的安排来实现“人人有工作”，但结果是造成人浮于事、效率低下、发展受阻、就业不足和隐性失业大量存在。弗里德曼等人的研究表明，在充分就业的条件下，仍然存在一个自然失业率，这包括因劳动力自由流动造成的摩擦失业，因产业结构调整造成的结构性失业，机器排挤工人造成的技术型失业和自愿失业等（弗里德曼，1968）。自然失业率的存在，是市场经济条件下资源优化配置的必然产物，尽管新近的研究表明，这个所谓的“自然失业率”，并非一个固定的比例（例如弗里德曼早期所说的6%），而是根据发展阶段、社会结构、技术水平等因素的变化而变化的。

按照通行的失业定义，凡在一定时间内没有工作（或工作的时间和收入低于一定标准），而又有就业愿望，且又在寻找工作的劳动者，就可以被称作失业者。从这种劳动力闲置的状态看，中国事实上存在着三种失业状态：一是登记失业人员，这是最明显的失业；二是下岗无业人员，是转轨时期失业从隐性状态走向显性状态的一种过渡；三是在岗的隐性失业人员，表现为部分国有部门富余人员过多但仍难于在短期内解决的状态（袁志刚、陆铭，1998）。从统计上看，中国城镇的登记失业率并没有大幅度地提高，目前也并不严重，也就是在4％左右，但这个指标存在统计上的缺陷，并不能完全反映真实情况。变化大的是下岗失业率，下岗人员的大量增加是近几年的一种突出的情况，但除了一些特定的原因外，也应当看到，下岗失业率的提高也是中国长期存在的隐性失业通过改革而开始显性化的结果。

中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊在2005年4月28日召开的北京“中国就业论坛”上指出，为一切有劳动能力的劳动者提供就业机会，是经济发展和社会进步的重要前提，中国政府和社会各界致力于发展经济、扩大就业，采取多种途径促进就业，为解决我国就业问题作出更大努力。一是立足于经济发展，保持经济增长对就业的有力拉动。把结构调整与扩大就业结合起来，实现经济增长和就业的同步推进。二是继续实施积极的就业政策，在支持劳动者更多地通过市场自主就业和自主创业的同时，加大政府对就业的政策扶持力度和资金投入力度。三是加快建立和完善公共就业服务制度，全面提高就业服务水平。加大职业培训和技能人才队伍建设，不断提高广大劳动者的就业能力。四是健全再就业援助制度，为就业困难人员“送政策、送岗位、送技能、送服务”，帮助他们实现再就业。五是进一步加强与世界各国和有关国际组织的交流与合作，学习、借鉴和吸收一切有益的经验，推动中国就业工作不断取得新的进展。

与此相呼应，地方政府也开始采取行动。4月21日成都市通过了《关于促进我市城乡充分就业的意见》，在全国率先建立覆盖城乡所有失业人员，打破城乡就业分割格局，以劳动力市场体系、就业培训体系、再就业援助体系、就业优惠扶持政策体系和目标责任考核体系等五大体系构成的城乡一体化就业体系。按照推进城乡一体化要求，把发展经济与扩大就业结合起来；把解决好城镇失业与促进农村富余劳动力转移就业结合起来；把市场调节就业与政府促进就业结合起来。总体目标是城镇登记失业率控制在4．0％以下，失地农民和农村富余劳动力向非农产业转移就业每年不低于8万人。

就业是民生之本，安国之策。在一定条件下，劳动力的超常规供给与劳动力有限需求失衡必将严重地影响我国经济的有效增长和社会的长期稳定。

§2、中国劳动力需求市场的潜力究竟有多大

从目前各种与劳动力需求有关的指标来看，就业紧张的状况，很可能是一个比较长期的局面，对此必须有充分的估计，但也没有理由过分的悲观。

劳动力需求增长的决定性因素，一是经济总量增长的指标，二是经济社会结构变动的指标。单从经济总量增长的指标来看，如果按目前GDP的8~9％的平均增长率和0.13就业弹性系数测算，年均增加约800万个就业机会，难以与平均每年1400万新增劳动力的供给平衡，更不用说目前的就业形势已经比较严峻（发改委宏观经济研究课题组，2004）。但是从经济社会结构变动的指标来看，增加劳动力需求的潜力还是很大的。

在产业结构方面，我国不同产业的就业弹性系数存在较大的差异，90年代以来，由于农业劳动力的绝对数在下降，农业增长的就业弹性系数几乎一直是负值，工业增长的就业弹性系数一般在0.12~0.16，而服务业增长的就业弹性系数则平均高达0.75。目前中国服务业从业人员的比重还不到30％，而发展中国家的平均水平为40％左右，印度已达到55％左右，发达国家则达到70％以上，美国达到80％以上。如果中国的服务业的就业比重能够达到发展中国家的平均水平，就可以增加9000多万个就业岗位。

在城乡结构方面，城市和乡村的就业弹性系数也有巨大的差异，就业的增长主要在城市，按目前的变动趋势，2005年后中国农村的就业增长将是负值，每年将有几百万人从农村转移到城镇就业，而城镇每年将平均增加900多万个就业机会。目前中国的城市人口比重只有30％左右，而世界上处于中等收入国家的城市化水平平均也在60％左右，高收入国家平均在80％以上，如果中国的城市化水平能够在5年间增加到40％，就可以多增加几千万个的就业机会。

另外，促进中小企业和非国有企业的发展，也会进一步增加劳动力需求增长的潜力。非国有企业多半是中小企业，它们的劳动密集程度高，就业渠道多样，就业方式灵活，进入就业的门槛也比较低，对于大量吸纳一般劳动力来说，具有特殊的意义，近几年来，中国95％以上的新就业机会的增长主要依靠非公有制经济的发展。

最后，信息网络等迅速成长的产业，由于我们习惯于从常规的产业成长规则出发，对其增长速度往往一再低估，这也可能使我们大大低估其就业贡献的潜力。美国近些年来在快速的产业结构调整中能够保证较低的失业率，这与信息网络产业对就业的巨大贡献是分不开的。

§3、劳动密集型产业是否是我们的首选？

从产业发展的主导趋势来看，在各种生产要素当中，资本和技术对劳动的替代趋势是明显的。一方面，在激烈的市场竞争中，为了降低单位产品的生产成本和提高产品质量，就必须扩大生产规模、更多地使用先进的自动化程度高的机器；另一方面，现代的企业生产对职工的素质和技术人员的要求也越来越高，而高素质的职工和技术人员也必须有相应的较高的报酬，人工成本不断提高又进一步限制了对劳动的使用。

近年来，在中国产业结构调整的过程中，国有企业和乡镇企业吸纳劳动力能力都在降低，这也是一个明显的事实。但同时我们也应当看到现代经济社会发展的另一个明显的趋势，这就是公众的消费需求越来越层级化、多样化了，商品的品种、性能和样式的更新换代速度也越来越快了。商品的小批量、多样化的生产，使产品的附加值进一步增加，也需要更多地使用劳动。

在国际市场的激烈竞争中，无论是在资本、技术还是在资源上，中国都不具有竞争的明显优势，中国具有比较竞争优势的，主要是劳动成本。而且，中国要面对的迫切问题是，如何以占世界不到4％的资本资源来提供世界近1/4的劳动就业岗位（胡鞍钢，1998）。中国当然需要要跟上世界现代产业和先进技术发展的步伐，当然需要发展自己的高新技术产业和支柱产业，当然要具有能够参与国际竞争的大型企业集团，但这并不排斥我们多条腿走路，并不排斥我们积极发展劳动密集的中小企业。不能把小企业与资源浪费、污染严重、假冒伪劣产品简单地联系起来。很多小企业是效率高、资源节约、污染少、发展快的企业。

§4、老工业基地、资源枯竭城市如何利用剩余劳动？

中国的老工业基地和资源枯竭城市，由于国有工业和传统工业的比重较高，都面临更严峻的产业结构调整的挑战。产业结构的快速调整，使这些地区出现大量的剩余劳动力。不解决老工业基地剩余劳动力的出路和利用问题，老工业基地的经济增长和社会发展就会长期背上沉重的包袱。

老工业基地的剩余劳动力，与农业的剩余劳动力具有很大的不同。从全国的平均水平来看，老工业基地的城市化水平都比较高，高等教育的能力比较强，从业人员平均的文化程度、技术能力和工作经验都具有比较优势。但是，由于改革以来老工业基地的新兴产业发展慢，原来比较集中的大型企业调整和转产难度大，原有的就业和保障等方面的社会包袱沉重，所以新增的就业机会较少，下岗职工也较多。

然而，振兴老工业基地，对于中国的经济增长、特别是对于中国缓解就业的压力，具有特殊的意义。在过去的几十年中，老工业基地对国家的财政做出了巨大的贡献，现在，单靠老工业基地自身的能力，实现产业结构调整和增加就业的目标是非常困难的，中央政府必须在这方面给予老工业基地以财力上的支持。要象实施沿海开发战略和西部大开发战略那样，设计和实施旨在振兴老工业基地的战略，使以传统的煤炭、钢铁、军工、纺织、机械制造为主干的老工业基地，能够快速地实现技术改造，并逐步走上以发展新兴产业为主的轨道。这个产业结构转变的过程是痛苦的，英国的曼彻斯特地区、德国的鲁尔地区和法国的洛林地区，都曾经历过这种转变的痛苦时期，而在这种转变中，国家的财力支持是必不可少。

另外，要从制度上开放城市间的劳动力流动，使新兴产业发展较快的地区能够比较方便地利用老工业基地具有较高素质的剩余劳动力。这种劳动力的流动，现在实际上已经在自发地进行，但由于户籍、人事、社会保障等方面的制度限制，使这种流动缺乏秩序和稳定性，特别是作为社会稳定基础的家庭不能一同迁移，带来了各种伴随的社会问题。

§5、如何理顺新型劳动关系？

在计划经济体制下，“大锅饭”式的绝对平均主义是劳动关系的主要特征，虽然它是作为对人压迫人制度的否定而产生的，但结果却是付出的制度化养懒和普遍贫穷的代价。在目前的体制转轨时期，引入竞争机制，理顺劳动关系，是改革就业制度的重要内容。但是，保护劳动者权益、防止资本压迫劳动，也是建立制度化就业市场的题中应有之义，而这一点在现实当中有被忽视的倾向。加之中国就业压力大，劳动者对雇主来说处于弱势地位，保护劳动者权益问题就更为重要。现在，一些雇主拖欠工人工资，强迫工人超工时劳动而不付加班费，使用童工，特别是对使用的农民工，随意扣留身份证、甚至打骂和侮辱人格，动辄就以解雇和处罚相威胁，没有任何劳动权益保护的法律概念。这种现象如果得不到有效制止，不仅会损害政府和执法部门维护社会公正的形象，也会葬送人们对改革的信念和期待。

在经济体制转轨时期理顺劳动关系，最重要的就是如何在市场经济条件下确立社会公正的原则，以及完善在此原则指导下建立的制度化体系。在社会主义市场经济体制下，社会公正仍然是社会发展的第一原则，所有的其他原则都是从属于这一原则的，要根据这一原则建立和完善劳动者权益的各种保护法律法规。市场竞争决定初始分配，但社会公正要决定最终分配，要靠市场竞争实现优胜劣汰，要靠社会公正来实现天下大同（李培林，2000）。

第五章　巨大就业压力下的可能性选择

§1、稳定中求得发展，改革中求进步，开放中求生存

§2、树立社会核算观念，建立社会核算制度

§3、政府要建立健全规避就业风险的主导机制

§4、建立就业弱势群体的社会支持网

§5、大力发展中小企业，广开就业门路

§6、采取多种灵活就业的形式

§7、促进增长快的信息产业和网络技术的发展

§8、大力发展职业教育、在业进修和再就业培训

§9、加快劳动力转移和城市化的步伐

§10、把竞争机制引入公用产业

§1、稳定中求得发展，改革中求进步，开放中求生存

大量职工下岗，使很多人对国有企业的改革方向和步骤产生了疑虑。其实目前就业紧张的状况，在很大程度上也是长期掩盖的矛盾显性化的结果。国有企业的改革已经改了20多年了，就业体制这个利益格局的“硬核”，是深化国有企业改革、实现国有企业改革的效率目标再也无法绕过的了。国有企业改革的成功，是国民经济长期稳定增长的重要条件。也只有经济得到稳步地快速增长，才能在发展中求得稳定。“社会稳定”其实不过是对“有序发展”的一种概括，这是一个社会处于良好运转状态的基本要求。对于这种状态的描述，经济学上称为“均衡”，社会学上称为“整合”，法学上称为“法治”，政治学上称为“秩序”。中国正处在体制改革的关键时刻和社会结构转变的加速时期，这种剧烈的变化带来利益格局的调整，也产生了一些利益上的摩擦甚至冲突，形成了某种程度的“社会张力”，这样就需要新的社会整合来化解“社会张力”，实现社会稳定。但“社会稳定”并不是“社会僵化”，只有通过改革开放才能求得发展，并在发展中使人民生活不断提高、社会不断进步，只有发展才能为社会稳定提供坚实的基础。也只有在全面开放的全球化社会经济一体化的大背景下，让人民了解我们的处境、存在的问题、我们的奋斗方向，才能上下一心，齐心协力，共谋生存与发展。

§2、树立社会核算观念，建立社会核算制度

目前我们的投入产出的核算，主要是一种经济核算，而且主要是围绕着增长和收入的核算，其假定的前提是，增长和收入的增加必然带来社会福利的提高。企业从经济核算的角度出发，根据市场和经营的需要，裁减人员、减低成本、提高效率和效益，也是无可非议的。但是，从全社会的福利来考虑，就必然涉及到各种非经营性的支出和治理经济增长伴随的各种负面外部性的支出（如环境保护的支出），特别是对弱势群体的补偿和救助支出，这就涉及到社会核算的问题。大量的人员失业，不仅是劳动力资源的极大浪费，其增加的社会保障支出，也会相应地抵销一部分经济增长的成果。如果说以工代赈是成本较低的失业救助形式，那么从社会核算的角度来看，积极地创造新的就业机会，对增加全社会的福利来说，其意义也不亚于经济的增长。并不是所有的增长都能带来同样的就业机会，不同的增长方式，其就业的弹性是有很大差别的。从中国的国情出发，要使社会福利水平能够得到稳步提高，就必须把积极地创造新的就业机会作为经济增长和社会发展非常重要的目标。

§3、政府要建立健全规避就业风险的主导机制

国有企业的改革、产业结构的调整和经济的周期波动，都不可避免地带来失业问题。建立失业的预警指数、把失业率控制在一定范围，这只是问题的一个方面，更重要的是要建立健全规避失业风险的政府主导机制。

由于长期以来我国在失业保险方面没有基金积累，要解决目前比较严峻的失业问题，就需要相当大的投入，而且这种投入必须有制度化的保证。目前我国企业按工资总额3％的比例征收的失业保险金，远不能满足为全部失去工作岗位的人员发放失业救济金的需要，而国家财政也没有足够的财力来托底和补足缺口。如果继续提高失业保险金的征收比例，企业的负担又似乎过重，目前国有企业各种按工资总额提取的保险福利费用总额（养老保险、医疗保险、住房公积金、失业保险、工伤保险、生育保险、职工福利费、教育附加费、工会会费等），几乎已经超过工资总额的50％，上调的余地很小。所以必须扩展筹集失业保险金的渠道。在这方面，征税是比目前国家、企业、个人多方征费的办法更加制度化、也更加透明、更加有效的措施。而我国的政府税收占国民生产总值的份额在12％左右，在国际上还是比较低的，但问题是各种征“费”太多太乱，而且“费”的使用比较随意，透明性低。所以应减“费”增“税”。一方面可以考虑“无痛苦”的征税，如发行专项福利彩票，在高档房屋交易税中确定一定附加比例等，另一方面可以与调节收入分配秩序结合起来，如开征汽车燃油消费税，在烟酒消费税中附加一定比例等，专门用于失业保险金的补充。总之，要通过建立健全规避就业风险的政府主导机制，使广大职工具有失业保险的稳定预期。

§4、建立就业弱势群体的社会支持网络

在原有的计划经济体制下，中国的个人生活保障体系和就业弱势群体的社会支持体系，都是建立在单位组织中，在经济领域就是建立在企业里。国有企业不仅承担着发展生产的经济功能，也同时承担着职工生活保障和就业保障的社会功能。企业的多重经营目标，影响了企业的效率和经济目标的实现。目前国有企业的改革目标，是职工社会保障和就业保障的社会化，即这方面的功能从企业中分离出来，由统一的社会化组织来承担。但是，这种过渡的实现，需要一种管理成本较低而运行非常有效的替代组织。人们原来期望统一的社会保障机构成为分离国有企业保障功能的替代组织，但由于新建立的这种机构没有深入到社会基层的组织网络，其监督和管理的有效性受到很大的限制，而如果新建立这样的组织网络，则成本太高。目前大多数下岗职工主要依赖于亲友支持网络的现状，说明了就业弱势群体社会支持网络的脆弱。中国现有的由街道委员会和居民委员会构成的社区组织网络，在这方面可以发挥很好的替代作用。它们遍布基层，熟悉千家万户的情况，便于监督和管理，而且成本较低。要通过制度化的措施，使统一的社会保障机构与社区组织和各种市场中介机构密切衔接，建立广泛的就业弱势群体的社会支持网。社区组织也要改变过去“老头老太太工作”的形象，更多地吸收专业的社会工作者参与这一事业，有效地发挥社会支持的功能，使社区组织成为中国新型社会支持网的基础。

§5、大力发展中小企业，广开就业门路

现代产业的发展，实际上有两个趋势，一是大企业的兼并和集团化，另一个是中小企业的并行发展。人们往往只注意到前者，而忽略了后者。现在的大企业为了降低生产成本，多数都已放弃所有产品的零部件和配件都自己生产的战略，而是采取委托生产、加工订货、定点合同等多种形式，把非关键性零部件交给中小企业配套生产，这样可以降低管理成本。更为重要的是，中小企业的发展，特别是劳动密集型服务业和加工制造业的发展，可以吸纳更多的劳动力，创造更多的就业机会。近几年来，美国每年增加的就业者中，有62％的人在中小企业工作（姜列青，1998）。1978-2004年，中国从农业部门转移出的约2亿多劳动力，绝大多数在小企业就业，工业部门和服务业新增加的约2.5亿从业人员，85％以上是在劳动密集的小企业就业。如果不注重发展劳动密集型企业，中国要实现自己的就业目标，就只能是一句空话。

§6、采取多种灵活就业的形式

企业生产的自动化和信息化，其结果是更多地使用现代机器和技术，从而造成大批传统产业职工的下岗。但同时也应当看到，很多正式的国有产业部门，越来越多地使用非全日制劳动，有的企业一方面有很多职工下岗，另一方面却又使用很多临时工。非全日制工作越来越成为一种常态的工作形式，而且这种工作形式正在从非转轨部门扩展到正规部门。这既是产业部门降低劳动成本的要求，也是产业劳动使用结构变化的趋势。所以，应积极地发展临时工、小时工、季节工、流动工、短期合同工、家庭工以及弹性工作时间等各种灵活的就业形式。特别是在各种服务业，灵活的就业形式具有广阔的发展空间。进入90年代以后，美国有40％的职工采取灵活就业的形式，西欧有13.6％的职工采取灵活就业的形式，而且统计显示，女职工比男职工更多地也更愿意采取灵活就业的方式。

§7、进一步促进信息产业和网络技术的发展

信息产业和网络技术实际上成为推动经济成长的主要动力。由于巨大的社会需求、快速的技术更新能力、广泛的应用前景以及廉价的信息传送成本，信息网络技术继蒸汽机、电力之后的新的经济增长“动力”，而且其增长速度远远超过有史以来的其他传统产业。在产业的技术和资本不断增密的情况下，其吸纳劳动力的作用是难以替代的。从其他发达国家的发展经验来看，“新经济”成长迅速的国家，就业问题也解决的比较好。为了创造更多的就业机会，中国要“两条腿”走路，一方面积极发展适合中国比较优势的劳动密集型产业，另一方面也要加快信息产业的发展步伐。

在劳动力素质的需求方面，与传统产业相比，信息产业对技术和智力有更高的要求。我们的大学近几年每年都在扩大招生，这也就意味着，几年以后将有更多地受过高等教育的人员参与劳动力市场的竞争。大学的教材和教学方法也应根据产业发展的需要进行改革，否则很可能出现特殊技术人才短缺、而很多大学生却陷入失业的情况。近两年劳动力市场上大量失业大学生的出现，就是这个问题的反映。

§8、大力发展职业教育、在业进修和再就业培训

20世纪90年代以来，随着经济全球化的推进，各国产业结构变动的速度明显加快。产业结构变动和升级，特别是知识经济的发展，对劳动力的素质不断提出新的要求。过去教育体制和教育方式，基本上是一种业前教育，而且对于大多数人来说，几乎是一次定终身。如果你业前的教育程度是初等或中等，那你一生都是如此。劳动者就业后知识结构的变化，只能靠自学。这种状况越来越不适应产业的快速发展了。在信息时代，知识和技能的老化和更替加快了，教育的观念也在发生深刻的变化，正在从业前教育转变为终身教育。职业教育、在业进修和再就业培训，成为教育过程的重要组成部分。

劳动力的竞争，最根本的就是劳动力素质的竞争。提高劳动力素质，对于提高产品的竞争能力至关重要。在劳动分工越来越精细、职业越来越专业化、而职业技能越来越复杂化的情况下，教育也应注重走职业化的道路，根据职业需求不断调整和更新教育内容，使教育更具有竞争力。今后的国际竞争，不是从产品开始的，而是从教育开始的。

§9、加快劳动力转移和城市化的步伐

对于中国这样一个农民大国来说，促进农业劳动力向非农产业的转移是一项非常艰巨的任务。中国农业人口众多，耕地稀缺，人地矛盾非常突出。从国际比较看，虽然已算得精耕细作，土地的单位劳动投入和产出能力已经很高，农业主要作物的价格也并不低，但由于人均耕种面积太少，人均的劳动效率、产出能力和收入水平都很低。这是农民收入难以提高的根本原因。专门务农的农村劳动力，每年都有大量的劳动剩余时间，他们虽然“在业”，但却处于严重的就业不足状态，这一方面造成劳动力的极大浪费，另一方面也造成个人收入和国民收入的损失。这种情况也使消费产生断裂，很多消费品城市里已经饱和，农民们却消费不起。

城市化是促进农业劳动力转移的重要途径。城市的经济聚集效益、生活方式和消费市场，对于非农产业的发展是一个巨大的刺激。在计划经济体制下，城市建设完全依赖政府投资，每当城市化速度加快，就使财政不堪重负，结果就只好用城乡分割的户籍制度限制城市化，从而使中国的城市化水平严重滞后于产业结构的变化。中国城市化的速度的加快，还有很大的空间，因为现实中存在着巨大的城市化需求，在这方面，应加快体制改革和政策调整。许多人认为中国现在什么都是供大于求，实际上我们摆脱短缺才几年的时间，在很多领域还是有效供给不足，城市化就是这类领域中最大的一例。

§10、把竞争机制引入公用产业

公用产业是第三产业的重要领域。随着人民生活水平的提高，电信、电力、供水、铁路、银行等公用产业具有很大的发展潜力和很好的发展前景。过去人们一般认为这些领域属于自然垄断领域，实行垄断经营可以降低经营成本。但从实际发展情况来看，垄断经营往往使这些领域缺少竞争的压力，在降低经营管理成本和提高服务水平等方面缺乏硬约束，并且时常出现把经营成本转移到消费者身上的情况，消费者对这些领域的服务状况也多有抱怨。中国加入WTO以后，这些领域将面临更加严峻的竞争局面。要提高这些领域中中国企业的竞争能力，并使这些产业得到快速发展，也对创造就业机会做出贡献，必须把竞争机制引入这些领域。电信行业是一个很好的例子，仅仅是很有限地引入了竞争机制，在中国网通、中国电信、中国移动和中国联通之间通讯领域的竞争，就使通讯的价格水平快速降低，大大提高了中国通讯企业的竞争能力，使该领域得到更快的发展，同时也创造出更多的就业机会，并使广大消费者受惠。其他的公用事业领域为什么就不能开放竞争呢？

几点建议：

1、处理市场经济下的劳资关系，世界各国是有共同规律的，那就是加强劳动的权利。我国已经逐渐转入市场经济体制，市场社会的基本矛盾——资本与劳动的矛盾在我国已经越来越明显，而处理资本与劳动的矛盾仅靠计划经济时期的协调手段是不够的，我国不可能跨越西方国家共同走过的这一历史阶段，因此，我们必须学习西方发达国家平衡资本与劳动关系的一些社会机制，如工会组织，罢工手段，社会保障。中国如果想绕过这一手段去解决劳资矛盾，那就等于缘木求鱼，不仅收效甚微，甚至使劳动的处境更加恶化。

2、调整国家的发展目标，确立以人为本、均衡发展的社会目标。目前我国的价值取向仍然带有很多冷战时期的特色，比如，国家将有突出贡献的科学奖颁发给从事载人火箭的专家，不是说那些从事火箭研究的科学家不能得奖，而是这一颁奖行为说明了我国的发展目标和倾及其导向。为什么把大奖颁给了与人民群众生活遥远的科学家？这种价值取向反映的是一种什么主张？在这样一种发展观主导和资源配置状态之下，我国的劳动和就业紧张状况怎么能缓和？前30年，我国以人的牺牲为代价搞冷战对抗，后20年从阶级斗争为纲变为以经济建设为中心，而以经济建设为中心仍然带有很大的牺牲色彩，那就是牺牲一大部分人，换来另一小部分人的优先发展和发达。坚持以人为本，这是科学发展观的本质和核心。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。

3、改变政府的政绩观，将对我国的劳动就业环境产生重大影响。由于政府的政绩追求，使政府与资本的关系过于密切。这种状态对劳动十分不利，劳动的利益每每受损。说到底，资源的配置主要取决于政府的追求，政府的追求对劳动就业有着巨大的影响。我国今后最需要调整的是政府的追求，因此，改变政府的政绩观，将对劳动就业环境起到巨大影响。其他的调整都是微调，只有从大的方面入手，才能取得较大的成就。

4、调整畸形的产业结构和社会结构，按照国情均衡发展，是改善劳动就业的重要手段。我国目前有太多的资源被配置到高端产品的生产上去，与人民大众的平均发展水平相脱节。畸形的城乡二元社会结构导致了严峻的劳动就业关系。如果适当地将一部分资源配置到低端产业和产品，可以使更多的人获得就业，实现小康，改善目前劳动就业如此紧张的局面。

5、全面调整计划经济遗留下来的劳动收入过低的状态，全面提高中国人力资源的市场价格。中国的人力资本价格在世界范围内都属于最低的，特别是普通劳动力劳动收入更是微薄。必须全面改变计划经济遗留下来的这种状态。总之，从资源配置到发展观倾向，从社会结构到政治体制，我国都需要全面检讨，以适应新形式的需求。

参考文献（略）

经济全球化进程中观念价值冲突及思考

陈敏昭

（说明：本文发表于《现代经济探讨》2006年第9期）

[摘要]全球经济一体化不可逆转，势不可挡，其进程越来越快。认识了解这个过程中的特点、将产生的冲突和深层次矛盾，以及我们的付出和所得，是顺应大趋势、选择适合本国特点的发展策略的关键所在。从长远说，建设地球村，共同发展地球经济，丰富地球文化，构建理智的社会经济活动规则，抛弃一时一地狭隘的意识偏见，共同合作开拓人类生活空间，是所有地球人的理性选择。

[关键词]全球化自由化市场化代价与冲突

　　一、全球经济一体化势不可挡

　　进入21世纪已经有六个年头。当我们再度回首走过的路和曾经的争论与分歧，似乎都在不言而喻之中。世界经济的发展，越来越清楚地呈现出五种趋势：全球化、区域化、信息化、自由化与市场化。信息化主要是以信息技术为主导的科技革命正在带动世界经济步入信息化的时代。信息技术和产业的发展不仅推动了各国的经济发展，也有力地促进了经济全球化、社会全球化的进程，似乎距离在缩短，空间在缩小。尤其是计算机互联网络的广泛应用，大大加速了信息传递和世界金融与贸易市场的运转速度。自由化主要是指世界贸易和投资的自由化，以及社会政治生活的民主化。 1995年1月1日WTO的建立，标志着一个以贸易自由化为中心的多边贸易体制框架的建立及全球有组织的自由贸易新时期的开始。在我们亚洲，APEC在促进亚太和全球的贸易与投资自由中也发挥了重要的作用。市场化则主要是指计划经济国家在经济转轨中的市场取向。尽管这些国家在经济转轨方面采用的方式不同，成效也差别很大，但经济市场化程度都有所提高，从而有利于与国际市场的接轨和经济全球化的发展。

　　以信息技术为基础的经济全球化仍将是世界经济发展的主要特征，其进程越来越快。这是因为：其一，科技革命正在迅速发展，许多科技领域，如信息技术、生物技术和生命工程、新能源技术、纳米技术、新的医药技术等正在取得不断的突破，并迅速应用于生产。由于各国的优势领域不同，客观上要求加强全球经济技术合作;其二，冷战后妨碍各国进行经济合作的政治樊篱正在逐渐迅速消失，发展中国家和新兴国家都在推动市场经济改革，妨碍全球经济合作的经济体制性障碍大大削弱;其三，全球经济可持续发展面临的大量问题如环境问题、人口问题等，要求开展广泛的国际合作，而现代科学技术的发展，又为进行这种合作提供了越来越完备的手段。从2O世纪9O年代初开始的经济全球化历史进程，将在以后的日子里以更加迅猛的速度对世界各国的经济、社会和政治生活产生深远的影响，集中表现在以下九个方面。

　　1、科学技术进步在经济增长中的作用将进一步提高，全球性的科学技术竞赛将进一步加剧。制定正确的科技发展战略，选择适合本国特点的科技发展模式，是各国在新世纪所面临的重要课题。新世纪的领先者仍将是掌握先进科技者。这其中网络技术将极大地改变人类的生产和生活方式。互联网的普及提供了加强各国经济联系的新纽带，互联网将不断提高金融、贸易、企业全球经营的效率和质量，但是网络安全将是人们面临的主要考验。知识将成为新世纪生产要素中的一个独立成分。哪个国家能在技术创新和制度创新方面走在世界的前列，这个国家就能在新世纪的国际竞争中掌握主动。

　　2、国际贸易将有力地推动经济全球化和地区经济一体化。半个世纪以来，世界贸易的年均增长速度比世界GDP年均增长速度高一倍以上的趋势，在新世纪将继续延续下去，这一趋势的长期的量的积累，已使国际经济关系乃至国际政治关系发生了某种质的变化。贸易和投资的相互促进，共同推动国际分工和各国产业结构的调整、升级，这一趋势，将随着金融全球化而不断得到新的推动。此外，国际贸易将推动地区经济一体化组织的继续发展，国际分工将进一步深化，国际贸易将维持较高增长速度。

　　3、跨国公司直接投资将继续迅猛发展，跨国公司将持续推动企业的跨国兼并浪潮。企业的跨国兼并是优化资源配置、产业结构调整的需要，是规模经济的需要。企业的跨国兼并也打破了民族国家的壁垒，模糊民族国家的经济界线。各民族国家在经济上的相互依赖，越来越呈现出你中有我、我中有你的局面。跨国公司日益成为世界生产的主要组织者、技术进步的推动者、经济关系的变革者。

　　4、金融业在全球经济生活中的作用举足轻重。(1)从20世纪80年代后期开始的资产证券化，已成为国际金融市场的一个显著特征，资产证券化对投资者来说增加了投资机会，多了选择种类;对金融机构来说，改善了资产流动性，提高了资金周转效率;对整个市场来说，扩大了市场规模，增加了市场活力。证券市场对全球资源配置所起的支配作用将得到进一步的加强，当然也加剧了金融风险。(2)金融全球化，资金可以在国际间自由流动，交易的币种和范围超越国界。具体包括：市场交易的国际化、市场参与者的国际化。金融全球化促进了国际资本流动，有利于资源在国际范围内的合理配置，促进了世界经济的共同增长。(3)金融自由化，是从20世纪70年代开始发达国家逐渐放松对金融活动的管制甚至取消一切管制措施。自由化极大地促进了资本的国际自由流动，有利于资源在各国间的合理配置，在一定程度上促进了国际贸易的活跃和世界经济的发展。资产证券化、金融全球化和金融自由化是相互促进、相互影响、共同发展的，它们的共同作用，使得金融业在世界经济中的作用越来越大，甚至占据主导地位。

　　5、世界经济组织的作用日益加强，如国际货币基金组织(IMF)、国际会计准则委员会、WTO、OPEC、APEC等。与此同时，改革世界经济秩序的呼声也越来越高涨。发展中国家和发达国家在各国际组织的内部或外部的斗争将非常激烈。对发展中国家来说，一方面应该承认、遵守并且维护国际经济组织的权威，另一方面，也应该加强相互之间的协调，打破少数大国对国际组织和国际经济规则制定权的垄断与控制，积极推动对现存国际经济组织的改革与发展。

　　6、全球范围内的收入不平等将进一步加剧，人类社会、尤其是发展中部分国家还将面临严重的贫困问题和生态环境问题。可持续发展应成为各国政府经济政策的主要目标。然而，如何实现增长模式的转换仍是多数发展中国家所未能解决的问题。

　　7、区域性经济合作与经济区域一体化趋势将进一步加强。世界经济区域化(或称区域集团化)的进展自20世纪80年代中期以来也明显加快。这其中以欧洲联盟、北美自由贸易区(NAFTA)亚洲的“大东盟”、亚太经济合作组织(APEC)等最为活跃。在全球化的条件下，一个国家或经济体很难独自抵挡实力雄厚的国际资本的冲击。而现有国际经济组织又难以对受到冲击国家提供及时的帮助，或这种帮助的条件无法令人接受。在这种情况下，地域上接近的国家不可避免地把希望寄托在邻国(或经济体)之间的相互帮助上。

　　8、经济风险的全球化。经济全球化使世界各国在经济上日益相互依赖、相互渗透。这就使一个国家或地区的经济震荡可以迅速波及全球。国际互联网的发展，加快了这种经济风险的传播速度。这就要求世界各国加强国际合作，共同防范各种可能的风险，缩小其对经济的破坏程度。金融风险的防范，将是未来国际合作的一大主题。经济霸权主义和经济利己主义有可能使一部分经济落后的发展中国家在经济全球化进程中被“边缘化”，这是经济全球化在21世纪面临的另一个主要风险。防止这种风险的惟一正确途径是实现国际经济交往的民主化和国际经济结构的多元化。

　　9、经济全球化的政治社会文化影响。经济全球化的不断深化，越来越加深了各国经济的相互依赖、相互渗透，使各国间的共同利益不断增加，这样，必然有利于维护世界的和平，促进世界的繁荣。经济全球化使各国领导人和政府的政策选择余地缩小，这必然有利于形成国际关系的民主与合作气氛。最后，经济全球化对民族文化产生一定的冲击。从积极方面看，外来文化可以丰富本国的文化，带来更健康、更现代化的生活方式、伦理道德。从消极方面看，文化中的颓废主义、黄色文化、利己主义甚至邪教也会在不长的时间内在一个国家里像瘟疫一样传播开来，破坏一个国家的民族凝聚力。如何在国际文化交流中趋利避害，是世界各国、特别是发展中国家必须解决的问题。

　　二、经济全球化的代价

　　经济全球化在给各国带来经济利益的同时，也让各自付出相当的代价。

　　代价之一：全球经济的不稳定将成为一种常态。在经济全球化过程中，各国经济的相互依赖性空前加强。不少国家的对外贸易依存度已超过30%，个别国家则达到了50%-60%。以我国为例，对外贸易依存度已经在60%-70%之间(荣民，《南方周末》，2005.6.30)。在这种环境下，经济波动和危机的国际传染便成为经常性的而且是不可避免的事情。任何一个国家的内部失衡都会反映成为外部失衡，进而很快影响到与其具有紧密贸易和投资关系的国家，最后极有可能将所有国家不同程度地引入失衡与危机的境地。1997年泰国的汇率危机，很快传染到整个东南亚地区以及韩国和日本，从而形成严重的地区性金融危机，随后又波及俄罗斯和拉美地区，形成了事实上的全球性金融动荡。国际游资的存在肯定是全球经济不稳定的重要根源之一。作为一种超越国界的巨大的金融力量，国际风险制造者一次又一次地扮演了全球性金融动荡的制造者或推动者，扮演了危机传染的主要媒介物(当然也扮演了涤旧迎新的角色)。20世纪60年代的美元危机，70年代初布雷顿森林体系的瓦解，80年代初的拉美债务危机，90年代初的欧洲货币体系危机，1994年的墨西哥汇率危机，1997年的东南亚金融危机，每次都令人震惊地表现了国际游资的巨大破坏力。尽管各国经济学家们一直在探索对国际游资实施控制和监管的方法，许多深受游资冲击之苦的国家也曾努力加强资本管制。但总体而言，这些探索和努力收效并不明显。一个根本性的原因在于，在全球经济、贸易迅速一体化的环境下，资本管制的有效性正在不断下降，国际游资可以利用各种渠道方便地绕过或躲避资本管制。

　　代价之二：各国经济主权的独立性正面临日益严峻的考验。欧盟发展的历程表明，随着一体化程度的逐步提高，各成员国经济主权独立性则不断下降。从早期的关税同盟，统一农产品价格、汇率联合浮动，到单一货币欧元出现以后的统一金融政策，无不说明各成员国的财税和货币主权已逐渐让渡给超国界的欧盟协调机制。而这种经济主权的让渡使许多成员国受益非浅，也付出不小的代价，甚至多次危及欧盟经济体的存亡。对于欧盟以外的世界其他国家来说，在经济全球化的过程中，其经济主权的独立性，同样面临越来越严峻的考验。这种考验大致有两种不同的形式：一种是经济主权的主动让渡。从世界贸易组织(WTO)的历次减税和贸易自由化谈判，到发生金融危机的国家为了得到国际货币基金组织(IMF)的援助被迫进行的经济调整，都是一定程度上的主权主动让渡。总体而言，这种让渡对于有关国家来说是有利的，因为它们能够从中得到期望的各种回报。另一种是跨国私人经济力量对经济主权的侵蚀。其最为典型的例子就是跨国公司。由于跨国公司的战略目标很少会同东道国的经济发展目标完全一致，因而它们对于东道国为了实现既定的发展目标采取的许多政策措施经常表现出一种本能的抵抗和规避。利用转移定价进行合法避税已为世人熟知，通过这种手段或其他渠道在国际间进行大规模资金转移对东道国货币金融政策的消极作用同样难以让人忽视。许多国家的经验表明，在汇率动荡时期，跨国企业常常是大规模货币投机的主要责任者。显然，在经济全球化过程中，大量利用外国直接投资的国家在这方面付出的代价应当引起人们高度重视。随着各国资本帐户的逐渐开放，不少国家(特别是新兴市场国家)的货币政策独立性受到严重挑战。在资本流动日益自由化的形势下，这些国家感到了保持货币政策独立性和维持汇率稳定之间的激烈冲突，同时也深深感受到了保持货币独立性的艰难和巨大代价。1992~1993年导致英镑退出欧洲汇率机制的欧洲货币体系危机、1994年的墨西哥比索危机、1997年的泰国汇率危机、以及巴西汇率动荡、2002年年初阿根廷的货币危机，十分清楚地表明了这种冲突和由此产生的连带反应。在上述危机过程中，几乎每个国家最终都勉强保持了货币政策的独立性，但同时在汇率动荡方面付出了巨大的代价。事实上，对于在资本自由流动条件下一国能否保持货币政策的独立性这个问题，早在20世纪60年代初，马库斯·弗莱明和罗伯特·蒙代尔曾在各自的论文中先后谈到，资本完全流动的条件下，一国将面临货币政策独立性与汇率稳定两者之间的明显矛盾。他们认为，一国政府最多只能同时实现下列三项目标中的两项：完全的资本流动性、货币政策独立性和固定汇率制。上述结论被称为“蒙代尔三角”。这个分析框架清楚地显示，在经济全球化过程中，资本的自由流动不可避免地会成为一种基本经济现象，因此，一国要想保持汇率的稳定，必须在一定程度上向跨国私人资本让渡货币主权，或者必须以汇率的经常性动荡换取货币主权的独立。显然，这是一个艰难的选择。

　　代价之三：全球范围内的贫富差距正进一步扩大。如前所述，经济全球化本质上是一个全球范围内的市场化过程。这个过程中，竞争创造了效率，同时也使财富越来越向部分国家或少数利益集团集中，导致贫富差距的扩大。据世界银行统计，1983年低收入发展中国家的人均国内生产总值为高收入发达工业化国家人均国内生产总值的2.4%，即后者等于前者的43倍;到了1994年，这一比例降低为1.6%，即后者为前者的62倍。造成这种差距扩大的具体原因是多方面的，但有两个因素不容忽视：其一，是经济全球化的利益分配不均衡。虽然我们已经说明，几乎所有参与全球化过程的国家在不同程度上从中受益，但并不意味着利益均沾。事实上，作为资本和先进技术的主要拥有者，发达国家总是处于全球化的中心地位。这种相对优势使它们在价格制定方面具有主动性，不可避免地会使它们与处于边缘地位、作为劳动主要拥有者的发展中国家进行交换时获得更多的利益;其二，是名义汇率下降导致的国民生产总值名义值的减少。在近十几年中，由于种种原因，许多发展中国家的名义汇率出现了不少程度的下降。在一些发生危机的国家，货币的名义贬值自然使国民生产总值的名义值减少。如1997年东南亚金融危机中泰国、马来西亚、印度尼西亚等国高达20%-50%的货币名义贬值，就使它们的国民生产总值名义值倒退了10年(贺力平，1998)。况且，由名义贬值引起的实际贬值又将导致贸易条件的一定程度恶化，进而在国际交换中付出更大的代价。

　　代价之四：是人类居住环境的退化和恶化。市场化(特别是部分发展中国家建立在过度消耗资源基础上的市场扩张)、工业化、城市化、财富的不合理分配、富者的过度消费及其消费模式的“传染”、“普及”效应，是地球生态环境退化和恶化的主要原因。经济全球化意味着世界劳动分工和布局的大转移，发达国家已专注于高附加值的非污染的知识产业，而发展中国家则成了工业制成品和资源密集实物产品的主要产地，成了全球环境代价的主要承受者。许多发达国家和全球性公司不但没有为地球环境恶化承担更多责任，反而自私地推卸责任。

　　三、经济全球化过程中的观念价值冲突

　　在全球经济一体化的过程中，必然会导致各种各样的价值与观念的冲突，甚至尖锐的利益对立。冲突是必然的，没有冲突也就无所谓特色，也就没有融和。

　　首先是经济价值的冲突。经济全球化进程存在着一个悖论：一体化进程愈推进，民族的经济利益问题愈突出。在经济全球化过程中，发展中国家通过吸收外资，引进先进技术，更新产业结构，促进了本国的经济发展。而发达国家通过在发展中国家拓展新的市场，利用廉价的人力资源和丰富的自然资源来降低生产成本，缓解了发达国家面临的生产相对过剩和国内需求相对不足的矛盾。在富国与穷国之间，虽然存在着这种互补互利的一面，但也存在着经济利益尖锐冲突的一面。强势国家与弱势国家在经济全球化过程中的收益不均现象十分严重。据绿色和平组织的报告，富国以每年5000万吨的规模向穷国转移有毒或危险的废物，把发展中国家变成自己的“垃圾场”。据联合国有关机构统计，世界上绝大部分有毒污染是发达国家造成的，20多个发达国家生产了占世界95%的有毒垃圾。全球化的“污染转移”严重影响了发展中国家的可持续发展进程。资本的全球性流动，加剧了各民族之间的竞争。民族利益是同民族的生存和发展的空间联系在一起的。世界的资源和空间是有限的，这势必引起民族利益的冲突;市场竞争是残酷的，弱小或落后的民族在其经济发展中必然要受到严峻的挑战。幻想经济全球化会带来资源的合理配置而放弃必要的自我保护，只能导致毁灭性的灾难。如若不利用经济全球化带来的先进科学技术和先进的管理经验及管理制度，迅速发展本国的经济，增强竞争能力，也难免在经济全球化进程中再度落伍。

　　其次是政治价值的冲突。经济全球化进程中的经济利益的冲突决定了政治利益的冲突，这主要通过两个方面表现出来：一是资本的扩张导致政治的扩张。少数发达国家为了实现资本在全球范围内的自由流动和最大限度地拓展世界市场、获取他国的自然资源和人力资源，必然要在国际政治舞台上充当警察和秩序维护者。由少数国家挑起、操纵或发起的国际争端影响全球的稳定;二是经济全球化对国家主权产生了冲击。科技手段、市场经济和资本扩张超越了国家的疆界，超越了民族相互隔离的界限，个性与差异，增强了世界的多样性、统一性、整体性。与此同时，民族国家原有的稳固地位受到了挑战：跨国活动和跨国主体的急剧增加，超越了国家传统意义上的主权和边界。事实上，各个民族国家都拥有自己的主权。在一定范围内与世界经济接轨，对外开放，并不是放弃国家主权。经济全球化并没有导致国家主权的弱化。越是彼此尊重各个国家的主权，加强协作，就越有利于国际争端的解决。相反，如果不尊重别国的主权，或者不注意保护自己国家主权的安全，就会对别国或者本国利益带来危害。

　　其三是文化价值的冲突。在经济全球化进程中，科学技术的发展和资本的全球性流动为文化的广泛而迅速的传播提供了载体、工具和渠道，促进了各民族之间的文化交流与学习。但是，经济全球化没有也不可能造成全球文化的“同质化”。事实上，在一些生活方式、文化观念越来越被人们所共同接受的同时，某些文化上的民族差异性乃至对立不仅没有被消除，反而比以往更加明显或突出。文化观念的冲突主要表现在意识形态或政治价值观念的冲突上。文化的发展具有特殊的规律，它同一定民族的传统紧密联系在一起。越是具有民族性特点的文化，往往越具有文化的价值和生命力，因而也就越能走向世界。民族隔阂的消除，不仅不会削弱文化的民族性，反而会大大地加强全人类文化的“差异性”，使人类的思想文化和精神生活更加丰富多彩。

　　四、对策和建议

对于经济全球化进程及其作用的两重性和现实中的种种价值冲突，我们应该有所为，有所不为。要善于利用经济全球化进程提供给我们的机遇和有利条件，积极利用外来的资金、技术和管理经验，积极发展我们的经济，改革制约或抑制社会经济发展的体制障碍，增强综合国力，积极参与国际竞争。同时又要保持清醒的头脑，尽量避免和减少经济全球化进程中的消极影响和危害因素，保持中华民族文化的优良传统和优势，同时也要自我淘汰民族文化中的糟粕。如果我们能够从更长远的、切实的理想出发考虑问题的话，那么，地球并不大，建设地球村，共同发展地球经济，丰富地球文化，构建理智的全球社会经济活动规则，抛弃一时一地狭隘的意识偏见，共同合作开拓人类生活空间，才是所有地球人的理性选择。

[参考文献]

　　①全球网络经济[M]，萧琛，华夏出版社，1998，

　　②2005跨国公司在中国报告[M]，王志乐，中国经济出版社，2005

　　③跨国公司使命[M]，帕拉哈拉德，伊夫·多茨著，王文彬等译，华夏出版社，2001，第一版

　　④全球化与风险社会[M]，薛晓源，社会科学文献出版社，2005

　　⑤总部经济[M]，赵弘，中国经济出版社，2004

加强对权力的监督与制约，

保证权力依法正确行使的法律机制研究

陈敏昭

（说明：本文是河南省社会科学联合会2011年研究课题）

0、摘要

1、权力的基本特征

2、权力腐败

2.1权力腐败的分类认识

2.2权力腐败的原因

3、以德制权

3.1官德官风影响和引导着民德民风

3.2引礼入法、礼法结合

4、最有效的措施是权力制约权力——分权制衡

4.1分权学说和分权实践是人类政治文明的重要结晶

4.2监督和制约公共权力的基本要求

5、建立法治政府和责任政府，以法治权

5.1责任的政府

5.2有限的政府

5.3服务的政府

5.4透明、阳光的政府

5.5诚信的政府

5.6廉洁、高效的政府

5.7人性的、以人为本的政府

6、张扬公民权利和自由，用社会力量制约权力

6.1公民是反对权力腐败的主角，是制约权力的真正主体

6.2用“第三部门”（非政府组织）力量制约公共权力

6.3进一步开放新闻自由，用媒体的力量制约权力

结论：民主是促进社会经济和谐发展和权力依法正确行使的制度

附1：主要参考文献

附2：课题组成员

0、摘要

公共权力是一柄“双刃剑”，既可能造福人类，也可能危害公共利益和公民自由。自从公共权力产生之后，人们一直在试图打造各种各样的缰绳驾御它，从早期的以德制权、以礼限权，到近代的以权制权和用“第三部门”力量制约公共权力，这其中既有成功的经验，也有惨痛的教训。人们对制约权力的研究始终就没有停止过，尤其是在我们这个集权观念和传统文化十分深厚的国家这个问题更为突出。但是，由于思想观念的禁锢和认识的偏颇，至今我国所有的监督和制约权力的研究仍然局限在传统思路上，监督和制约权力的权力仍然源于同一权力，就如同“左手制约右手”。作为尝试，本项目试图在宪法和法律层面上将分权制衡的理念和“公民是反对权力腐败的主力军，社会是遏制权力滥用的主战场”引入我国，张扬公民的权利和自由，用宪法和法治、以及人民的力量监督和制约权力，让权力按照人民的意愿活动，只有这样，才能保证国家的长治久安，社会的稳定和谐。我们由衷地希望《自由大宪章》中的那句名言：“没有任何权力能够高于法律”也能够成为现代中国的治国理念和新文化传统。

民主是促进社会经济和谐发展和权力依法正确行使的制度。人类经过数千年的艰苦探索和巨大的付出之后终于认识到，“大家的事大家平等地商量着办而不能由个别人或少数人决定”才是人间谋求发展的最大正道，这就是民主。民主能够激发社会活力，让每个人的积极性、创造性、能动性都发挥出来。事实上，今天的世界格局说明，位居世界前七名的发达国家都是民主国家，都是因为比较充分地实行了民主制度。或许有人会说，“那些民主国家发达证明民主只适合发达国家，而并非它们因为民主才发达”。这是本末倒置。我们首先来看美国。十八世纪的的北美地区是殖民地，经济简单落后（畜牧业和种植业）。但是由华盛顿、杰弗逊等开国元勋奠定和后来统一美国南北的林肯总统等不断完善的民主制度使美国一跃而成为世界第一经济大国。正如薛涌先生讲的那样，民主常常在落后地区发展，并后来居上。民主是经济发展的重要制度优势。二十世纪初，前苏联革命的胜利和早期经济建设的成果也证明，其早期的比较朴素的民主制度凝聚了人心和激发了广大民众的积极性才赢得革命和建设的巨大成就。但是苏联中后期却逐渐走向集权与专制，最终导致苏联的解体与消亡。这应了一句话：专制会一时聚敛财富，但其繁荣却不可长久。我们再看看英国。英国繁荣的一个基本原因就是君主立宪制。君主立宪制下，依靠选举产生的议会逐渐控制了政治权力并赢得民众的支持，使英国能够在科技革命的浪潮中迅速崛起。科技革命的浪潮又何偿不是民主制度的结晶呢？再看看印度，人口与我们差不多，其基础设施很差，利用外资仅相当于我国的零头，但GDP的增长率已经接近中国。现在，世界上有很多人更看好印度。为什么？事实上，民主制度正在帮助印度的经济起飞。印度的法治，不管多么缺乏效率，目前也已经成为印度对中国的一大优势。也正是在这样的法律制度的保护下，印度才能发展出中国还没有的世界一流企业。

尊重人权，保障人权，促进人的自身发展，实现人的自由和平等，是全人类的普适性价值和共同的理想追求。人的全面发展，是发展所应追求的最高价值，是衡量发展的最高价值尺度，这就是和谐发展。和谐发展就是让我们的人民（包括那些将来失去权力的人）都能够自由的、平等的、有尊严的活着。阿克顿勋爵在《箴言录》中说：“自由的理念是最宝贵的价值理想——它是人类社会生活中至高无上的法律”。

和谐发展从控制政府权力（公共权力）开始。从根源上讲，政府的建立基于被治理者的同意。任何一个政府的建立，不论是采取什么方式建立的（武装斗争，和平演变，议会斗争），它都是建立在人民的授权之上、替人民行使公民个人无法直接行使的公权部分（如国家安全，教育，外交，治安、环境保护等）。换句话说，政府履行的只是公民出让的部分权力，公民没有出让的权力部分政府没有权力干涉。公共权力当然是必要的，但公共权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。任何一个政府的运作，如果是以限制政府权力并保证全体公民基本权利的宪法为依据时，这种政府的形式就是立宪民主政府。假如宪法空洞无物，缺乏可操作性，不能成为裁判依据，不能保护公民的民主权利，不是限制公共权力而是突出特权，那么所有的立宪机制都将成为空谈，这样的国家必将走向独裁或集权专制，哪里还谈得上和谐发展呢？

1、权力的基本特征

权力本质上是一种凝聚和体现全体社会成员公共意志的力量，是为了维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要而形成的。也就是说，权力的第一个特征是权力的公共性；权力的第二个特征是从行为上说的，谁授予行为人的权力他将听命于谁，维护授权人的利益，并竭力为之服务；然而，权力本身具有极强的扩张性和自我授权性，掌权者会使用权力一直到边界才会束手，这是权力的第三个特征；由于权力的背后是以强大的国家实体或者组织力量为依靠，因此，权力的第四个基本特征就是它的单向度强制性；权力的第五个特征就是它经常与财富进行交换，这表现为两方面：一方面是财富拥有者（尤其是非法财富获得者）用财富换取权力和地位，另一方面是权力占有者利用制度或者法律的不完备为财富拥有者提供特别的、有时是违法的、违章的服务而换取财富；权力的第六个基本特征是单方面强制性，权力行使的强制性表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。所谓权力的单方面性，是说权力的行使目的是为了国家利益、公共利益或者纯粹以其为借口，并不需要征得相对方的认可或同意。尽管随着民主化的发展，相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。因此，对权力的授予、限制与制约成为现代社会最根本的问题之一，也是现代公民必须慎之有慎地处理的问题。否则，国家的法律、制度、公民的正当利益等都将遭到权力的肆意践踏！

2、权力腐败

权力腐败是指掌握公共权力的国家公职人员滥用权力获取私人利益，败坏国家正常的政治经济生活的行为。权力腐败是传统文化的一个有机组成部分，是历史的沉疴。权力腐败可以按照其程度做一些分类性认识。

2.1权力腐败的分类认识

一是以谋求公益之名，行攫取私益之实，借“政绩工程、形象工程”捞取政治资本，这是政治腐败；二是党、政机关与执法机关、司法监督机关和经济管理部门联手，拉帮结派、欺压群众，私设“小金库”，在思想观念上、行为上已经异化，与国家利益、人民利益相抗衡，在组织上、关系上已经形成一个利益链和关系网，此乃集体腐败；三是接受下属的吹捧、奉迎和添油加醋的小报告，颐指下属为自己的错误辩解、开脱，鼓吹政绩，对上级实行精神贿赂，只迎合讨好上级，既不关心也不愿意听取群众意见，此乃精神腐败；四是排除异己、买官卖官、任人唯亲、以权谋私、权钱交易、权权交易，此乃权利腐败；五是占据文化、教育、学术、医院等领导之位却不做学问，热衷虚浮之名，抄袭他人成果，拼凑学术论文、玩弄学术游戏、滥发文凭，教育乱收费、“有偿新闻”、“买卖书号”等，此乃文化腐败；六是放肆地用公款吃、喝、玩、乐、吸毒、嫖娼或嫖鸭、赌博，接受色情贿赂、包养情妇，生活堕落，此乃伤风败俗的生活腐败；七是投机钻营、贪污受贿、吃回扣、收送红包、巧取豪夺，官商勾结、倒卖批文或随意更改规划以中饱私囊，此乃经济腐败；利用关系网，为亲属、朋友、同学、战友或利益集团牟取不当利益，此乃裙带腐败。此此种种，如果不坚决遏制之，那么，权力腐败将把执政党推向万劫不复的深渊，国家和政府亦将失去凝聚力。

2.2权力腐败的原因

权力腐败的原因，大致上有三个方面的因素：（1）制度方面，国家政治制度的制约机制不健全——官员掌握着管理和分配稀缺资源权力，而责任制度、监督制度、人事制度、法律制度本身的弹性过大，使得意志不坚定者有空子可钻。（2）思想动机，少数政府官员道德堕落、败坏，使得官员无法抵御远大于其合法收入金钱诱惑；“假公济私”是权力腐败的本质表现，当官员利用职务获取私人利益时，政治权力就成为腐败之源。（3）社会原因：公民漠视的态度、容忍无奈的行为，以及社会价值观念的变化、市场价值取向等。

3、以德制权

3.1官德官风影响和引导着民德民风

在人类早期的公共权力诞生过程中，掌握公共权力者多数就是德才兼备的人：首先他必须是孔武有力的，这样才能率领他的部族与恶劣的自然环境搏斗，维持部族的生存和繁衍；其次，他必须是道德高尚的，在部族任何一个成员没有吃饱的情况下他不能进食，在部族任何一个成员没有一个合适的居所的情况下他不能安寝。到了人类有文字后，人们对道德与权力的关系认识的更清晰：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”（《礼记·中庸》）”；“小德川流，大德敦化，此天地之所以为大也。”（《礼记·中庸》）天之所以成为崇拜的对象，是因为有德；君主若要与天地共享人们的尊敬，就必须以自己的德行明昭天下，方可得到人们衷心的拥戴。正是基于这种认识，在中国历史上，历代统治者及其思想家总是极力倡导以德来约束权力，并试图建立起道德信仰，以求唤醒当权者的知耻之心，并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华，从而在行使手中的权力时，能够主动地使自己的行为合乎道德标准。

官德和官风影响和引导着民德和民风。孔子在：《论语·颜渊篇》中讲：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”又在《论语·子路篇》中说道：“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”在《论语·为政篇》中讲到：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”事实上，从两千多年的封建王朝的治乱更替中，我们能够发现，哪个朝代的官德淳厚、官风清廉，那个朝代的民风就淳朴、社会就安宁，风气就开化，经济发展的就比较快，社会进步也比较快。相反，“为君不君，为臣不臣，乱之本也（《国语·齐语篇》）”；“桀以奢亡，纣以淫败。（《国语·齐语篇》）”这说明，官德官风是封建集权国家兴衰的根本原因之一，统治者的道德是赢得民心和民意的重要法码，对统治的稳固和国家的治乱兴衰有着直接的影响。

3.2引礼入法、礼法结合

礼是我国有着数千年历史的特有的社会现象，其功能在于“别贵贱”、“序尊俾”，确定“尊尊、亲亲、长长、男女有别”的宗法等级秩序，具有“因俗制宜”的功能和精神威慑力量，因而成为传统治国者重要的统治手段。礼的等差性与法的特权性相一致，礼法结合，以礼夸张恤民的仁政，以法渲染治世的公平，以礼入法使法律道德化，以法附礼使道德法律化。在数千年简单落后的农业社会中，这种礼法结合的治理方式确实有效地推动着社会的运转，使权力的运作能够保证统治的稳固。然而“引礼入法、礼法结合”过于依赖礼与德，使得行政机构简单粗糙和行政技术落后，使之在形态上只能是“人治”，未能培育出现代行政技术理性精神，留下令人痛恨的“官僚主义”和“以官为本”、“以权为本”的官本位制，虽然时间已经进入21世纪，但是其遗害至今不能完全清除。

如此看来，在强大的并且不断得到强化的“官本位”意识面前，我们仅仅依靠软弱无力的道德教化想要约束脱去缰绳的权力野马，无异于缘木求鱼。过多的宣传“以德制权”、过分地鼓吹道德教化的功能，无异于助纣为虐。我们必须另辟蹊径，树立“主权在民”和“人性恶”的观念，总结和借鉴民主国家的经验教训，建立权力分立的制度设计来实现权力的制约与平衡。

4、最有效的措施是权力制约权力——分权制衡

4.1分权学说和分权实践是人类政治文明的重要结晶

较为完整的分权学说和分权实践是在近代才出现的。分权是人类社会管理经验的总结，是被实践反复证明了的科学和真理，是现代政治文明的结晶。分权学说源远流长，并且在实践中不断地得到丰富和发展。在十七世纪的英国，已发现权力分立是自由和优良政体的重大秘密。对于中国人来说，真正的分权学说，虽然是舶来品，但是在历史上也曾经有过萌芽和短暂的实践。中国封建社会是专制社会，实行的是君主集权政体。君主握有最高的立法、司法、行政、军事等权力。但是一些开明的政治家、思想家在实践中也逐步认识到，将权力完全集中于君主一人或者宰相一人是非常危险的，因此开始了“分权”的尝试。春秋战国时期就出现了初步分权的萌芽，唐代也曾经实践过比较原始的分权机制。

人类社会自从分离出政府以来，政府和公民之间就始终处于矛盾对立之中。这一矛盾主要表现为：一是如何有效地制约政府的管理权力，二是如何有效地发挥政府的管理职能。解决这一矛盾的最大准则是确保公民的“政治自由”或曰“主权在民”，解决这一矛盾的最好政制便是以分权学说为基础的现代宪政。

分权，首先是将国家的权力机构分为三个或者五个范畴，当代国际社会比较常见的三权分立，即立法机关、执行机关和司法机关。这种机构划分既是部分地反映了劳动分工和专业化的需要，是现代政府职能进一步的精细化、功能化，也部分地反映了这样一种要求，即不同的价值应体现在不同机构的程序中，体现在代表了不同利益的分立部门中。分权的客观要求是宪政的核心，是与极权主义的本质区别之所在。被尊称为国父的孙中山先生，在二十世纪初曾经提出“五权分立”，并且在中华民国时期实践之，今天仍然在台湾地区继续实行，它采用行政、立法、司法、考试、监察五权分立、相互制衡形式。

分权第二个要求是政府职能三分，即立法、行政和司法的职能，并且具体的职能一般也不能交叉、重叠。

分权的第三个要求是“人员分离”。它要求政府的三个部门应由不同的人群组成，而且成员身份没有重叠。光有机构和职能的分离还不够，如果要保证自由，这些职能还必须分别握于不同人的手中。如果这样来构建政府，那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约。客观上对政府行使管理人民的权力就有了一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。这一要求的进一步发展便是引进“制衡”思想，即给予每个部门一种权力，可以对其它部门行使一定的直接控制。在实践中就是授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥作用，如给予行政部门对立法进行否决的权力，给予立法部门以弹劾权等等。

分权的第四个要求是明确划分中央和地方的职责权限，各自在自己的权利范围内依法活动。中央不得以任何借口干预地方，地方事务自己治理。

分权的第五个要求是任何人都不得将权力职位长期占有，权力的获得和退出机制是定期的、公开的、自由的民主选举，得到公民多数支持者即在规定的日期获得公民授权，干得好可以连任一次，但不得超过两届。

按照上述要求来构建政府，每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。这样，便能确保政治自由，排除专断权力，防止权力的腐败和变质。

长期以来，我们没能正确认识权力分立的政体学说和政体实践，始终以一种狭隘的敌意的态度看待它、抵触它、拒绝它。研究政体必然要涉及西方的政体学说和政体实践，但是长期以来这是一个思想禁区。其实，大可不必，应该从容地、大度地对待它。我们应该确立这样一种认识，社会管理也是一门科学，这门科学的成果便是政治文明和政治文化，它虽然受到各种群体利益的影响和支配，但其中必然包含着许多反映社会管理的一般规律的科学和真理。政治文化不只是狭义的阶级斗争之学，它还是一门实用的应用科学。政体学说和政体制度从根本上说是人类文明和智慧的结晶，决不是少数人的专利品。人类文明和智慧的结晶是全人类的共同财富，每个民族每个国家都有权利去分享它、使用它。

4.2监督和制约公共权力的基本要求

孟德斯鸠先生曾经讲：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”（孟德斯鸠《论法的精神》，商务印书馆，1984）凡是运用不科学、不规范、失去监督或监督失灵的公共权力，都极容易偏离公共利益，导致腐败。

人们的思想意识和价值观念是由社会存在决定的，是对社会存在的反映。以权谋私的思想意识、价值观念，固然与资本主义、封建主义等腐朽思想意识和价值观念侵蚀有关，但归根结底是由公共权力的非公共运用所决定的。要从源头上预防和治理腐败，一方面，必须加强和改进思想教育，另一方面，必须以权力监督和制约权力运行，从源头上治理和控制以权谋私这一社会存在对于人们思想意识、价值观念的影响。

（1）以监督权制约公共权力运行的本质要求是保证监督主体的独立性。没有独立性，就不能成为真正意义上的监督和制约主体，无法履行监督和制约权力运行的职责。这种独立性主要表现为组织机构依法设置的独立性、工作人员依法任命的独立性及监督和制约活动依法进行的独立性。

（2）监督主体与客体力量的对等性。监督主体与客体只有地位对等、力量对等，才能各司其职，实施有效监督和制约。如果监督主体的力量明显弱于客体的力量，主体就无法有效对客体实施监督和制约。我国目前的实际情况是监督和制约力量不平衡，监督主体弱于监督客体。

（3）监督和制约客体的公开性。公开，是主体对客体实施有效监督和制约的前提和基础。在主体相对独立、主体与客体的力量对等的情况下，客体的公开程度与主体对客体监督和制约的有效程度成正比。没有公开性，就没有主体对客体监督和制约的有效性。

（4）监督和制约手段的强制性。强制性，是保证监督和制约主体权威的重要前提。没有强有力的监督和制约手段，无法有效实现权力对权力运行的监督和制约。当然，客体对主体的“合作”也是相当重要的，但有效监督和制约不能以客体是否“合作”为前提，不管客体是否愿意接受这种监督和制约，都应坚定不移、强而有力地实施监督和制约。

当然，我们也必须明白，监督权本身也是公共权力的一部分，它也必须接受监督。

5、建立法治和责任政府，以法治权

法治下的政府，应该是人性的以人为本的，权力是有限的、负责任的、透明的、讲信用的服务型政府。

5.1责任的政府

长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义，并为腐败的滋长提供了土壤。事实上，承担责任是政府的第一要义，权力机关行使权力的过程，也就是履行职责的过程。权力与责任是统一的，有多大的权力，就应承担多大的责任。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是依法行政的基本要求。

5.2有限的政府

在传统体制下，政府的作用是全方位的，政府的职能是全能的,不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且要发挥分配资源、安排生产等作用。目前，这种全能政府的观念和作法依然存在，其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而有些该管的事又没有管或没有管好，降低了政府的行政能力，同时也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力。市场经济条件下的法治政府要求，政府的作用和权力的行使应当是非常明确的有限的，应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题。

5.3服务的政府

传统的权力理念是“大政府中心”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字垫后。事实上，我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，政府是人民的政府，政府工作的根本任务是增进人民的幸福、社会的安宁和促进经济社会的协调发展。依法行政把便民、高效作为重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民色彩，要求政府不仅是管理的政府，更应该是服务的政府、便民的政府。

5.4透明、阳光的政府

信息公开、阳光透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是，权力运作的主体、依据、程序是公开的；权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。如果政府权力的运作规则、方式乃至程序不为公众所知，事关百姓切身利益的各种政策都是在神秘的氛围中出台的，那么政府与公众之间必将产生距离和隔膜，同时这种“暗箱操作”还将带来腐败问题。依法行政要求保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，事前、事中与事后全方位公开、透明。行政机关及其工作人员应当牢固树立公开、透明的理念，除了国家机密、商业秘密与个人隐私外，行政活动应公开进行。

5.5诚信的政府

形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。正人必先正己，执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。

5.6廉洁、高效的政府

法治政府一定是廉洁而非腐败的政府。各级人民政府及其公务员应当廉洁自律、克己奉公，严格区分行使职权行为与个人行为的界限，不能假公济私、以权谋私，在行使公权力时不能暗示索贿、中饱私囊。一个法治政府同时还应当是一个高效的政府。建设法治政府的目的不仅在于有效地约束行政权力，还在于保障行政权力的有效行使。在我国，行政管理方式已经从单一的控制和命令方式，逐渐向柔性、弹性和协调方向发展，促进了政府的稳定和高效。

5.7人性的、以人为本的政府

以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。依法行政的宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，体现出以民为本的鲜明特色。我们应该认识到，经济发展并不是终极目的，社会进步和人的全面发展才是我们追求的目标。

6、张扬公民权利和自由，用社会力量制约权力

6.1公民是反对权力腐败的主角，是制约权力的真正主体

一切腐败都是在由公民参与的社会经济政治生活中发生的，腐败是对公民的个人利益和公共利益的侵害，公民是权力腐败的最大受害者。腐败是公民的钱财、权利和精神被侵蚀了,腐败官员滥用的是纳税人赋予的权力。在反对腐败上，公民作为受害者，不仅是最有动力的，而且是最有能力的。所以，任何真正有效的反腐体系不能没有公民的积极参加，更不能把公民彻底排除在外。公民才应该是反对腐败的主角。把公民排斥在反对腐败之外，或者只让公民在反腐中跑跑龙套，就其后果而言，无异于庇护腐败。

事实上，公民在反对腐败中能够而且应该发挥关键性的作用。例如，通过积极有效地行使选举权，公民可以把腐败的政客直接选下台，同时也对未来的政客提出某种警示。官场上腐败的弥漫，征兆着公民选举权的残缺，说明公民无法通过选举来惩罚那些腐败者。如果各级领导人都是由其上级委任的、选拔的、指派的，那么，提拔者和被提拔者之间的权钱交易就是不可遏制的。事实上，有任统计，现在占据相当部分的领导职位的人，其职位就是跑来的、买来的。唯一的办法，是把上级选拔变成由公民选举，只有才能切断人事使用中的腐败链条。因此，公民有效行使选举权是遏制腐败的根本手段之一。在选举权得到充分保障民主国家的政治家比专制国家的政客更为廉洁，其原因盖在于此。公民若不能有效行使选举权，就不能把廉洁的政治家选上来，也不能把腐败的政客选下去。

公民进行自由结社也是遏制腐败的主要途径。如果有了切实的结社权，公民可以通过结社组成政党来与那些腐败的政党竞争，也可以通过结成民间非政府组织来监督、揭露、跟踪官场上的腐败，从而使得腐败的政客不可不有所顾忌。如果没有独立于政府的强大的社会力量，就无法从外部对腐败加以有效监督。从这种意义上讲，虚置了公民的结社权，就是赋予了官员腐败的特权。

事实上，公民的每一项权利与自由都是遏制腐败的坚固屏障。如果公民享有充分的人身自由和人身安全，对上访民众的强制截访就不会发生，更多的贪官也将随之暴露。如果公民有言论和新闻自由，更多的腐败案件将暴露在光天化日之下。由此可见，腐败的泛滥，背后的真正原因是公民权利与自由的短缺。因此，公民的权利与自由不到位，腐败将得不到遏制；公民不能成为反腐的主角，反腐败将难以见效。

6.2用“第三部门”（非政府组织）力量制约公共权力

“第三部门”也有人称为“非政府组织”，主要指在政府部门和以赢利为目的的市场部门之外的“非赢利部门”，它与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。政府的职责是“以强制求公益”，市场则是“以志愿求私益”，而第三部门则被定位为“以志愿求公益”。它是自由公民的联合体。按照管理学大师彼得·德鲁克的说法，第三部门“提供社会变迁，造就脱胎换骨的人类”。第三部门是提供各式服务或从事各种活动的原动力，可以追溯到一种基本的意识形态，即“促成社会上每一个人生活品质的最高水准”（社会学家M·E·威纳语）。第三部门有着共同的使命：它是一种社会承诺，是一种向善的变迁，是一种公平正义社会的实现，也是一种个人与个人、个人与环境和平共存，达到天人合一境界的愿望。

非政府组织由于不具有政治目的，因而有别于政党，被称为是一个文化、科技、社会或慈善组织。非政府组织的主要特点就是他们是群众性或大众化的。非政府组织是人民与政府进行沟通的一个重要环节，将人民的需求和期待传达给政府官员，然后又帮助政府负责人完成部分直接与人民生活休戚相关的事务。在有些国家，非政府组织直接负责数项与人民有关的方案和计划的实施。以此来削减政府在国家经济中的作用。此外，非政府组织利用不属于政府的特权，还可以监督政府和政府负责人的活动。非政府组织通过发表声明和举行抗议集会等形式，对部分政府负责人的不正确行为或工作提出批评。

20世纪80年代以来，全球性的社团革命悄然兴起，背景是现代福利国家危机和全球性环境危机，引起人们对“帮助人们自助”和“参与式发展”的关注。鉴于从东方到西方都存在的政府失灵和市场失灵，人们认识到政府做不了、干不好的事和市场不愿做、做不了的事，第三部门是一个理性的选择。只有社会组织成长壮大起来了，政府才可能真正尽可能多地退出民众的日常生活。目前我国社团发展比较缓慢，总量不足，大大制约了中国市场经济发展，也制约了中国社会管理现代化进程。我们在从“全能政府”向“法治政府”的过渡中，将会越来越深刻地领会到“第三部门”的重大社会价值和历史价值。

当然，我们在发展第三部门的过程只中应该注意到，第三部门虽然可以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。第三部门是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观，可以是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，第三部门组织能否真正代表民意，以及在多大程序上能成为民意的代表，是不确定的。如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的，那么该组织能够代表其组织成员的利益和愿望。假如该组织并没有健全的民主管理，并且接受政府或资本力量的资助，那么来自该组织的呼声是否反映某种真实的民意，是需要作具体分析和判断的。此外，尽管非政府组织本意是为公众服务，同样也尽力为公民办好事，但是，仍有各种不良因素威胁着非政府组织，政府力量经常影响着它，资本力量经常侵袭着它，非政府组织中也发生经济腐败问题。有时一些非政府组织也做一些违背自己原则的事。如：拿人民的利益与别人做交易或内部展开竞争和权力争斗等。

总的来说，第三部门是当今人类社会不可或缺的一个社会支柱，而且随着第三部门的逐渐自我完善，它将成为制约公共权力滥用的重要力量。

6.3进一步开放新闻自由，用媒体的力量制约权力

新闻媒体以其特有的、专门的技术和力量，向社会公众传递客观、公正、真实、中立、不带有任何政治倾向性的事实和事件。但是，受胁迫和控制的媒体只能歪曲事实和真相，只能成为专制的帮凶。所以，没有必要供养和控制媒体，由其自主经营，它自会对民众负责、对自己的良心负责、对法律负责。这是因为，客观真实的报道是媒体的生命线，否则，无疑是自毁或自我淘汰。

新闻自由、言论自由是现代民主共和国的生命线。要辩论、要组织表决、要集会抗议，要确保人人得到公正的对待——全都有赖于言论和信息的自由流通，不受限制。民主共和就是交流：即人们谈论共同的问题，为共同的命运作出安排，为共同的命运进行合作。人们在能够实现自治之前，必须有机会自由发表自己的竟见。我们必须树立这样的信念：即通过公开交换思想和意见，真理最终会战胜虚妄，分歧最终让位给协作，通过交流与协商，加深对别人价值观的了解，进一步明确界定妥协的范围，并开辟前进的道路。这样的交流越多越好，这样的社会将会更加和谐。马克思在《第六届莱因省议会的辩论（第一篇论文）》中精辟阐明，言论自由对实现人的本质、人的解放、人的其他一切自由, 以及人的幸福与充实完满所具有的重大意义。尤其强调了言论自由对人民群众洞察和联结世界、自我信任, 以及自我反省和自我完善的巨大作用。此外, 还论及实施言论自由的主要手段, 如制定“新闻出版法”, 运用自由的批评，举办人民报刊，以“行为”而不以“思想”评判一个人，等等。马克思还强调了保证“新闻出版法”公正行施的基本前提——司法独立问题。同时，还从反面论证了思想禁锢对政府和人民两方面的危害，以及出版自由本身的局限和应持的态度等。

假如某些人、某些组织或新闻媒介滥用言论自由，传播大多数人认为是虚假、令人厌恶、不负责任或甚至品味低劣的信息，政府又应该怎么做呢？答案是：在现代社会里什么也不做。评定这种事情好坏本身，根本不是政府的职责。一般来说，对付自由言论的灵丹妙药是更加自由的言论。这看起来像是自相矛盾的说法，但是，为了言论自由，政府有时必须保护某些个人和团体的权利，即使这些人和团体本身拥护的是诸如压制言论自由之类不民主的政策。和谐社会的公民保护这种权利，是因为他们坚信：公开辩论最终会使真理更加鲜明，政府行动更加明智，而如果压制言论、扼杀不同意见就做不到这一点。

斯图亚特·密尔先生在《论自由》一文中提出的压制言论使所有的人遭受损失的观点：“如果发表的意见是正确的，则人们改正谬误获得真理的机会就会被剥夺；如果意见是错误的，人们也不能对真理有比较清晰的理解和比较鲜明的印象，因为这样的理解和印象只有在真理同谬误的斗争中才能获得。”为什么有些人就认识不到这一点呢？在《论自由》中，密尔先生还阐述了自由与政府控制的界限：“其一，个人的行为只要不涉及他人的利害，个人就有完全的行动自由，不必向社会负责；他人对这个人的行为不得干涉，至多可以进行忠告、规劝或避而不理；其二，只有当个人行为危害到他人利益时，个人才应当接受社会或法律的惩罚。政府只有在这个时候才对其行为有裁判权，也才能对这个人施加强制力量。”在密尔先生看来，新闻自由、言论自由、个性自由既是人生的目的和幸福的根本，又是社会进步和人类幸福的首要因素之一。听听！这发自160多年前振聋发聩的声音，是否让我们生活在二十一世纪的中国人感到羞愧！

比密尔更早的约翰·弥尔顿先生，在1644年就出版了其名著《论出版自由》。

有了言论自由，顺理成章，人民就有权集会并以和平方式要求政府倾听他们的不满竟见。没有这种集会和要求倾听申诉的权利，新闻和言论自由的价值就会降低。政府可以合理地安排政治集会和游行的时间和地点，藉此保持和平秩序，但是，它不能使用这种权力去镇压抗议，阻止持不同政见的团体公开发意见。

结论：

民主是促进社会经济和谐发展和权力依法正确行使的制度

人类经过数千年的艰苦探索和巨大的付出之后终于认识到，“大家的事大家平等地商量着办而不能由个别人或少数人决定”才是人间谋求发展的最大正道，这就是民主。民主能够激发社会活力，让每个人的积极性、创造性、能动性都发挥出来。事实上，今天的世界格局说明，位居世界前七名的发达国家都是民主国家，都是因为比较充分地实行了民主制度。或许有人会说，“那些民主国家发达证明民主只适合发达国家，而并非它们因为民主才发达”。这是本末倒置。我们首先来看美国。十八世纪的的北美地区是殖民地，经济简单落后（畜牧业和种植业）。但是由华盛顿、杰弗逊等开国元勋奠定和后来统一美国南北的林肯总统等不断完善的民主制度使美国一跃而成为世界第一经济大国。正如薛涌先生讲的那样，民主常常在落后地区发展，并后来居上。民主是经济发展的重要制度优势。二十世纪初，前苏联革命的胜利和早期经济建设的成果也证明，其早期的比较朴素的民主制度凝聚了人心和激发了广大民众的积极性才赢得革命和建设的巨大成就。但是苏联中后期却逐渐走向集权与专制，最终导致苏联的解体与消亡。这应了一句话：专制会一时聚敛财富，但其繁荣却不可长久。我们再看看英国。英国繁荣的一个基本原因就是君主立宪制。君主立宪制下，依靠选举产生的议会逐渐控制了政治权力并赢得民众的支持，使英国能够在科技革命的浪潮中迅速崛起。科技革命的浪潮又何偿不是民主制度的结晶呢？再看看印度，人口与我们差不多，其基础设施很差，利用外资仅相当于我国的零头，但GDP的增长率已经接近中国。现在，世界上有很多人更看好印度。为什么？事实上，民主制度正在帮助印度的经济起飞。印度的法治，不管多么缺乏效率，目前也已经成为印度对中国的一大优势。也正是在这样的法律制度的保护下，印度才能发展出中国还没有的世界一流企业。

尊重人权，保障人权，促进人的自身发展，实现人的自由和平等，是全人类的普适性价值和共同的理想追求。人的全面发展，是发展所应追求的最高价值，是衡量发展的最高价值尺度，这就是和谐发展。和谐发展就是让我们的人民（包括那些将来失去权力的人）都能够自由的、平等的、有尊严的活着。阿克顿勋爵在《箴言录》中说：“自由的理念是最宝贵的价值理想——它是人类社会生活中至高无上的法律”。

和谐发展从控制政府权力（公共权力）开始。从根源上讲，政府的建立基于被治理者的同意。任何一个政府的建立，不论是采取什么方式建立的（武装斗争，和平演变，议会斗争），它都是建立在人民的授权之上、替人民行使公民个人无法直接行使的公权部分（如国家安全，教育，外交，治安、环境保护等）。换句话说，政府履行的只是公民出让的部分权力，公民没有出让的权力部分政府没有权力干涉。公共权力当然是必要的，但公共权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。任何一个政府的运作，如果是以限制政府权力并保证全体公民基本权利的宪法为依据时，这种政府的形式就是立宪民主政府。假如宪法空洞无物，缺乏可操作性，不能成为裁判依据，不能保护公民的民主权利，不是限制公共权力而是突出特权，那么所有的立宪机制都将成为空谈，这样的国家必将走向独裁或集权专制，哪里还谈得上和谐发展呢？

附1：主要参考文献

[1]霍布斯《利维坦》，商务印书馆，1985

[2]伯特兰·罗素《权力论——新社会分析》，商务印书馆，1991

[3]尼采《权力意志——重估一切价值的尝试》，商务印书馆，1991

[4]约翰·P·科特《权力与影响力》，中国国际出版社，1992

[5]罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈《权力与相互依赖》，北京大学出版社，2002

[6]斯图亚特·密尔《论自由》，商务印书馆，1982

[7]约翰·弥尔顿《论出版自由》，摘引自“苏联大百科全书”第47卷

附2：课题组成员简介

说明：本文是在河南省社会科学联合会2011年研究课题的基础上改写而成。课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人，经济学副教授，历任三门峡市委党校经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等；

蒋志松，男，浙江宁波人，三门峡市委党校图书信息中心计算机讲师；

郭三德，男，湖河南孟津人，三门峡市委党校社会管理教研部主任、科技副教授；

吴红乔，女，河北藁城人，三门峡市委党校社会管理教研部副主任、经济学讲师；

许江伟，男，河南渑池人，三门峡市委党校学历教育中心科长、计算机讲师。

构筑维护普通民众的利益协调机制

陈敏昭

（说明：本文发表于2007年《现代经济探讨》第4期）

按照一些人的说法，我国当前面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。我个人觉得，至少应该是三大矛盾，这第三个社会矛盾就是：社会利益严重分化，利益纠纷和利益冲突加剧，普通民众的利益受到严重损害和侵占。我国正在经历一场巨大的社会变革或者说社会转型。在这场变革中，原有的、甚至刚刚建立的利益格局不断地被打破，新的利益格局、新的利益主体不断涌现，利益主体多元化正在逐步形成。很多重大社会问题、重大社会事件产生的根源，从根本上说是由于利益的严重失衡，甚至一些尖锐对立的社会意识形态的产生，其背后也是利益关系的失调。在这种情况下，我们应当尽快构建新的、保护广大人民群众的利益协调机制，包括利益诉求机制，利益谈判、博弈机制和施加压力机制，利益冲突制度化化解机制等。

1.协调利益是多元化社会的客观要求

1.1利益问题的基本认识

利益与我们每个人息息相关。利益是一定的主体对于客体的价值的肯定，它所反映的是某种客体（物质的，精神的）能够满足主体的某种需要。这种需要是人类生命活动的体现。追逐利益是推动社会前进的动力之一。人，作为生命体，他需要吃、喝、穿、戴、住、行，要读书，要欣赏，要交往。在满足维持生命运动的基本需求后，还需要维持精神生活的要求，而且是层次越来越高，不断升级。正是这种需要，构成了人和社会利益的关系。一定的需要形成一定的利益。利益就是给人的需要以某种形式、某种程度的满足。利益在内容上是客观的，但是在形式上却表现为人对需要的一种主观追求。离开了任何实际的需要对象，就无所谓利益。

利益的构成有三个基本要素：需要，关系，手段。需要是构成利益的自我认识基础；社会关系是构成利益的社会基础；社会实践活动及其成果是形成利益的手段和客观基础。据此，我们可以这样定义：利益是主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，使主体与需要对象之间的矛盾状态得到克服，即需要的满足。

利益是有层次的，一般将利益划分三个层次：个体利益，团体利益，国家利益。人从本质上讲是自然属性与社会属性的统一，从这个角度说，无论是个体利益还是团体利益、国家利益其实都是社会利益，因此对利益的研究只有放置在一定时期、一定地点的动态环境中才有意义。

利益也是有差异的。利益可以分为共同利益和特殊利益。共同利益是人们在长期的社会生活中逐渐形成的一种相互依存关系，这种关系表现为大致相同的社会目标、社会追求、价值观和行为方式等。而特殊利益是处在不同社会地位、有着不同分工的人们所形成的不同社会目标、不同的社会追求、不同的价值观和不同的处事方式和行为方式。

人的需求是无限，而资源是有限，是稀缺的，尤其是新、奇、特产品和服务甚至是匮乏的。但是“追求利益是人一切活动的动因，人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”（注①）。利益在讲政治的国家也是一个敏感的话题，列宁曾经说：“生活中最敏感的神经就是利益”（注②）。利益是思想的基础，利益决定思想。马克思曾经说过：“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”（注③）。人们的体力和智力是有差别的，地位上是有差距的，于是在人们之间就出现了满足需要上的不平等，因而出现利益差别，利益分配不平等。于是乎就产生了利益纠纷和利益冲突。

利益从本质上讲是一种社会关系，社会关系首先表现为利益，反映了人与人之间的利害关系。只有从经济关系出发，才能说明利益的本质和利益的历史作用。人们对生产资料、生活资料占有上的差别是造成利益差别的决定性因素。利益纠纷是破坏性冲突产生的根源，但是利益冲突又推动了社会向前走。

勿庸讳言，利益决定并支配着政治权力和政治活动。政治活动首先是为了经济利益而进行的，政治权力只不过是用来实现经济利益的手段。上述观点是我们认识利益矛盾和利益冲突，协调各方面利益关系，调动一切积极因素，保持社会相对稳定发展的基本支点。

1978年以来的改革开放，其实质就是打破平均主义的利益格局，让人们将其所能掌握或控制的各种生产要素的投入与财富和利益的获得紧紧地联系在一起，使人们生产经营的积极性、创造性和才智得到了一定的发挥。与此同时，社会利益开始趋向多元化，利益分化逐渐明显。主要表现在两个方面：一是利益主体多元化。原来的阶级阶层发生分化，新阶层不断产生，如民营企业主、科技人员、外资管理者、中介组织从业者、自由职业者、官僚资产者等。二是贫富差距急剧扩大。近年来，基尼系数快速升高，已经突破了国际公认的警戒线。导致贫富悬殊的原因是多方面的。其中，由于体制转换中的政策失误、管理不力，出现了并非通过辛勤劳动、合法经营，而是通过不正当手段和非法途径的暴富。如偷税、漏税、骗税、抗税将国家税金变成个人财产；国有企业改制中化公为私；官员利用权力寻租；走私、贩毒、组织卖淫等攫取不义之财。这些不正常现象，加剧了贫富对立和利益冲突。

1.2利益分化与冲突

利益关系是人类社会最基本的关系，社会成员之间的利益关系构成了一定的社会利益结构，它通过各种政治经济规则作用于社会并成为社会政治经济生活的原动力。我们应该肯定，用利益需要调动人们的积极性、创造性是一个社会的活力源，利益差别也是一个国家或地区发展与进步的内在动力。只有让人们获得的利益产生差别，不同利益的追求者之间才能产生竞争，社会才能充满生机和活力。同时，这也形成利益的矛盾与冲突，而这种矛盾与冲突又是推动社会变革的原因之一。

利益的矛盾与冲突大致上有两种情况：一是破坏性冲突，一是建设性冲突。利益差别和利益分化还处在一定的范围之内，当事人还能够接受，利益矛盾还能够通过当事人之间的协商解决、化解的时候，这样的矛盾冲突可谓建设性冲突。但是当利益差别和利益分化过了度，就会激化矛盾，导致社会阶层之间的严重对立甚至对抗，这就是是破坏性冲突。轻的是个别人的抢劫、打劫、绑架、勒索、爆炸、杀人，严重的是群体之间的暴力对抗。利益严重分化，从本质上讲，是少数人利用各种不正当手段非法获得社会财富，是少数人无偿占有大部分社会成员共同创造的社会财富。试想，你劳动的成果被别人轻而易举地拿走后，你还有多少劳动与生活的积极性和自信心？如果你不是定力特强的人（不食人间烟火者，或是世事洞穿者），一定在想如何走捷径获得更多的利益与享受。其途径不外乎有二：一是文的，坑、蒙、拐、骗；二是武的，打、砸、抢。继续保持原有心态的可能性非常小。

这时候，作为社会公正和公共利益维护者的政府必须迅速建立新的利益协调机制，及时调节和解决社会的各种利益矛盾，控制贫富差距，避免严重的利益分化，从而维护社会公正。利益矛盾与冲突是个客观的社会存在，任何社会都存在。但是，中国今天的利益问题已经到了激化矛盾并引发社会危机的地步。掩盖与压制是解决不了问题的。必须尽快建立公开、公正、公平、合理、能够激励社会各阶层成员获取正当利益的机制和利益协调机制，协调不同利益主体之间的利益关系，保护大多数群众的利益。

2.利益协调方式

利益协调机制是指在社会系统变化中协调不同利益主体之间相互关系的组织、制度和发挥其功能的作用方式。一般地，人们按照其作用领域，将利益协调机制区分为经济协调、政治协调、法律协调和道德协调四种方式。

2.1经济协调

前面我们讲到，利益矛盾主要是经济的、物质的矛盾，因而经济协调机制是利益协调的基本的手段。如何协调呢？首先，建立健全与生产力发展状况相互适应的经济制度和经济体制，用制度协调利益关系，促进经济发展。制度和体制从宏观上规定了各方面利益分配的基本比例，使社会利益体系保持大体上合理与稳定的格局；其次，运用经济法规、政策、管理手段和方法处理和调整不同利益主体之间的利益矛盾，如运用价值规律，运用“看不见的手”等。

2.2政治协调

政治是经济的集中体现，政治反映了经济关系中各阶层的根本利益。政治协调机制是利用国家的职能、政治制度以及各种政治手段进行协调。国家职能实际就是政府职能，大约经历“弱——强——弱——次强——次弱——弱”这样的发展趋势。随着私有制的产生，国家职能逐渐形成并不断增强。直到工业革命和市民阶层的崛起，自由市场经济形成，政府干预经济的现象才有所减弱。二十世纪三十年代凯恩斯主义兴起，西方经济发达国家的政府又拾起了干预经济的破烂，确实发挥了一定作用，但是，从长期看，大社会小政府应该是发展的总趋势。在我国，1949年建国以后，我们事实上把政府职能已经发挥到了登峰造极、无以复加的地步，事无巨细，无所不包，无所不管。扮演的就是救世主的角色。今天仍然有人喊叫着要加强国家的职能，我不知道这些人要干什么，是给改革添乱呢还是想维护封建专制？当然，适当的政府干预还是必要的，这就是政府与国家从私权领域退出来，把公权领域中应该做好而没有做好的事情努力做好。如兴修水利、建设道路、真正办好公办教育、社会保障、治安等，以此来调节社会利益关系。

政治制度首先维护的是统治集团的利益，这是政治协调机制最显著的特点。当然，我们也愿意相信执政者能够、并且愿意维护和代表大多数人的利益。

2.3法律协调

法律协调与政治协调极为密切。任何国家不可能没有法律，法律作为政治的一个部分而存在。按照传统的说法，法律实质上是统治阶级意志的体现，是统治者施政的工具。其实，法律作为基本的行为规范不仅可以作为政治手段，而且可以超越政治的范围，协调人们在各个领域的利益关系。法律协调以权利和义务为特征，他通过明确规定人们的权利义务来协调利益关系，维持社会秩序，止纷纠争。同时法律还通过监督社会公共事务的实施，维护全体社会成员的基本利益，如保证公民的人权、财产权等。

2.4道德协调

作为人，他一言一行无时无地都与他人发生一定的利益关系。当他的言行不触及法律规范时，法律奈何他不得，这就是法律协调的局限性。这时候道德约束就出场了。道德的产生其实早于法律。在人类早期，没有尖锐的利害冲突之前，维护秩序的只有道德。后来出现了尖锐的利益冲突之后，便产生了国家与法律。早期的法律实际上是对传统道德习俗的直接肯定与认可。但是道德仍然具有其独特的功能与作用。它有两个显著特点：一是广泛，二是软弱。软指道德对利益的协调主要是通过习惯、习俗、传统、教育、舆论等来实现的。他通过善恶、真假、美丑、诚信与虚伪、公正与偏激、正与邪等道德观念引导人们的言行，以此协调人们之间的利益关系，不具有强制性。而广泛则是指：凡是有人群的地方都会有道德，道德对人们生活的方方面面都可以发挥作用，道德在某些方面与法律还有所交叉。但是道德又是分层次的，甚至是对立的：不同地位、不同阶层人群有不同的道德观。当然，作为人还是有一些基本的共同的道德规范，成为利益协调的基本准则。

3.利益协调内容

利益协调的内容，大致上包括：多元化利益观念引导，利益获取行为的规范约束，与时俱进的利益调节，适度的利益补偿等。

3.1多元化利益观念引导

利益观念的引导，实际上是利用宣传说教，让人们树立合理合法、公平公正的利益观念，引导人们合理处理个人与团体、局部与整体、当前与长远的利益关系。利益观念的形成与改变都比较滞后，尤其是在社会剧变时期，各种利益观念会经常发生碰撞。比如在我们今天的现实中，有人习惯于平均主义，对利益的分化认识不足；有人对正当的个人利益讳莫如深，经常批判；有人重利忘义，惟利是图；有人重部门利益而忽视社会整体利益；有人重视地方利益而忽略国家整体利益，等等。除了教育引导之外，更重要的是，建立正常的合法的利益表达与沟通机制。这是因为，随着市场主体的多元化和阶层化，利益需求也日渐多元，不同利益群体之间总是存在着矛盾与冲突，如果没有畅通的利益表达渠道和及时的信息沟通与反馈渠道，那么很容易激化矛盾。

3.2利益获取行为的规范约束

人们获取利益的行为应受到法律和道德的双重约束，它们是利益需求和利益行为的调节器和控制器。法律是刚性的社会规范，它规定了人们的行为方式，维护社会的基本秩序。道德是引导人们合理确定利益目标、自觉调整利益需求、选择利益行为的内在约束力量。在法律与道德建设上，我认为首先应该强化法律规范，然后再谈道德教化。不然的话，法将不法，何谈道德？

3.3与时俱进的利益调节

任何社会任何时段都有一种利益调节机制。利益调节机制客观上存在“两个滞后”：一是形成上的滞后，二是变革上的滞后。我国原有的调节机制是“一大二公，三平四调”，平均主义是其实质内核。随着社会主体多元化，社会阶层多样化，利益主体多元化，地区、阶层、行业之间的收入差距迅速扩大，旧的利益调节机制基本上被淘汰，但是新的机制还没有建立起来。如何构建新的利益调节机制呢？我认为，首先，要让全社会都树立社会公正观念，尤其是公共权力机关要用公正观念指导政策的制定和实施，教育和引导社会成员尤其是既得利益者用社会公正的一般标准约束与规范追逐利益的行为，该交的交，该捐的捐，该牺牲的要牺牲，该束手的要束手，维护社会利益的基本均衡。只有这样，才能更好地保护既得利益；其次，充分发挥市场在调节利益中的作用，让市场机制为不同的市场主体创造公平的竞争环境，调整利益分配格局，减少不同利益群体之间的利益差距与矛盾磨擦；其三，适度发挥政府在公共领域的调控作用：一是应该创造平等竞争的环境，取消或放松行业、阶层、地区的进出门槛，用市场手段消除行业之间的收入差距；二是取消行政性的垄断保护；三是制定和强化、刚性化税法尤其是个人所得税法，调节高收入，扶持帮助低收入者，深入研究二次分配的策略。

3.4适度的利益补偿

社会的急剧变革，导致相当部分的人群利益受到损害，这在中国的今天绝非少数。即便是在一般社会中，也总是有少部分人群利益受损。但是在我国由于利益格局严重失衡，受损人群众多。因此，尽快建立利益补偿机制是当务之急。我相信大家都看到过，每当逢年过节的时候，我们的各级领导就会在各种新闻媒体记者的簇拥下亲手将粮油米面送到困难群众的家中。困难群众满脸感激之情，我们领导的脸上也堆满了幸福的微笑。对于特殊的困难的群体的基本生活之需我们需要给予保障，更重要的是需要建立一套相对完善的社会保障制度，我相信广大群众也需要的是制度的保障与关切，而不是领导心血来潮式的临时关怀。

利益补偿的主要工作包含三个方面的制度建设：一是社会保险制度，如养老保险制度，失业保险制度等；二是社会救济制度，对全社会的老弱病残公民的基本生活保障制度；三是社会福利制度，如公共体育活动设施、休闲活动场所等建设制度。建立和完善利益补偿机制，有利于增进人与人之间的平等，维护社会公平，缓解利益矛盾，保持社会稳定，实现社会和谐。

这里之所以强调补偿适度，是因为：利益补偿并非是无条件的，无限的，它应该与经济发展的水平基本保持一致，与个人的劳动贡献、交纳金额等基本协调。否则的话，补偿过度，会产生新的不平，重蹈平均主义的覆辙。总之，以维护最广大人民群众的利益为目的。

4.利益协调机制的构建

制度的好坏并不是表现为矛盾和冲突的多少有无，而是看他能否容纳、化解矛盾与冲突，形成利益大体均衡，这就是我们所想要的。构建利益协调机制的目的有四：一是保障不同社会群体的权利平等，让大多数群众能够平等地参与社会生活，分享共同的劳动成果，获得共同的发展；二是制度化调节不同群体之间的利益冲突，有效协调各种利益关系；三是完善政策体系，促进社会的公平正义；四是维护稳定，构建和谐社会。那么如何做呢？一是建立正常的多渠道的利益表达平台；二是推进社会的组织化进程，通过社会组织协调和维护弱势群体利益；三是政府逐渐中立，做一个公正的、中立的利益裁判。

4.1建立多渠道的利益诉求平台

利益协调机制的重构，最关键的是公正、规范、广泛参与的利益诉求机制的构建。利益失衡的时候产生表达需要；利益需要表达的时候，往往意味着冲突。如果缺乏有效的多渠道的制度化的利益表达途径，矛盾非但得不到化解，矛盾的累积还会产生严重的危机。但是矛盾又不能是任意地表达，否则，多元的利益矛盾的表达将形成不可控的局面，对社会将产生更大的冲击与破坏。既要保持社会稳定还要形成有效的利益诉求，二者之间必须保持平衡，这个平衡的程度实际上就是制度化的利益表达空间。其实质就是民主制度，即民主政治。

第一、改革和完善选举制度。选举既是政治诉求的表达，更是经济利益的诉求，而且是最基本的利益表达途径。让公民选择自己信任的、能够真正代表自己利益的个人或组织来为自己服务，这些人或组织，如果能够重诺守信，那么他们将获得公民的支持和继续执政的机会；否则，人民将放弃对他们的支持而选择别人；

第二，建立有效的制度容纳和规范的利益诉求平台。现实中部分群体的利益诉求方式不合法、不透明，尤其是强势群体采用贿赂、政治压力、个人关系、权力寻租等方式影响政府行为，获取不正当利益；强势群体也有利用合法手段如部门立法、地方立法等实现不正当利益。而弱势群体由于没有多少资源可资利用，合法渠道又不畅通或者是被既得利益者故意堵塞阻挠，不得不采用施压性集体行动如集体上访、非法集会、游行、静坐、围堵、冲击党政机关办公地等方式宣泄利益诉求。这样的诉求没有合法性，必然招致专政机关的打击和强势群体的报复。

有句俗话：光脚的不怕穿鞋的。这样多次的死循环后，必然导致社会暴乱，那里还谈的上和谐！因此，尽快建立制度性的利益诉求平台，让各阶层各群体的合理利益诉求都能通过规范的、公开的渠道送达决策机关，从而制定出能够得到全社会普遍认可的公共政策。如公民投票制度、民意调查制度、公开听政制度、信息公开制度、协商谈判制度等，都是最起码的公民利益诉求民主化、科学化的基本制度。这些制度的建立，只会巩固执政地位、有利于保护强势群体和既得利益者，只不过是让弱者得到了他应该得的那一份而已，何乐而不为呢？

第三，合理利益的诉求者，也须提高利益诉求的理性，最好通过合法的方式、正常的渠道将自己的意愿告诉给应该知道的人或组织，不要“病急乱投医”。

4.2推进社会的组织化进程

近几年来，我们正在快速推进社会的市场化进程和构建市场经济机制。市场经济有个重要的衡量指标——社会组织化程度，这个指标是衡量民主政治是否健康的标志，同时也是利益协调机制建设的一个重要方面。那么我们的组织化程度如何呢？1978年之前，我们是一个高度行政化、集中化的社会，国家通过对一切资源（人、财、物、信息、土地、矿产等）的直接占有和处置，实施对整个社会生活的管制和领导。在这个背景下，国家与社会是高度集权与专制的。1978年后，随着权力的逐渐下放和市场的发育，社会自治的程度有所提高。各种中介组织、学术团体、行业协会、民间组织等大量建立。这些组织和群体的权力与利益相对独立与相对集中，他们不断要求和争取权力自治制度化和规范化，希望在将来的社会秩序中有自己应有的席位。当然，这也是社会自治能力提高和自治发展的必然趋势。作为执政党和政府，完全没有必要心疼失去的那部分权力，这部分权力的回归与复位只会有利于执政地位的巩固和执政能力的提高。为什么？这是因为，现代社会利益表达机制中的利益表达主体只能是社会化的组织而不是个体。政府不可能与一个个的自然人去谈判、去协商，否则，政府运行的成本将十分巨大。而通过自治的社会组织约束与规范利益表达方式，其成本将大大降低。欧洲和北美那些文明国家的利益组织化诉求方式就是最好的证明。因此，扶持社会组织，尤其是帮助弱势群体改造或组建他们真正的组织，如工会、农会、商会、教师协会、律师公会等，让他们真正承担起利益表达的社会角色。这些组织教育与引导会员在组织中以合理方式表达个体利益诉求，经过组织协商表决，达成本组织的利益要求，然后向政府表达，参与公共政策的协商与制定。同时协调本组织与其他组织之间的利益冲突。

4.3政府走向中立，做个公正的裁判

政府应该逐渐向中立的谈判组织者和公正的裁判者的角色过渡。这是因为社会各个利益群体和组织之间经常的沟通、谈判、协商、对话，是减少、缓解、化解利益冲突的主要途径。谁能将他们组织到谈判桌前？是政府；谁进行裁判？还是政府。其实，这也是公民让渡给政府的权力之一，政府的主要工作之一。因此，政府必须保持中立，政府必须公正。

注释：

①《马克思恩格斯全集》第一卷，第一版，82页

②《列宁全集》第16卷，136页

③《马克思恩格斯全集》第一版第二卷103页

政务公开与公民知情权保障和实现机制研究

陈敏昭

（说明：本文是河南省社会科学2012年研究课题）

0、摘要

1、保障公民知情权和信息安全

1.1公民知情权是实现公民其他民主权利之基础，政府信息公开是实施公民知情权的基本环节；

1.2信息资源是全球性竞争的重点，公民知情权亟需信息安全立法保障；

1.3公民知情权和信息安全的协调；

2、瑞典政务公开和启示

2.1瑞典三位一体的政务公开制度；

2.2瑞典信息公开制度；

2.3瑞典的启示

3、美国政务公开和启示

3.1美国的政务公开及特点；

3.2美国的开放政府政策；

3.3美国政务公开和开放政府政策的启示

4、完善我国政务公开和保障公民知情权的法律制度的建议

4.1提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体；

4.2理顺政府信息公开原则与保密原则的关系；

4.3扩大行政信息公开渠道，明确程序，建立政府信息公开的监督机制

附1：主要参考文献

附2：课题组成员简介

[摘要]

近年来，我国党和政府对公民知情权和政府信息公开问题越来越重视。在2007年党的十七大上九提出了要保障人民的知情权，国务院在2008年5月1日颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，充分体现了对公民知情权的尊重和维护。该条例是我国中央政府出台的首部有关保护公民知情权的法规，对于提高政府工作透明度，促进依法行政，发展民主政治具有里程碑的意义。但是，由于我国尚未对公民知情权作出法律认定，人们还只是按推理论定去理解，缺乏较全面较深刻的认识，对公民知情权与信息安全、信息公开的关系更是知之甚少，也缺乏相应的系统的科学研究。虽然有部分学者对这个问题做了一些研究，如冯之东、孙治强在2009年第3期《甘肃行政学院学报》上发表了《公民知情权的实现——以公众参与为视角》、郑州大学白现军的《我国政府信息公开研究》、秦颖《论政府信息公开制度下对公民知情权的保障》、韩艺在2008年第6期《情报杂志》上发表的《略论我国政府信息公开文化的转变与构建》等，对政务公开与公民知情权的保障做了相当程度的认真研究，并且取得了一定成效，但是研究还存在许多不足，也缺乏系统性；尤其被称为中国“阳光法案”的《中华人民共和国政府信息公开条例》还只是一种技术性的行政法规，没有对人大、政协、检察院、法院等这些非政府部门的约束力；作为基本人权之一的公民知情权，在中国还没有相关的法律依据作为保障；此外，我国政府信息公开还存在着体制障碍、经济障碍、法律障碍、标准化障碍等，这些都值得我们继续深入地研究政务公开与公民知情权的保障和实现机制。

为进一步切实保障公民知情权，我们结合国内外的实践情况，在分析介绍公民知情权，公民知情权同政府信息公开的关系，我国当前保障公民知情权和信息安全立法的重大意义的基础上，对公民知情权和政府信息公开及相关信息安全协调问题做一些探讨。

1、保障公民知情权和信息安全

1.1公民知情权是实现公民其他民主权利之基础，政府信息公开是实施公民知情权的基本环节

知情权又称为知的权利、或了解权，其内涵随社会经济的发展而发展,最初指的是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的权利, 是由美国记者肯特·库柏在二战后的1945年提出的。从二十世纪五、六十年代开始，部分国家以法律的形式加以确认，如波兰、美国、英国、德国、新加坡等。在政务公开方面，美国可以说始终走在前面，1966年颁布《信息自由法》，原则上要求政府公开其所有的信息资料，并严格规定了保密权的限制条件；1974年《信息自由法》修正后进一步扩大了政府公开文件材料的范围，并规定政府拒绝公开信息时公民向法院提出诉讼的法律程序。现在，世界上大多数国家对知情权都以法律的形式加以认定。而且，知情权作为一项基本人权得到了国际公约的保护，如1946年联合国第59号决议，宣布知情权为基本人权之一，强调知情权是一切自由权利的基础，随后在1948年的《世界人权宣言》，1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权公约》则进一步对其知情范围等作出明确规定。

即便如此，人们对知情权的认识仍然有广义和狭义之分：广义知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方和非官方知悉、获取相关信息；狭义知情权仅指知悉、获取官方信息的自由与权利，通俗的理解就是从政府信息公开中获取信息。知情权起先只是公法领域的概念，在实践中延伸至不仅涉及公法领域也涉及私法领域，如消费者的知情权即是知情权扩展到私法领域的具体表现，现在一般都是从广义的角度理解知情权。知情权是公民实施其他民主权利的基础，只有知情才能有效的利用信息求发展，也只有知情才能有效地参与政治，实行参与、表态和监督。作为一种广泛的社会权利和个人权利，知道是根本。

过去我国对公民知情权在法律上并未作出明确的规定，但在宪法和一些法律法规中都体现出对公民知情权的尊重与保护。如宪法就国体、政体和公民权利的规定，行政诉讼法关于公开原则、告知制度、听证制度，检察系统的检务公开和人民监督员制度，法院的人民陪审员制度等，均可视为知情权在公法领域的反映。如消费者权益法、婚姻法中有关知悉商品或接受服务真实情况和夫妻财产分割等则为私法领域保护知情权的反映。近年来一些党政机关和部门的政策规章中则有了更多的反映，但是,总的来说,存在不系统，不明确、缺乏可操作性，甚至出现某些互相冲突而令人无所适从,还有个别地方的党政官员以此为借口阻挠或者限制公民的知情权。从指导思想上说,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权是明确的。国务院颁布的《政府信息公开条例》规定，原则上是公民有权依法获知除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的政府信息，对公开什么、由谁公开、如何公开、监督和保障都作出了确定，从行政法规层面上体现出我国对公民知情权的切实维护和尊重，不仅改变了我国长期以来知情权立法缺位的状况，也必将对建设民主政治，依法行政起重大的促进作用。

政务公开、保护知情权的意义是重要的。首先，强化民主政治、自由平等、公平正义理念。以法律形式规定政务公开，公民从中享有哪些信息权、政府及其授权单位应尽到公开哪些信息的义务，将公民定位于享受信息的权利主体，政府定位于公开信息的义务主体，摆正主人与公仆的关系，充分体现出“主权在民”的立法理念，必将促进政府及其工作人员执政为民的责任感和自觉性，促进公民对政府行为的理解和沟通，从而提高政府的公信力和执政效率，推进和谐社会和民主政治事业的发展。

其次，回应市场经济发展对信息渴望的诉求。二十一世纪是信息时代，信息作为有战略价值的权利资源，其有序流动对社会政治经济发展具有基础意义。经济贸易的发展，企业商机的发现，政府公共服务水平的提高，公民知情权的实施，都离不开及时准确可靠的信息。有人统计，目前整个信息的80-90%均掌握在国家手里，将之公开而与公民共享，由公民从中选用自己需要的发展信息，对我国市场经济培育公平竞争、诚实、信用，预防不正当竞争和欺诈行为，亦将起到良好的保障作用。

其三，适应全球政治经济一体化的发展趋势，树立政府依法行政，着力提高透明度的良好形象。

其四，防止公共权力的越位、缺位、不到位，权力滥用和腐败。将公共权力放在阳光下运作，纠正信息垄断、暗箱操作等弊端，便于公民、监察、司法机关和社会多方位的监督，遏制腐败的孳生，即使发生也便于及时纠正和查处。

其五，还应通过政务公开，促进包括政府信息在内的整体信息资源合理有序的开发与利用，实现广义上的公民知情权的保护。从整体上看，信息资源分为政府信息和个人信息两大类。对于个人资源其本质是公民的私人权利资源，若遭到不当收集、恶意使用，公民信息自由权（一般认为应包括信息的保密权、支配权、知情权、更正权、维护权等）被侵犯，将导致社会运行紊乱，影响社会和谐稳定。正是基于个人信息权的重要地位，世界上已有许多个国家和地区制定了相应的有关个人信息保护的法律法规。为平息冲突，避免纠纷，顺畅有序的运行，抓紧出台我国的个人信息法是形势发展的迫切需要，已成为广大人民群众的共同期待。

1.2信息资源是全球性竞争的重点，公民知情权亟需信息安全立法保障

很多人都认可，21世纪是信息时代，信息已成为维持社会经济活动和生产活动的重要资源，成为政治、经济、文化、军事乃至社会领域发展的基础。政府政务公开，保障公民的知情权，为信息的开发利用拓展了空间。但由于信息价值重大，各种主体对信息的争夺也日趋激烈，一些敌对势力更是不择手段的窃取、截取、伪造、篡改，使保障信息安全成了不仅是行使和保障合法权益的基本手段，也是整个社会、经济的正常运转的先决条件，运用法律法规加强对信息安全管理则成为人们的理性选择。

国外为加快信息化发展，从提出信息社会概念开始，就致力于信息化的立法工作，涉及到政府信息资源、电子政务建设、信息设施技术标准等安全方面的法律法规均逐步建立起来。以美国为例，相继建立了《信息自由法》（1967年）、《联邦咨询委员会法》（1972年）、《阳光中的政府法》（1976年）、《电子情报自由法》（1996年）以及《隐私权法》等一系列法律法规。还有一些国家不仅对政府信息公开进行规范，对电子政务和信息网络建设也在纳入法律规范范围，韩国还针对垃圾邮件泛滥问题出台了《信息与通讯的传播、通信网络的应用以及信息保护法》（2001年）和《促进信息通信网络利用及信息保护等修正法》（2002年）。而且，把保护消费者权益列为立法的重要内容，把政府信息化立法与行政改革相结合，也已逐步成为各国立法的总趋势。

改革开放以来，我国在信息化立法方面取得重大突破，不仅国家颁布了《关于加强信息安全保护工作意见》（中办发[2003]27号），《电子签名法》（２004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过），《政府信息公开条例》（国务院2008年）还对信息公开的范围、方式、程序、监督和保障等作出了明确规定，一些地方、部门也出台了不少法规规章，对保障信息安全起到了良好的作用。但从总体上看仍缺乏系统性、协调性和相通性，多数尚未上升到法律层面，权威性不足。从社会现实看，我国信息安全形势不容乐观，一些敌对势力散布虚假信息，蛊惑人心，猖狂进行各种分裂、渗透、颠覆活动。一些不良组织和个人疯狂窃取商业信息和个人隐私信息，以虚假信息集资诈骗、用虚假广告非法谋利等，也未能有效遏制，垃圾信息泛滥更几乎成为一种公害。这些情况表明，抓紧信息化立法是经济社会发展的紧迫需要。

1.3公民知情权和信息安全的协调

公民知情权和信息安全似乎是一对矛盾。一方面，人们希望获得广泛的信息资源，另一方面，又希望获得的信息是可靠的、他人不知道的、个人信息是安全的。如何协调解决公民知情权和信息安全立法之间的问题呢？我们可以借鉴社会政治经济比较发达国家的经验与教训。

多数发达国家走立法规范之路。发达国家立法大体经历了两个阶段：第一阶段着重于政府信息公开，首先解决政府信息公开与保密这对矛盾，侧重点在强调政府信息公开，建立“公开是原则，保密是例外”的行政理念；第二阶段则是进一步把行政改革和政府发展信息化的要求以及技术发展趋势结合起来，把技术和行为规范逐渐纳入法律的规范，把网络信息安全提到从未有过的高度，走通过支持信息化保障知情权和信息安全的道路。“他山之石，可以攻玉”，适当借鉴他国的经验，对于我们是非常有益的。从我国的现实情况出发，当前突出的需要是提高对《政府信息公开条例》的认识，改变传统的行政理念，公开政府信息，保障公民知情权；同时，要强化全社会的信息安全意识，搞好信息安全立法工作，以推进社会民主政治建设和和谐社会事业的发展。

从信息安全立法看，在《政府信息公开条例》颁布之前，我国已就信息方面形成了不少法律、法规和规章，有作为纲领性文件的《关于加强信息安全保障工作意见》，有作为地方政策性法规的《北京信息化促进条例》、湖南、杭州的《信息化条例》、广东的《电子交易条例》等，有关部门还制定了一些单项规章。但从整体上看，尚未形成较完整的法律体系和执行体系，已出台的法规大多并未上升到法律高度，存在权威性不足，协调性相通性不强，可操作性不够，管理与发展并重的原则不到位等缺陷。即使已颁布实施的法律，如《保密法》、《公民出入境管理法》，也都缺少体现国家信息安全的内容，需要修改完善。当前我国信息产业已经具有一定规模，正向建设信息产业强国的目标迈进，因此完善立法，搞好法与法之间的衔接实为当务之急。

从保障和实现公民知情权机制上讲，应尽快做好以下工作：一是完善立法体系，争取尽早出台《信息安全法》、《个人信息公开法》及与之配套的重点领域、重点产业的法律法规；二是对已发布的法律法规着手重新修改完善，对不适应市场经济发展的内容进行增删修改，尤其需抓紧《保密法》、《档案法》的修改，科学界定公开与保密的范围，为《政府信息公开条例》的实施排除障碍；三是吸收国外有关拓展立法领域、立法内容和建立法律体系的经验，使立法工作少走弯路，也便于同国际法接轨。当然应尽量减少对我国原有法律框架的冲击。此外，还要防止匆促立法、盲目立法。因为法律不一定越多越好，也不可能有了法律就“百事通顺”，立法不公，缺乏民意基础，反而会同目的性偏离造成伤害。更要防止地方（部门）保护主义和利益集团的干扰，避免出现“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”和“借立法扩权诿责”，给法律实施和协调带来困难。

进一步完善政务公开执行机制，研究制定可操作性较强的具体实施办法。建立严格的执行制度，包括管理制度，职责分工制度，执法信息通报制度，监督奖惩制度等，同时要发挥人大法律监督、主管部门的指导检查职能。总之，要防止和有效及时的化解执行中遇到的问题。

发挥司法部门的优势，为有关的法律法规的实施拓宽道路，框正纠偏。当然，保障公民知情权和搞好信息安全是全社会的责任，但司法部门有知法执法的优势，应该成为保障和实现公民知情权的中坚力量。如通过开展法律讲座、法律咨询、以案说法、法律援助、民事调解等形式开展法律宣传，必能提高群众知法、用法、守法的意识。特别是发挥审判、检察职能，打击破坏国家信息安全、侵犯他人信息自由权的违法行为，严肃处理违法分子，其威慑作用是其他部门无法取代的。

保障公民知情权和维护信息安全是关系国家发展、社会安定和民生改善的大事，作用重大，意义深远。但我国由于社会、历史的多种原因，诸如传统观念的影响，相适应的法律体系和执行体系尚待建立和完善，地方（部门）保护主义、既得利益集团的阻挠，敌对势力的干扰破坏，都会给实施增加难度。而且，同发达国家比较，我国这方面的工作起步较晚，尚在探索中前进，国内既缺乏较多成熟经验，借鉴国外经验也需对我国国情是否适应作深入考察，何况西方国家在立法执法中也还面临着诸多待解难题。所以强化法治理念教育，在取得社会共识特别是各级行政机关和领导人的共识和支持的基础上，从立法到执法的各个环节上搞好协调，建立起保障公民知情权和信息安全的协调运行机制是非常必要的。

2、瑞典政务公开和启示

大约在1766年,瑞典就制定颁布了《出版自由法》，规定市民有接近公文文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段，因此，瑞典可以讲是世界上第一个建立政务公开法律制度的国家。瑞典作为宪政国家，其宪法不同于其他国家的宪法模式，它不是一部宪法典，而是由四部宪法性文件构成，它们是《政府宪章》、《王位继承法》、《出版自由法》以及《表达自由法》，其中三个法律文件专门对言论自由和信息自由作出了规定，可见政府信息公开制度在瑞典的重要性。

我国政府信息公开的立法定位于国务院法规层面，立法位阶与立法的价值目标存在某些偏差。我国政府信息公开的立法体系，是以《条例》为专门立法，以《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》、《保密法》、《档案法》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。从立法技术角度分析，作为专门规制政府信息公开立法的《条例》仅是一部行政法规，相对于法律而言效力层次不高、制约性较弱。

瑞典在公开工作程序上，通过《出版自由法》明确规定任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的；公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时不得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种调查是必须的。在公开范围上，瑞典为了明确规定对于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，该法详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件的范围，并明确规定除此之外公众都有权利要求查阅。其次，瑞典政府信息公开制度的监督机制非常完善。瑞典主要通过发挥媒体和非政府组织在权利保障中的作用，并在国家体制中设立监察专员制度，专员由国会监察专员、律师协会主席以及新闻出版组织合作委员会主席共同组成的一个特定委员会任命，负责监督新闻职业道德守则的实施，调查有关报纸和刊物违反职业道德守则的投诉，也可以对违反职业道德行为展开主动调查，还负责解答公众的疑问等职责。新闻出版监察专员制度对保护公民的自由、解决纠纷发挥着重要的作用。

2.1瑞典三位一体的政务公开制度

瑞典被誉为世界上最廉洁的国家之一。原因在于他们在廉政建设上拥有一整套全民参与、他律与自律有机结合、完善有效的制约机制和措施。其中最突出的是出版、表达、信息三位一体的政务公开法律构架和机制。借鉴他们的经验，要扩大信息公开的内容，切实把政务公开作为政府施政的一项基本制度来落实，要拓宽群众参与渠道。扩展保障人民群众监督的各种法律法规的制定，加快言论、新闻、出版、监督等方面的充分发挥人民群众反腐倡廉作用的法律法规，形成有力的社会性监督机制。

瑞典建立了比较有效的腐败剔除机制，能够“将一个筐里烂了的桃子挑出来，扔出去，从而保持了整筐桃子的新鲜”，保障公务员队伍的廉洁。瑞典政府的高级官员及公务员相当清廉，没有特权，其子女与普通人无异。瑞典政府的领导人大多住在普通住宅区内，国家不提供公勤人员，家务自持，工作时使用公车，下班后只能开私家车。瑞典腐败发案率较低。瑞典政府是非常透明的，很容易发现可能存在的腐败行为，因此官员腐败的机会很少，风险却很高。据介绍，瑞典的腐败案件发案率比较低，每年仅有几十件上下。发生的腐败案件主要涉及私营企业和商业贿赂，数额也比较小，公务员极少发生腐败案件。如果哪位官员被发现用权力做交易，他将为此付出惨痛的代价。

制度约束严格。瑞典把廉洁自律的要求上升到立法高度，制定了严格的法律规定，用宪法、刑法和国家公务员法来约束每一位公职人员。要求公职人员要树立公正性、可信性、透明度、服务意识和责任感等，不能因工作关系接受当事人的任何馈赠，不论接受礼物价值高低，都在禁止之列。不允许发生任何违规行为，对直接、间接，主动、被动的违法行为，都进行严格的追究和惩处。

预防管理到位。在瑞典虽然对腐败行为的刑罚量刑不重，但腐败问题仍然很少发生。他们除了加强教育预防之外，更注重抓管理。他们认为，发生严重的腐败行为，说明体制和制度上有漏洞。如一前副首相用公务信用卡购买个人衣物，被发现曝光后，受到了处理。同时，政府认为公务信用卡使用的制度有漏洞，给持有者造成了可乘之机。于是，就将使用公务信用卡的办法，改为公务活动的支出必须先由个人垫付，然后持收据报销。这样一来就堵住了漏洞。

三位一体的政务公开法律构架。在瑞典，出版自由、表达自由与信息公开制度主要通过《政府宪章》中有关言论自由和信息自由的规定、《出版自由法》、《表达自由法》以及《保密法》加以确立，它们共同构成了瑞典出版自由与信息公开制度的宪法和法律基础。瑞典《政府宪章》第一章第一条首先规定：“国家的一切权力来源于人民。人民对国家的统治建立在自由形成和表达思想以及自由平等的选举权之上，并通过代议制和社区自治而实现。” 从而将言论和表达自由提高到人民统治国家之基石的高度。第二章专章规定了公民的基本权利和自由。该章第一条第一款第一项规定了表达自由，即“以口头、书面、图片或其他任何形式，传播信息、表达思想、观点和情感的自由”；第二项规定了信息自由，即“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由”；第一条第二款则规定：“出版自由以及相应的有关无线电广播、电视、电影以及其他音像资料的表达自由，分别适用《出版自由法》和《表达自由法》的规定。”

瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，这是世界上最早的一部新闻出版自由法。现行《出版自由法》是1949年修订的，共十四章一二二条。各章依次为：出版自由；官方文件的公开性；匿名权；书面材料的印制；期刊的出版；印刷材料的发行；违反出版自由的行为；关于刑事法律责任的规定；监督和检控；特别强制措施；私人的损害赔偿请求；出版自由案件的诉讼程序；国外印制的材料；附则。瑞典的《出版自由法》不仅适用于报纸、期刊等印刷媒体，而且还适用于一切印刷品，包括定期出版的以油印、复印以及类似的技术印制的其他任何材料。该法确认瑞典公民以及在瑞典定居的外国人具有不受政府事先审查而出瑞典出版自由、表达自由与信息公开制度出版发行印刷晶的权利；更为重要的是，该法同时规定政府文件须向社会公开，公民享有查阅政府所持有的官方文件的权利。对于公民查阅文件的请求，除非法律有具体、明确的规定，不得拒绝。

《表达自由法》是对《出版自由法》的补充。《出版自由法》使报纸、期刊等印刷媒体得到了保护，但由于适用范围的限制，无法向广播、电视、录音录像、计算机互联网络等新闻媒体提供同样的保护。为使《出版自由法》确定的一般原则能够同样适用于广播、电视等新闻媒体，1991年瑞典以《出版自由法》为蓝本，制定了《表达自由法》。该法共十一章六十五条，各章依次为：总则；匿名权；节目的发射、制作和发行；制片人；违反表达自由的行为；关于刑事责任的法律规定；监督、检控和特别强制措施；私人的损害赔偿请求；表达自由案件的诉讼程序；来自国外的广播节目、电影录音资料；附则。《表达自由法》的适用范围涵盖了差不多所有的电子媒体，在内容上，尽管它贯彻了《出版自由法》的一般原则，但仍然有所区别，突出表现为广播、电视等电子媒体所享有的表达自由不如报刊杂志等印刷媒体充分以及不能完全免除政府的事先审查。

在瑞典，言论自由或表达自由、信息自由属于宪法所保障的基本自由。准确地说，它们属于宪法所保障的可限制的基本自由。瑞典宪法规定的自由和权利分为两类：一类是绝对的、不可限制的自由和权利。如宗教信仰自由、禁止死刑和肉刑、禁止强迫他人表明其政治、宗教、文化或类似问题上的观点和立场、禁止强迫他人参加政治、宗教或类似的组织等。这类权利和自由除非修改宪法，否则不能为任何其他法律所限制；另一类是相对的、可限制的自由和权利。如言论自由或表达自由、信息自由、集会自由、结社自由、游行示威自由等。对于这类自由和权利，国会可以通过制定法律在一定程度上加以限制。限制基本自由和权利的国会法律必须是明确而具体的。此外，还需符合宪法规定的其他条件。如限制目的必须为民主社会所接受，不得对观点的自由形成构成威胁，不得超过实现目的所必要的限度以及不得违反禁止歧视原则等。

为了具体明确地规定公民信息自由的限制，瑞典于1980年制定了《保密法》。该法正文共十六章一四零条，外加一些过渡性规定。各章依次为：总则；涉及国家安全和外交关系的秘密；关于中央财政、金融和货币政策的秘密；涉及政府机关检查、控制或其他监督活动的秘密；涉及防止和检控犯罪方面利益的秘密；关于公共经济利益的秘密；涉及保护个人人身环境方面的秘密；涉及保护私人主体经济条件方面的秘密；涉及保护私人主体人身以及经济条件方面的秘密；涉及保护动、植物物种方面的秘密；关于政府、国会、国会督察专员公署、总检察长办公室内部秘密的特殊规定；关于法院内部秘密的特别规定；某些案件中秘密的移转；关于秘密的若干限制性规定；关于官方文件登记和发布的规定；《出版自由法》范围内关于违反保密职责的规定。它们详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件(官方文件)的范围。任何非为本法所明确指定需要保密的文件，公众都有权利要求查阅。由于《保密法》不具有宪法性法律的地位，因此，国会可以较为容易地根据需要对本法的内容进行修改和补充。有必要指出的是，瑞典《保密法》尽管基于国家、社会和个为防止国会滥用其对基本自由和权利的限制权，瑞典《政府宪章》甚至规定了一个特别规则，即国会通过限制基本自由和权利的法律时，少数派议员可以要求法案延缓十二个月再次表决，若十二个月过后法案仍能获得简单多数，方可通过。人的重要利益规范和限制了信息自由，但因其规定十分详密，故而有效地限制了行政机关在保密问题上的自由裁量权。由此可以看出，《保密法》的出发点仍在于保障公民的信息自由权利，与《出版自由法》以及《表达自由法》是一致而和谐的，为宪法性权利和自由的实现提供了切实的保证。

2.2瑞典信息公开制度

瑞典《政府宪章》第一条第一款第二项将信息自由定义为：“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由。”而《出版自由法》和《表达自由法》所定义的出版自由和表达自由实际上包含了信息自由的内容，这从两法关于出版自由和表达自由具体涵义的规定中即可看出。信息自由的核心内容是向他人提供信息的自由，以及查阅政府文件的自由。信息自由不是绝对的，对于信息自由可以国家安全等必要的理由加以限制，但如果限制的标准不明或限制不当，信息自由将名存实亡。为此，瑞典专门制定了保密法，极为详细地列举了信息自由的各种例外，极大地压缩了政府机关的自由裁量权。瑞典的信息自由就其广度和深度而言，无疑是世界各国的典范。

所谓官方文件，是指公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处收到的文件。发给公共机关官员个人的信函，如果信函中涉及该公共机关职责范围内的事项，则该信函也属于官方文件。上述定义中的“公共机关”，不仅包括国家行政机关，而且还包括国会、地方议会、瑞典国教议事大会等具有决策权的机构。“公共机关所制定”，是指文件不仅已经制作完成，而且已经发出。未经发出的文件，即使已经定稿和审批的手续，也不能视为已由“公共机关所制定”。以下几种情况属于例外，即使文件尚未发出，也应视为“已经制定”：

(1) 已经做好，准备登记在日记簿、账簿、注册簿、表册等上面的文件；(2) 根据有关规瑞典出版自由、表达自由与信息公开制度定，必须宣布和发出的司法裁决或其他决定以及在司法裁决或其他决定已经宣布或发出后，与该裁决或决定相关的记录或其他文件；(3)公共机关保管的已经最后审定和批准或以其他方式最后确定的记录以及类似的备忘录。公共机关从别处收到”，是指文件已送达至公共机关，或已为主管的官员所收到。文件密封送达且指定了开启日前的，在开启．到来之前，不得认为文件已为公共机关所收到。此外，文件在公共机关的内部机构之间移转的，不得认为文件已为公共机关所收到或制定。

下列文件不应被视为官方文件：(1)尚未登记归档的公共机关的决定或官方通信的提纲和草稿；(2)纯粹为转交信函而起草的信件、电报或类似文件；(3)图书馆所保存的印刷品、音像资料或其他文件以及私人为安全保管、研究或学习的目的而存放在公共档案室中的印刷品、音像资料或其他文件； (4)公共机关所保存的有关非官方文件内容的记录。

官方文件的公开性。《出版自由法》第二章第一条规定：“为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由。”这也体现了立法者希望媒体充当公共监督人角色的意愿。依照《出版自由法》的有关规定，任何依法可为公众查阅的官方文件，都应在文件的保存地点尽快地和免费地向有意查阅文件的人提供。申请人有权要求查阅的文件并不限于那些与其本人有关的文件。查阅的方式可以是阅读、收听以及其他能够了解文件内容的方式。查阅人可以复制、抄写文件或将文件的内容转换为录音形式。如果文件中含有部分需要保密的内容，提供原件将导致泄密，则公共机关应将文件非涉密的部分制成抄本或复制件向申请人出示。要求查阅文件的申请人有权在支付一定的规费后取得文件的副本或复制件，但对于电子数据，公共机关没有义务提供除打印件以外任何其他形式的副本和复制件的义务。公共机关对于要求取得官方文件副本或复制件的申请，必须立即予以办理。有关查阅文件的申请，应向保管文件的公共机关提出，然后由该公共机关予以审查和批准。对于事关国家安全的、特别重要的文件，政府可以通过法令规定由特定的公共机关负责审查和批准要求查阅此类文件的申请。公共机关在审批查阅官方文件的申请时，不得对申请的人的身份以及申请的动机进行调查，除非这种调查对于公共机关查明是否存在阻止文件公开的障碍必不可少。查阅官方文件的自由和权利对于涉及公共机关的法律程序和诉讼案件中的任何人都具有十分重要的意义，它对于新闻记者探查政府行为的内幕同样是不可或缺的。事实上，在现实生活中运用和主张这项自由和权利最多最积极的就是媒体及其新闻记者。这就是为什么媒体是该项自由和权利的积极倡导者和主要守护者的原因。

公开性的例外。《出版自由法》第二章第二条规定，对于查阅官方文件的自由和权利，国家可以基于下述需要和理由加以限制：(1)国家安全及其与外国或国际组织的关系；(2)中央政府的财政、金融和外汇政策；(3)公共机关检查、监控或者其他监督行为； (4)预防或起诉犯罪行为的利益；(5)公共经济利益；(6)对个人人格以及经济环境的保护； (7)动、植物物种的保护。

对查阅政府文件的自由和权利的任何限制都必须十分详尽地通过一部专门的法律加以规定。瑞典为此专门制定了保密法。政府可以根据法律的授权通过颁布法令制定更为详细的标准。对于属于《保密法》以及该法提到的．其他法律所规定应予保密的事项，政府或国会可以根据具体情况，规定特定的具体文件可以不保密，向公众开放。对于公众要求查阅文件的申请，公共机关如无《保密法》及其授权的其他法律和法令的明确依据，不得拒绝。

信息公开中的公众广泛参与。根据瑞典议会确立的政务信息公开的原则，他们注意尊重民众的知情权。任何一位瑞典公民有权介入政府机构办理事务的所有文件，可以到任何个政府部门要求查阅该部门的文件及相关政务信息，包括财务方面的文件，可以到政府当局去取、去看复印。瑞典民众有很强的监督意识，在他们看来，反腐败不仅仅是检察官和法官的事，而是全社会都应该关注的事。如果他怀疑某位官员公款私用或挥霍公共资金，就可以向有关部门或媒体举报，随后有关方面就会开展调查。任何部门或个人都无权去调查是谁向有关部门或媒体举报的，受理举报的部门或媒体在法律上也有义务为举报人保密。新闻媒体的介入。瑞典是世界上最早确立新闻出版自由的国家，其新闻出版自由有着十分坚实而独到的法律保障和社会基础。媒体接到投诉会负责地做出调查，并予以曝光。媒体的．调查和曝光，虽然不是法律惩处，但它对于有效预防和鞭挞官员腐败起到了非常重要的作用。据瑞典反经济犯罪局介绍，前不久该局根据公民举报，查实有几个建筑公司之间存在商业贿赂行为，媒体对此追踪报道后，受贿的公司负责人既慑于社会舆论的压力，又惧怕可能面临的法律制裁，最后跳楼自杀。正是这些公开透明的做法和市场化的取向，使瑞典政府各部门及其公职人员完全置于社会的监督之下，最大限度地杜绝了贪污受贿现象的发生。瑞典的官员也反复强调，瑞典政府的公职人员很少有腐败行为，并不是因为他们道德亡有多高尚，关键是这种公开透明的制度：强化了公职人员自觉接受监督的意识，保证了瑞典政府各部门及其公职人员的高效廉洁。

2.3瑞典的启示

扩大信息公开的内容，切实把政务公开作为政府施政的一项基本制度来落实，作为政府施政的一项基本制度予以明确，依靠法律手段推行政务公开，促进政务公开不断深化。政务公开最重要、最根本的是让权力运行公开。应该进一步加强权力的公开，增强权力运行的透明度，扩大人民群众的知情权、参与权和监督权。要把推进政务公开贯穿于围绕“三重一大”（重大决策、重要任用、重大项目、大额财政资金的使用），加强预防腐败工作的全过程。一是在重大决策过程中，对涉及面广、与群众利益密切相关的重大事项，实行公开征求意见、组织社会听证等制度，对重大决策事项、内容、依据、过程和结果都进行公开，保障群众对决策事项的知情权、参与权和监督权。二是在干部选拔任用工作中，对重要部门、重要职位、重要岗位的领导干部，实行职位职数公开、任职条件公开，任用程序公开，公开选拔、择优上岗。三是在重大项目安排中，建立重大项目听证制度和公示制度，广泛听取社会各界和人民群众对重大项目安排的意见和建议。四是在大额财政资金的使用上，把大额度资金使用情况作为政务公开的重要内容，定期向社会公开，接受人民群众的监督。同时，结合“六项改革”和“四项制度”建设抓好重点领域、重点环节的公开，特别是对政府投资项目、重点建设工程、政府采购、经营性土地使用权出让和产权交易等严格做到公开透明，从信息发布、程序运作、招投标结果、合同签订和执行等各个环节要全过程公开，调动人民群众参与监督的积极性，鼓励人民群众行使自己管理社会事务的权力。

拓宽群众参与渠道。扩大公民有序的政治参与，让人民群众有广泛的权利和自由，这是构建和谐社会的重要内容。政务公开的形式要适应公开内容的需要，坚持实际出发，因地制宜，方便有效。在巩固现有公开形式的基础上，重点在三个方面加大力度：一是广泛开通和利用现代通讯设施推行政务公开，发挥好省长、市长、县长热线电话、行风热线电话、举报电话等各类政务电话的作用，为人群众咨询、质疑和反映情况提供顺畅的渠道。二是健全完善新闻发布会制度，对群众关心的重要事项、重大突发事件由新闻发言人及时发布信息。邀请人大代表、政协委员和当事群众旁听政府有关会议，为人民群众直接参与决策创造条件。三是大力加强电子政务建设，积极构建“网上政府”。充分利用现代传媒手段和信息技术公开政务信息，提高政府工作的透明度，逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等政务服务内容。

扩展保障人民群众监督的各种法律法规，加快言论、新闻、出版、监督等方面的充分发挥人民群众作用的法律法规，形成有力的社会性监督机制。反腐败仅靠党和国家的专门机构是不够的。必须有广大人民群众的广泛参与。要通过立法为人民监督提供法律保障和通道。根据历史和现实提供的经验，群众举报和新闻监督是十分有效的社会监督形式。为充分发挥它们的作用，需要及早制定群众举报法和新闻监督法。腐败分子，无论职务多高，行为多么隐秘，都怕群众揭发和举报，更怕新闻媒介公布于众，通常所说的“不怕通报，就怕见报”就说明了新闻监督的威力和效能。群众举报和新闻监督的威力还在于一旦腐败行为被群众举报或者被新闻媒体曝光，任何机关或个人想为之掩盖或从轻处理将不大可能。

3、美国政务公开和启示

3.1美国的政务公开及特点

美国是世界上政府信息公开制度最为发达的国家，其《信息自由法》规定完备，业已成为世界各国效仿的典范。美国的《信息自由法》经过1974年、1976年、1978年、1986年四度修正以及四十年的适用与完善，已经形成了一套较为完备、可行的政府信息公开法律制度。

　　首先，政府信息公开立法的内容具体、可操作性强。美国的政府信息公开主要由《信息自由法》通过列举，概括出应当公开的信息，一类是行政机关应当主动公开的信息，这包括行政机关及时地在《联邦政府公报》上公布的信息和行政机关保证公众可以查阅、复制的文件；另一类是依公众申请公开的信息，只要申请符合已公布的关于时间、地点和应遵循程序的有关规定，就应当根据申请立即向申请人提供所需档案材料。

　　就我国而言，政府信息公开制度“以公开为原则、以不公开为例外”的原则与世界各国政务公开理念是完全一致的，但与此形成鲜明对比的是我国现行保密法规和档案法规的原则是“以不公开为原则、以公开为特例”。《条例》规定：“行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布”。“行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”等。这与美国《信息自由法》没有规定在信息发布前应遵守哪些保密措施或者是审查机制，只是规定可以免除公开的九类事项，其他信息一律对外公开的作法形成极大反差。这容易使“涉密”成为政府部门拒绝向公众提供信息的借口亦或障碍。

　　其次，美国具有较完善的救济机制。美国《信息自由法》赋予了申请人在申请被行政机关拒绝时，有权通过“行政救济程序”与“司法救济程序”两个途径获得救济的权利。

在我国，由于缺乏统一的《信息公开法》，行政信息公开在政府的引导下前进，具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致我国行政信息公开存在很大的随意性和不稳定性，有时甚至只是政府的一个文件就影响行政信息公开的开展，信息公开难以落到实处，公民权利受到侵害时救济途径匮乏。

美国政务公开的三个特点：

第一，它首次明确了：公众有权向联邦政府机关索取任何材料，政府机关有义务对公众的请求做出决定。这一条规定从根本上改变了美国政务公开的性质，因为该法制定以前，美国政府是否公开其信息完全取决于其自由裁量权。除了对政府机关有利的信息以外，政府机关实际上很少公开其信息。信息自由法从根本上改变了这种状况，根据该法，只要不对国家利益和社会、个人造成损失,所有政府的信息都必须向公众公开。这样一个制度既保障了公民的知情权,同时又使政府的行动置于公众的监督之下,有效地防范了腐败的发生。

第二，它规定了“公开为原则，不公开为例外”的原则。也就是说，只要法律没有明确禁止不能公开的政务信息，就一律必须公开。为此，该法律明确规定了可以不予公开的九类例外情形：(1)保密文件。(2)机关内部人事规则与制度。(3)根据其他法律作为例外的信息。(4)商业秘密。(5)政府的内部联系。(6)个人隐私。(7)执法文件。(8)金融制度。(9)地质信息。

第三，如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。同时，申请人可以据此向该机关行政首长提起复议，如果复议请求被拒绝，申请人可以向法院提起司法审查，一旦开始诉讼程序，政府机关负举证责任。

3.2美国的开放政府政策

2009年12月，美国公布“开放政府指令”，以“透明性”、“公众参与”、“官民合作”为三大核心，以联邦政府为主，在各个政府机构内都开通了相应的网站、制定了开放政府计划。

2008年上台的奥巴马政府，将以往电子政府政策的方针转变为应用最新网站技术积极公开政府信息、以及促进公众参与政府决策过程的“开放政府政策”，也就是将强化民主主义置为重点。奥巴马总统增设了管理所有联邦政府机构的首席信息官与首席技术官，用以完善联邦政府的信息化建设体制。此后不久，公布了以实现开放政府的三个原则：“透明性”、“公众参与”和“官民合作”。该指令要求在明确的限期内各部门基于联邦政府设置的计划，制定行动计划、落实联邦政府的政策且取得具体成果等；并要求通过实现“透明性”、“公众参与”、“官民合作”，带动降低行政成本、应对自然灾害、提升医疗服务水平、创造更多就业机会。

所谓“透明性”是指“通过向国民公开政府信息，尽到行政告知的责任”。为了实现透明，对《信息公开法》进行了修改，并对具体的网站、技术指标、内容等都做出了详细而明确的公开计划。

“公众参与”的动向。奥巴马总统从参加选举开始就热衷应用新信息技术获取公民的声音，他执政后也依然非常重视听取国民的真实声音。沟通的双向性至关重要，所以奥巴马总统非常注意及时学习引用新技术来促进公众参与，在许多问题上注重采纳公民的意见和建议。

“官民合作”新动向。“透明性”、“公众参与”主要是对市民的体现出的责任与重视，而“官民合作”则是通过政府机构与民营企业、非盈利组织等广泛合作，针对各种问题引导出最有效的解决方案与政策。以对中小企业与非政府组织进行扶持为目的的Business.gov网站是美国中小企业局在2004年开通的，2009年2月进行了改版。该网站的目标是促进政府补贴与商业贷款应用，由中小企业与非政府组织促进项目的活性化。按照企业类型与行业详细提供项目立项与运营相关的多种信息，政府委托项目合同的签订、登记、认可、审批等方法、借贷与融资方法、工作计划的制定方法、不同联邦政府机构与不同地区的政府管制事项、纳税信息等。同时，除了搜索服务之外，该网站还可以提供以XML或者JSON形式聚合检索数据的应用程序接口服务等。

通过实施开放政府政策，进一步促进了美国政府信息公开，实现行政民主化。

3.3美国政务公开和开放政府政策的启示

将中美两国政务公开制度进行比较，从中发现某些对我们有用的东西，无疑对正在形成和不断完善的我国政务公开制度具有重要借鉴意义。

3.3.1加快政务公开立法

美国的政务公开制度与中国的最大区别在于它是一种权利型公开，它将民众获取政务信息视为是民众的一项权利。如果民众与政府机关在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过行政复议或诉讼途径维护自己的权利。

美国有信息自由法来保障民众获得对政府信息的知情权，而在我国，目前还没有这样一个专门的法律来调整。所以，从这个意义上来说，我们目前的政务公开还只是一种办事型公开，公开什么，怎样公开，何时公开，完全由政府机关决定，公众只是政府办事制度改革的被动收益者。值得庆幸的是，我最近从国务院法制办发布的信息中了解到，我国正在抓紧制定这样一部法律，我们完全有理由相信，这样一部法律的出台，必将使我国的政务公开真正走上规范化、法制化的轨道。

3.3.2明确公开的标准范围

政务公开的范围是政务公开中一个最基本的问题，现行制度关于政务公开内容、范围的规定不完善，缺乏明确的标准。导致国家机关在具体实施政务公开的过程中享有较大的自由裁量权，从而拒绝向公众提供本应公开的信息。对此，美国采用的是列举公开的事项，明确规定了联邦政府机关必须公开的政务信息。建议我国对公开内容也采取这种模式。

一是明确行政主体应当公开的内容：①行政法规、规章等规范性文件；②行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；③行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；④行政主体的财产收支情况；⑤行政执法依据、程序、时限、认定事实、救济途径等；⑥其他重大行政事项以及决策过程。

二是明确不予公开的内容：①国家秘密；②商业秘密；③个人隐私。三是明确行政主体对不予公开的事项承担举证责任.

3.3.3采取多样化的公开形式

现行政务公开多局限于通过印制小册子、召开记者会、新闻发布会，办公场所的上墙公开等传统方式公开，不利于民众方便、快捷的获取政务信息。建议通过建立健全政府公报，提供政务信息公众阅览场所，完善政府信息网站等方式广辟公开渠道。

3.3.4完善政务公开的监督制度

现行的政务公开缺乏对于不予公开的统一的责任条款和监督措施。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身缺乏有效的救济渠道。针对这种情况，建议通过完善监督制度来确保政务公开落到实处。

首先，完善行政监督制度。各级监察机关是专门的行政监督机关，要将政务公开的情况作为监督的重点。其次，建立司法监督制度。可以考虑通过修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》确立行政机关拒不公开应公开的信息时，应承担的赔偿责任。其三，加强人大监督制度。建议人大进一步将各级行政机关政务公开的情况纳入监督视野。其四，完善媒体监督制度。充分发挥新闻媒体作为“第四力量”在服务、监督政府方面的不可替代的重要作用。行政公开必须与新闻自由有机结合起来，这可能是一种积极、直接而又现实的办法。

4、完善我国政务公开和保障公民知情权的法律制度的建议

4.1提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体

　　按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务。实践中，地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已成为社会发展的大趋势，而《条例》作为一个法规不能对这些方面的公开加以规范，而且在与其他相关法律法规冲突时无法自动解决。着眼国家民主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或其常务委员会适时制定《国家机关信息公开法》。

　　4.2理顺政府信息公开原则与保密原则的关系

　　针对《保密法》、《公务员法》等法律对国家秘密的规定存在的分类标准模糊、范围过于宽泛等问题，建议明确界定国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规定。同时，为了解决现存定密范围过大、定密偏多、密级偏高的现象，必须适时对《保密法》进行修订，完善定密监督程序，做到依法行使定密权。明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。改变目前只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的倾向。

　　4.3扩大行政信息公开渠道，明确程序，建立政府信息公开的监督机制

政府应对政府信息公开的范围、程序、方式、期限等作出明确规定，以便抑制不公开条款对政府信息公开规定的虚化，使政府部门和广大公众都能明了哪些信息可以公开，哪些信息需要过一段时间才能公开或不公开。同时为了更好地实现政府信息公开，要从行政机关的内部监督、司法机关对行政权的监督、人大的监督、社会公众和新闻媒体的监督，这四个方面建立起一套科学合理、法制化、制度化、简约公正、良好畅通的政府信息公开的监督机制。

附1：主要参考文献

[1]中国《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008.5.1

[2]瑞典《政府宪章》

[3]瑞典《出版自由法》,1766

[4]美国联邦《信息公开法》,1966

[5]日本《信息公开法》，1999.5.14

附2：课题组成员简介

课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人，经济学副教授，历任三门峡市委党校经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等；

郭三德，男，湖河南孟津人，三门峡市委党校社会管理教研部主任、科技副教授；

许江伟，男，河南渑池人，三门峡市委党校学历教育中心科长、计算机讲师；

吴红乔，女，河北藁城人，三门峡市委党校社会管理教研部副主任、经济学讲师；

姚宏章，男，河南陕县人，三门峡市委党校社会管理教研部副教授。

搞好土地确权，保障农民土地流转权益研究

陈敏昭

（说明：本文是河南省社会科学2013年研究课题）

0、内容摘要

1、为什么要明确土地权利

2、土地流转的概况

2.1随着承包制的全面开展，农村土地开始流转

2.2当前土地流转的主要形式

3、土地流转的影响和存在的问题

3.1土地流转对农民权益的影响

3.2现实土地流转中对农民权益的损害

3.3耕地保护形势严峻，部分模式创新改变农村土地用途

3.4部分土地流转模式与法规冲突，缺乏相应的法律保障

3.5土地流转中农民利益的合理诉求难以得到充分保证

3.6难以控制规模经营的不确定性风险

3.7土地流转的金融支持力度不够

4、土地流转中农民权益的保障

4.1土地流转中农民权益受损的再认识

4.2以完善法律法规为前提，构建农民权益法定机制

4.3以健全农村产权制度为核心，构建农民权益实现机制

4.4以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制

4.5提升农民维权能力，构建农村新型社区治理机制

4.6以利益协调为基础，建立风险防范机制

4.7建立农民权益救助机制

5、农村集体土地所有权主体的确认与完善

5.1是什么造成了农村集体土地所有权权属不清

5.2集体土地所有权权属不清的弊病

5.3集体土地所有权主体的确认与完善

5.4土地确权的原则和证据

5.5土地使用权的确认

0、内容摘要

河南是个农业大省和农业人口大省，搞好土地确权，切实保障农民土地流转权益，这对提高我省、我国的土地利用效率、增加农村居民参与现代经济的机会、并提高他们的信用水平、增加农民收入，以及增加经济总量、加快发展速度、完善市场经济体制，固本强基，把城乡发展一体化作为解决农业农村农民问题的根本途径，都有着极大的重要意义。

土地确权作为国家层面的战略选择，首先借鉴的是我国经济改革的成功经验。中国经济之所以有今天的成就，从宏观上讲，就在于建立了一个以市场为基础、通过市场机制进行配置的市场经济体制；在微观层面上，则是通过建立现代企业制度——通过国有企业的股份制改造和集体企业的改制以及私营企业的兴起，从而为市场经济的繁荣在微观层面上打下了基础。换句话说，城市改革的成功，是因为通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场在资源配置中发挥了基础性作用。

对广大农村来讲，始于二十世纪八十年代的家庭联产承包责任制，在一定程度上促进了农业生产，提高了农民收入。不过从目前来看，这种制度所能够改进的绩效非常有限：因为它所解决的只是关于农业方面的收入。近年来农民收入的增加，绝大多数都是源于外出务工等非农产业。各国历史经验表明，在农业生产力没有质的改进的前提下，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业方面的收入。因此，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业生产的收入，在当下中国外出务工就是最大的非农收入，也是许多地区农民脱贫致富最有效的手段。不过，打工收入获得的只是增量收入，而与存量无关。换句话说，农民的财产性收入还是乏善可陈。缺乏存量资产，意味着农民缺乏发展的基本保障。那么，该如何去寻找农民的财产性收入？

农民最大的资产就是土地。随着城市化的推进，土地的价值也随之升值。但是在目前的集体所有制下，农民个人却很难从这个升值的土地中受益，集体所有的农地制度限制了集体成员从土地的升值中受益。农民个人很难从升值的土地中受益归于三个方面原因：一是现有农地征收补偿制度对土地的估值过低；二是集体所有的土地制度使得无法界定集体成员之间、集体成员和集体之间、集体外部成员之间和集体之间的利益关系，一旦发生征地等行为，就会产生各种各样的纠纷；第三点也是最为重要的原因是，在农地的集体所有制下，集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权，而不是一种财产权——因为财产权是可以等价交换的，而集体成员针对集体财产所享有的权利却无法将其转移给集体之外的成员！

在目前集体所有的农地制度下，土地是农民的最大的资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。而土地一旦通过征地收归国有，土地的增值就与农民无关。相比较国家而言，农民从城镇化中所获得的利益少之有少。因此，明晰土地权属关系迫在眉睫。

通过土地确权，可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，自由流转。

土地流转是增加生产要素的活力和效率的必然行为。然而，土地流转中农民权益受到了各种损害。如：劳动权、受教育权、对选举权和被选举权、对物质帮助权、财产权等都产生了负面影响。对在中国户籍制度禁锢下的中国大多数农民来说，土地不仅仅是生产要素，而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能，是农民的命根子。因此，土地流转对农民最大的影响就是权益问题。

土地流转对农村居民的最大伤害来自于制度性安排，主要是集体作为“代理人”所造成的。集体作为土地使用权流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情，进而侵害农民土地使用权和收益权，使得农民的土地财产权在农地使用权流转中受到侵害。其他是社会保障体系不完善，无法为失地农民提供必要的社会救济；土地流转的市场化、规范化程度太低，无法切实保障农民的财产权利；缺乏对公权行使的监督和制约，无法适应经济领域出现的新情况；部分土地流转模式与法律法规冲突，缺乏相应的法律保障等。

解决这些问题，首先以完善法律法规为前提，构建农民权益法定机制；以健全农村产权制度为核心，构建农民权益实现机制；以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制；提升农村居民维权能力，构建农村新型社区治理机制；以利益协调为基础，建立农村风险防范机制；建立农民权益救助机制，以便化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会的和谐稳定。

加快农村发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。我们既要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题，同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。

那么，是什么造成了农村集体土地所有权权属不清呢？原因有二：一是农村集体土地所有权性质模糊；二是法定权利主体的多级性、多样性。从实际出发、立足于现实的法律法规，才能调整社会关系，解决现实问题。因此，对于农村集体土地所有权主体的确认首先要从我国农村现实出发。我们认为：一是在开展农村土地确权登记之前，应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求，对农村集体组织进行普查登记；二是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定，将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选，最终确定集体土地所有权主体，使权利与主体资格对号入座。我们认为，首先应明确行政村为集体经济组织，土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界，必要时可以通过一定的变通使村民小组成为土地权利的主体。其次，立法上对村集体经济组织的民事主体资格做出确认，并澄清其功能，承认其法人资格，承担法律规定的权利义务，从而实现农村集体土地主体的实位。

土地确权必须尊重历史，面对现实；必须有利于生产和生活，有利于社会稳定；政策和法律并用；分阶段、区别不同情况处理；权利设定一般法定等。

1、为什么要明确土地权利

在2013年的“一号文件”（中共中央、国务院《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》2012年12月31日）中，中央明确提出“要在五年内完成土地承包确权”，土地确权第一次成为国家层面的战略选择。

为什么要确权？我们不妨先来看中国经济改革的成功经验。在我们看来，中国经济之所以有今天的成就，宏观上而言，就在于建立了一个以市场为基础，通过市场机制进行配置的市场经济体制；而在微观层面上，则是通过建立现代企业制度——通过国有企业的股份制改造和集体企业的改制以及私营企业的兴起，从而为市场经济的繁荣在微观层面上打下了基础。换句话说，城市改革的成功，是因为通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场在资源配置中发挥了基础性作用。

城市的经验能够为农村提供些什么？始于二十世纪八十年代的家庭联产承包责任制，在一定程度上促进了农业生产，提高了农民收入。不过从目前来看，这种制度所能够改进的绩效非常有限：因为它所解决的只是关于农业方面的收入。近年来农民收入的增加，绝大多数都是源于外出务工等非农产业。这并非是中国的特例，其他国家的经验也表明，在农业生产力没有质的改进的前提下，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业方面的收入。因此，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业生产的收入，在当下中国外出务工就是最大的非农收入，也是许多地区农民脱贫致富最有效的手段。

不过，打工收入获得的只是增量收入，而与存量无关。换句话说，农民的财产性收入还是乏善可陈。缺乏存量资产，意味着农民缺乏发展的基本保障。那么，该如何去寻找农民的财产性收入？在1998年以前，绝大多数的城市居民也很少有不动产，缺乏财产性收入。但是始于1998年的住房制度改革使得这一切发生了变化，通过住房改革，广大城市居民获得了人生的第一个不动产，也获得了财产性收入。

相对于城市居民而言，农民最大的资产就是土地。随着城市化的推进，土地的价值也随之升值。但是在目前的集体所有制下，农民个人却很难从这个升值的土地中受益，集体所有的农地制度限制了集体成员从土地的升值中受益。农民个人很难从升值的土地中受益归于三个方面原因：一是现有农地征收补偿制度对土地的估值过低；二是集体所有的土地制度使得无法界定集体成员之间、集体成员和集体之间、集体外部成员之间和集体之间的利益关系，一旦发生征地等行为，就会产生各种各样的纠纷；第三点也是最为重要的原因是，在农地的集体所有制下，集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权，而不是一种财产权——因为财产权是可以等价交换的，而集体成员针对集体财产所享有的权利却无法将其转移给集体之外的成员！

通过土地确权，可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，而不是附属于某个机构的财产。

仅仅有确权还不够，要真正让土地这个“死的资本”变成“流动的资本”，除了土地确权外，还需要更积极的举措。在现有的法律框架下，土地使用权并不能够抵押，那就意味着绝大多数的农民无法从过去的存量资产中融资。从这个意义而言，土地确权属于盘活农村资产的第一步棋，但是要把这盘棋走好，还需要辅之以各种法律制度的变化。

2、土地流转的概况

2.1随着承包制的全面开展，农村土地开始流转

从承包制开始的那一天起，农村的土地流转就开始了。20世纪80年代初到90初的土地流转，受承包期短的限制，土地流转一般在村组内农户之间或亲戚朋友之间进行，流转费在200-300斤/亩谷子或玉米。80年代的土地流转，动因主要有：部分农民加入乡镇企业和流通领域就业；专业化养殖等多种经营的发展；少量的农民进城。这个时期的土地流转是自发的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期开始，由于农民负担日益加重，不少农民种地亏本，撂荒现象日益严重。各地政府为了禁止农民撂荒，普遍向撂荒农民加征100元/亩左右的撂荒费。于是出现了两种形式的流转：一种是亏本转包，承包农户把自己的承包地给他人种，不仅不收租，反而倒贴100-200元/亩；另一种是承包农户为逃避沉重的负担，将承包地一撂了之。对这些撂荒地，村干部不得不将其调整集中，以“合同”的形式集中转租给种地大户，承包期一般10年以上。这种流转在2002年之后，随着农民负担逐步取消，撂荒的农民又回村要地了。于是，产生了突出的农村土地纠纷问题，回乡要地的农民依据的是《土地承包法》，不愿还地的租地大户依据的是《合同法》。一时间搞得最高法也不得不出台“司法解释”，规定此类土地纠纷由地方政府调解和仲裁，基层法院不得受理。最后，《承包法》大胜《合同法》，种地大户有条件退出了土地，重新实现了“均田地”。

90年代中期开始的土地流转，和80年代有本质的不同，部分农民流转土地虽然也是自主的，但是被迫的，并且是亏本流转；部分农民一撂了之，其土地由村干部转租给“大户”，更不是自己的意愿。

2.2当前土地流转的主要形式

一种是类似80年代的土地流转，基本上在村内农户、亲戚朋友之间流转。这种流转方式最近3年有了新发展，即农户承包地向农民互助社、合作社流转。例如，2008年春，河北东光县古树于村的王杰华和另外6个村民发起创办了资金互助社，205人入社，每人互助资金500元。互助社成立后做的第一件事是集中团购农资，一亩地(两季)肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流转，将村民从土地上解放出来。原来农户之间相互流转土地，每亩350元/年，现在流转给互助社，500元/亩。两年时间不到，全村有980亩土地流转给互助社了。互助社购置了大型农机具，全村85%的劳动力离开了土地。不仅粮食产量增长25%，全村人均纯收入9000多元，翻了一番多。互助社两年积累40多万元。

第二种土地流转形式叫“占补平衡”或“建设用地指标异地流转”。有些地方利用国家“土地占补平衡”政策，鼓励村庄在新农村建设过程中，对新村庄实施统一规划和建设，对旧村庄进行统一整理和改造，以节约土地。如果村民集体将节约出来的村庄建设地实施“非转农”，政府则给予一定的现金奖励或建设用地指标奖励，准许村民集体将“非转农”获得的“建设用地指标”拍卖获利。这种“非转农”及“建设用地指标异地流转”的土地流转形式，是了不起的创举。全国现有旧村庄占地3亿亩左右，不少村庄宅基地、自留地等原本数百亩或更多，通过新村规划和建设，一般都可以节约一半的土地。江苏太仓对于村庄在新农村建设中节约出来的土地复垦后，政府奖励给村庄相应数量的建设用地指标，1亩建设用地指标可以拍卖20—30万元，极大调动了农民节约用地的积极性，也大大加快了新农村建设步伐。这种形式的土地流转试验，在浙江、重庆等地都有。这种形式的土地流转对守住18亿亩耕地红线意义重大。

第三种土地流转是资本下乡整合农民土地，土地向农业资本集中。即鼓励和扶持资本下乡，成片经营千家万户小农的土地。

对于上述三种主要形式的土地流转，引起较大争议的是第三种土地流转。支持者认为，土地向农业资本转移至少有三个好处：一是加快农业现代化水平，提高规模效益，增强我国农业的国际竞争力和发展后劲；二是促进农村劳动力向沿海和城市转移，在增加农民非农就业收入的同时，进一步保持中国的“比较优势”，加快工业化和城市化步伐；三是有利于农村土地产权进一步明晰，增加农民财产性收入，提高农村市场化程度。

反对者则认为，第三种土地流转方式有很大风险，弊大于利。主要的风险和弊端有：资本拥有者下乡搞农业，主要是搞经济作物及其产业化，对国家粮食安全不利(小农的因为粮食自给自足，客观上对国家粮食安全有利)；一旦政府鼓励大资本兼并小农土地，往往难以避免官商勾结和强制转让，必然会对弱势的小农造成伤害；小农大规模离开土地后，一旦出现经济危机，可能会出现数千万农民工失业和无法返回家园的局面，这样的风险存在不可控性，或许会导致改革成果功亏一篑；土地向资本集中，必然会影响到《宪法》规定的农村基本经济制度和“村民自治制度”。

其实，上述两种截然不同的观点，都是有道理的，但都有其片面性。主张流转的一方，片面认为只有通过资本下乡，才能实现农村和农业现代化，才能较快使更多的劳动力转移到工业化和城市化中来，加快工业化和城市化的步伐。其实，日本至今也不支持大资本下乡兼并农民的土地，而是变“分散的传统小农”为“有组织的现代小农”，由“有组织的现代小农”主导农业和农村现代化。日本的转型很成功。韩国和我国台湾地区学日本，也很成功。在亚洲国家中(人多地少)，菲律宾实践过资本下乡兼并小农、整合农业的农村、农业现代化道路，在大资本力量的推动下，农村农民问题快速转化为城市工人问题。后来，菲律宾经济增长开始急剧下降，失业问题逐步引发全国性社会动荡。菲律宾从六十年代开始重新搞土改，以给弱势者一小块土地安身立命，土改至今还在进行；更糟糕的是菲律宾的粮食等食物主权完全受制于国内和国际资本集团了。日本经验和菲律宾的教训，我们不能视而不见。

反对土地流转的一方，其片面性在于为了否定而否定，没有积极的对策。其实，土地不流转是不行的，土地也一直在流转。实践中有大量的流转形式是有益无害的，前面讲到的农户之间、亲朋友好之间的土地流转，农户土地向互助社、合作社和集体经济组织流转等等，不仅不能限制，政府要热情鼓励和大力扶持。反对流转的一方，还存在另一种片面性，即见到资本参与土地流转就反对。其实，对于先富起来的资本，回到自己的村庄，帮助本乡本土的父老乡亲共同富裕，在村民自愿的前提下，让村民农地集中流转给“社会企业”经营，也应该支持。

3、土地流转的影响和存在的问题

土地是最主要的生产要素,土地是生存和发展的根本保障，土地流转是增加生产要素的活力和效率的必然行为。而对在中国户籍制度禁锢下的中国大多数农民来说，土地不仅仅是生产要素，而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能，是农民的命根子。因此，土地流转对农民最大的影响就是权益问题。

3.1土地流转对农民权益的影响

中国农民的权益大致上分为公权利和私权利。公权利主要有劳动权、物质帮助权、受教育权、以及选举权等；私权利则以财产权为主。土地流转对这些权利产生了极为明显的影响。

3.1.1对于劳动权影响。农村人口在没有失去土地之前，以土地为最基本生产资料，劳动权利的实现以自身土地承包经营权的存在为实现的前提，在土地和农民剥离后，这种生产资料和人身的依附关系将被终结。农民将土地流转之后只有两个选择，要么继续在农村通过经营其他农业项目谋生，要么进入城市，成为城市的新居民。从我国目前的国情来看，农业产业结构的不合理，使得以土地为对象的种植业是农村最主要的产业，其他农业部门的劳动力承载能力远远低于种植业，这使得大量的失地农民无法通过从事其他农业部门的生产实现自身的劳动权利。再者，基于我国目前的户籍制度，农村户口和城镇户口泾渭分明，失去了土地的农民以农村户口的方式进驻城市，在社会生活的诸多方面都处于明显的劣势，他们进入城市生存的难度远远高于城市居民。上述两种情况对于实现失地农民的劳动权利都是极为不利的。

3.1.2对受教育权的影响。我国公民教育普及程度有一个不争的事实，那就是经过这么多年的努力，农村人口的平均受教育程度仍然大大低于城镇人口。这固然是由于乡村和城市的教育资源分布不合理造成的，但是由农村户口到城镇户口的身份转变操作难也是一个重要的原因。自身的受教育以及子女的受教育问题都很难在繁华的城市中得到保障。近些年来不断出现的所谓“农民工子弟校”这类学校，只是从另外一个角度反映出城市人口和农村人口在受教育权上的不对等待遇。农民再将自己的土地流转出去以后，依然要以农村户口的方式来实现自己和子女的受教育权利，这其中包含着多少曲折、艰辛、白眼和歧视？

3.1.3对选举权和被选举权的影响。我国目前的选举制度是以划分选区的方式来实现的，选区中具有适格主体的数量是以户籍制度为前提进行统计。现有的户籍制度使得失地后的选举进行有较大的消极影响。如果不对现有的制度进行改革，就会出现农村选区实际参加选举的人口数量低于法定数量，这种情况十分不利于民主的实现。最直接的情况是农民的话语权会更加的减小。而另一个方面，进入到城市的农业人口，由于没有城市户口，在其他选区也没有可能实现自己的选举权，更不要谈被选举权了。诚然，当前也可以通过在城市置业取得城市户口，但是高昂的置业成本却将农民屏蔽在城市之外。

3.1.4对物质帮助权的影响。我国现阶段，公民的物质帮助权利主要通过一系列的社会保障方面的制度来实现，我国当前的社保体系薄弱依然在农村，虽然农村合作医疗体系已经初步建立，但是对于数量庞大的农业人口而言，这仅仅是杯水车薪。而失去土地的农民除了能够得到土地流转的一些收益，对于其生活更深层次保障仍然很难实现。

3.1.5对于财产权的影响。主要是财产所有方式的转变，失地前，农民对于土地财产权的本质是用益物权，流转后，这种用益物权转变为直接的财产所有权。这种变化的趋势是有利于农民的财产权利实现的，党和政府大力推行农村土地承包经营权流转的法理立足点也在于此。原来的占有方式使农民对土地的的处分方式比较单一，但是转变以后，以占有动产的方式来支配所属物，使财产的处分方式丰富起来，为农民实现的财产增值拓宽了渠道。

但是，土地流转中的主要收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。进一步研究提出：公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。还有人认为，土地流转中农民利益与政府有着直接或间接的关系，国家政策补偿过低、地方政府以地生财，将土地流转收益和增值据为已有损害了农民的利益，并建议用法律形式规范政府职能、推进土地流转市场化和建立健全民主监督机制来保护农民的合法权益。也有人认为，在东部经济发达地区，农村社会转型，工业化、城镇化快速推进，土地流转和大量被征用，土地资源争夺越来越激烈，利益矛盾也空前释放，诱致农村土地制度和利益格局重构，其趋向又总是不断强化政府利益而削弱集体和农民权益。强调了行政权力对土地利益产生的深刻影响；同时从侧面反映了农民在土地流转收益中处于不利地位。

我国现阶段土地流转中农民权益受损的问题，主要是集体作为“代理人”所造成的。集体作为土地使用权流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情，进而侵害农民土地使用权和收益权，使得农民的土地财产权在农地使用权流转中受到侵害。农地的流转费用不能以每亩土地种粮食的收益作为参照，在保障农地福利功能的前提下，按照区位、交通条件、物价指数、经济发展状况等在合理的范围内上下浮动，以求对业主和农户双方的公平。

3.2现实土地流转中对农民权益的损害

上述分析说明，现实的土地流转制度对于农民权益保障的影响主要集中在政治、经济和发展权方面。对于这三方面的影响，现有制度存在的弊端主要表现在：

3.2.1社会保障体系不完善，无法为失地农民提供必要的社会救济

现有的社会保障体制应加快推进覆盖，将整个农村囊括在社会保障的体系中，从医疗、养老等诸多方面彻底解除农民流转土地的后顾之忧。中国经历了漫长的农耕社会，使得中国农民将土地视为自己的唯一保障，疾病、防老、子女的教育入学，这些基本的公民生活问题在农村都是通过土地生产来供给实现。如果我们要进一步推进农村土地承包经营权的流转，将这些涉及到农民切身利益的保障问题解决好才是唯一的出路。农村社会保障体系的完全确立，不仅仅关乎到农民幸福不幸福，农村发展不发展的问题，更加重要的是它将成为推进农村改革的先决性因素。只有让农民从内心感觉到土地即使处分了也不影响自己未来的生活状况，才能使土地流转制度真正的具有活力。没有保障的土地流转不是改革农村经济的途径，只是制造“无业”、“无地”、“无保障”三无农民的桎梏而已。

3.2.2土地流转的市场化、规范化程度太低，无法切实保障农民的财产权利

首先，国家相关土地流转方面的法律较少。虽然我国现有的法律对土地使用权流转有所规定，但对土地转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等规定的不够具体全面，这就导致了一些地方出现政府强行干预土地流转的现象，这样必然会损害到农民的权益。在现实中，农民的权益受着来自社会各个方面的侵害。例如，一些村干部利用职权侵犯农民利益，地方政府权利的干预等。国家虽然把农地界定给农民集体所有，但国家各级政府仍然保留了土地征用权、总体规划权、管理权等实际的控制权，农民在大的土地问题上仍然是缺乏主动权。

其次，交易市场不完善，管理监督制度薄弱。现阶段我国土地使用权的流转比较混乱，其中一个主要的原因是没有一个比较健全的交易市场，导致很多土地使用权私下进行交易。可想而知对于农民来说这样的交易对其是极其不利的。同时，因为没有一个有效的监督机制，农民的权益就得不到保障。例如关于土地使用权的补贴问题，都知道应该给农民一定的补贴，但是补多少？怎么补？只是势力强大的一方说了算，农民几乎没有任何选择，只能是被动的接受，农民在土地流转后的收益知情权极度缺乏。

从各地现有的土地流转情况来看，土地流转的理念树立了，但是相应的配套工作基本上是空白，全国除了少数一些农村关注到土地流转的配套办法对土地流转有至关重要的影响外，绝大多数地区还在为如何使农民离开土地而发愁。作为重要的生产资料的土地，它的存在也应该和其他的生产资料一样，遵循市场经济规律的支配。形成统一的土地流转市场，对于形成符合价值规律的土地价格、明确土地流转交易双方的主体地位等等都有非常重要意义。另外，统一的土地流转市场的形成，更能真正在价格方面倾斜于农民，改变目前农民无定价能力的现状，由市场来主导价格的形成会给土地流转赋予更加鲜活的生命力。

土地流转的规范化程度低也是制约土地流转制度发挥应有效果的一个因素。从实体上来讲，土地流转应该属于不动产交易的一类，这种交易不应该等同于一般的商品交易，甚至也不能等同于一般的不动产交易，因为土地流转涉及到的群体不同于一般群体，并且农村土地产权的稳定还关乎于农业的基础性地位是否稳固。它的实体要求应该更高。

3.2.3户籍制度的不配套，较大程度地阻碍了土地流转的进程

我国现有的户籍制度已经无法适应农村土地承包经营权流转这一客观实际，泾渭分明的农业户口与城镇户口的划分方式，使得广大农民在流转土地后，没有办法取得和自身身份权利相对应的社会地位，这种不对称会极大程度的阻碍农民流转土地的积极性，可以说要想真正实现农村土地流转，户籍制度的改革势在必行。在这一点上广东省的做法极具示范性，将实行多年的城市暂住证，更替为城市人口居住证，并与此同时赋予由农村流动到城市人口与城镇居民相应的其他权利，这种做法解决了农民流转土地的后顾之忧。

3.2.4缺乏对公权行使的监督和制约，无法适应经济领域出现的新情况

政治根源于经济，归根结底政治是要反映经济形态的。经济领域出现了新的情况，政治制度要做出相应的调整。失地人口数量的激增，如果不保证这些人口的公权行使质量，民主就无从谈起，就没有办法切实保障农民的权益。目前应该尽快的出台一些保障失地农业人口公权的法律，使人民当家作主的这种优越性持久的发扬下去，保证农民即使是在失去土地的条件下，依然能够积极参与国家政治生活，这样才能保证民主的真正实现。

3.3耕地保护形势严峻，部分流转模式改变农村土地用途

我国耕地资源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾。根据国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧：首先，农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。《农村土地承包法》第三十三条规定，“土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。”中央文件也明确提出农村土地承包经营权流转，不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地用途。但是农村土地流转的过程中，农地的用途发生了巨大的变化。主要表现为：一是农用地流转后转变为非农建设用地。据调查，截至2007年底，重庆忠县流转耕地累计36.78万亩，耕地流转后用途发生变化的有25.43万亩，占耕地流转总量的69.13%。随意改变耕地的农业用途违背了《农村土地承包法》中农地流转的用途限制规定。广东南海模式流转土地用于工业用地同样如此。二是农用地流转后用途非粮化，多表现为耕地变为园地等其它农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物。如重庆忠县土地流转后建立起的大面积柑橘、原料林等基地的土地原来大部分为基本农田，这与《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”相冲突。其次，农村土地用途管制主体缺位、流转机制缺陷。现行农地保护制度有基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、建设占用耕地补偿制度等。但实际上在农村土地流转过程中，土地用途管制主体往往缺位，用途管制的执行不力。由于各地情况不同，基本农田的保护等级和管制缺乏统一的标准，而地方政府在任期内为发展经济、追求经济增长和财税收入，会想方设法通过各种招商引资渠道引入各类项目，而大规模的土地流转往往是由政府引导的，基于自身利益最大化的考虑自然选择将耕地向收益高的用途流转。

3.4部分土地流转模式与法律法规冲突，缺乏相应的法律保障

对土地权属管理、土地用途管制、耕地和基本农田保护、建设用地供给等涉及农村土地流转和规模经营的问题，我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）等法律法规做出了明确规定和要求。此外，《物权法》、《担保法》、《民法》、《公司法》等在一定程度上业制约了土地流转。具体表现在：

一是受土地权属限制。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“中华人民共和国实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。”明确规定全部土地属于国家和农民集体所有，土地所有权不得买卖和非法转让。同时，土地流转，流转的只能是使用权，不能是所有权。

二是土地用途限制。《中华人民共和国土地管理法》第九条“国家对土地实行用途管制制度”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于出租用于非农业建设。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”等限制农村土地流转不得改变农业用途。

三是严格耕地保护限制。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。”但事实上农村土地流转经营主体均需要建设生产管理用房，与法规冲突。

四是土地流转期限限制。很多土地流转合同签订的流转年限超过了承包期的剩余期限，与现行法律规定相悖。与现行法律法规相冲突的做法难以得到现行法律保障。同时我国缺乏专门的法律对农村土地流转进行规范，没有颁布《中华人民共和国农村土地流转法》，对农村土地流转的产权性质、土地流入流出方的权利与义务关系、流转期限、流转方式、争议解决办法和法律责任等进行明确规定。

3.5土地流转中农民利益的合理诉求难以得到充分保证

对于土地流转，中央曾经有明确要求：农村土地流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益（十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》）。赋予农民更加充分而又有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。但在实际执行过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象十分严重，主要表现为：

一是土地流转违背农民意愿。一些由政府主导的土地流转合同，既无农户签名，又无书面委托，不尊重农民土地流转的主体资格，用变相的行政手段干预土地流转，造成土地流转双方主体不合法，不尊重农民的意愿，农民的合法权益受到侵害。

二是土地流转定价不合理。推动农村土地流转必须保护农民土地的经济权益，让流转农户共享土地流转带来的经济效益。但现实是农村土地流转租金普遍都不高，一般一年在400-600元/亩，且租期很长，农民仅仅获得眼前实惠，难以分享未来土地增值收益，影响了农民的长远利益。甚至有些地方热衷推动“反租倒包”，以较低的价格从农民手中租赁土地，然后以较高的价格出租，换取差价。

三是农民土地流转收益不稳定。一些农业企业或承包大户在其经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金，有的甚至携款潜逃，农民的收益得不到保障。

四是流转土地改变用途，影响农民生计。外来企业取得土地经营权后擅自建造的建筑物破坏了耕地，到期收回后很难继续用于农业生产，影响了农民的生计，农民的权益受到损害。

3.6难以控制规模经营的不确定性风险

土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。一是自然灾害发生频繁。受全球气温变暖影响，我国自然灾害发生频繁且不断加剧。水灾、旱灾、冰雹等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。如最近几年大蒜、香蕉、苹果等价格的大起大落都给种植经营户带来重大的损失。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。近年来，受国际市场化肥、饲料、薄膜价格上涨的影响，国内农资价格普遍上涨，增加了农业生产成本。四是规模经营的契约风险。租赁户怕农村土地政策不稳，政府提前收回土地承包经营租赁权而不敢大胆投入，影响规模经营产量与产出。另外农村品市场的不确定性也影响了大规模开发。

3.7土地流转的金融支持力度不够

发展农业，就必须有资金的积累和投入，发展现代农业，实现规模经营更是如此。但事实上土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。各家银行大规模地缩减了农村网点，乡镇基本全部撤出；各类金融机构的贷款余额中，用于农业贷款的所占比重很低。农村融资难、贷款难，且农村存款大部分流入了城市，农业大户和龙头企业都面临资金短缺和融资困难。二是农业融资保障不足。体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入、农村水利基础设施投入等，用途管制严格；农村信用社经营体制僵化，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要；农业资本向城市流入，成为工商业资本，抽走了农业发展的资金；农村土地抵押受到限制等。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够。农业保险是保护农业生产、保障农民利益、提高农产品竞争力的有效手段，但农业保险的高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障的“三高三低”特性使得农业保险经营陷入恶性循环，而政府又没有对涉农保险实行补贴或政策优惠等。这也是法律法规缺位，没有专门针对农业保险的法律法规；不符合保险的大数法则；风险管理措施缺乏；农业保险认同缺失造成的。四是农村社保体系还不健全，广大农户仍然不愿意放弃土地承包经营权。近年来，国家投入了大量资金用于农村社会保障体系构建，养老保险、农村合作医疗、农村社会救助、农村低保等，但还在逐步推广、完善阶段，保障的力度还不够，农村社保体系还不健全。还没有消除农村土地的收入保障、社会保障、就业保障功能，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地当命根子来看待，认为有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地。

4、土地流转中农民权益的保障

土地流转在促进农业现代化、规模化和城镇化的同时，也出现了农民土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等问题，容易引发农村集体性维权事件，诱发社会风险。迫切需要以完善法律法规为前提，构建农民权利法定化机制；以健全农村产权制度为核心，构建农民权利实现机制；以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制；以提升农民维权能力为关键，构建农村新型社区治理机制；以利益协调为基础，构建农民权利流失的风险防范机制；以纠纷解决为依托，构建农民权利救济机制。以便化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会的和谐稳定。

加快农村发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。我们既要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题，同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。但是，许多地方在推动发展经济的进程中不是想方设法听取和积极吸引农民参与，而是过度强调土地流转实现对农村土地资源统筹，出现农民“被上楼”、“被市民化”等现象，严重影响了农村社会的和谐发展与基层政权的稳定。大量的调查显示，目前，因农民在土地流转中合法权利受损而诱发的集体性维权事件频频发生，约占农村群体性维权事件的 70%以上，这就迫切需要政府构建农村土地流转的农民权利保障机制，维护社会的和谐与稳定。

4.1土地流转中农民权益受损的再认识

要保障土地使用权流转中的农民权利，首先必须从法理上明晰农民对农村集体土地究竟有哪些法定权利，并以此为据考虑目前我国农村土地使用权流转中农民权利流失的现实状况与成因。依据我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关农村土地产权的法律法规，农民既依法享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，同时也依法享受民主管理权和社会保障权。然而，上述农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，导致失地农民缺失了平等参与现代化进程、共享发展成果的机会，其结果必然影响社会公平、加剧社会矛盾、诱发社会冲突。

4.1.1土地物权虚化

农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权，具体体现为农民对承包土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权。我国《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条又规定“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”《农业法》第七十二条规定: “各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权”。2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。

然而，由于我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定是模糊的，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。主体边界的模糊导致实践中农村集体土地所有权的具体归属虚化，必然导致农民集体土地所有权与个体土地使用权之间的边界也不清，加之目前一些地方尚未开展农村土地所有权与使用权的确权登记颁证工作，使农村土地使用权流转中农民主体地位很难明确，一些地方基层政府或集体组织以“集体”的名义“代民做主”，违背农民真实意愿擅自决定土地流转的相关事宜，导致农民对集体土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权“被代表”，土地物权虚化。在这种情况下，农民无法自主决定和有效监管土地流转的过程，无法主张自己的土地物权，容易诱发农民个人与村社集体之间因土地使用权流转和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。

4.1.2土地收益权受损

农民的土地收益权是指依法享有的从农村土地流转中取得经济利益的权利。农民的土地收益权是农民土地财产权的实质，由于土地是有价物品，所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。《农业法》第七十一条规定: “国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”我国《农村土地承包经营权流转管理办法》也规定: “农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”。确立了农民土地收益权的合法性。《物权法》将农民对农村集体土地的使用权界定为用益物权，实际上也确立了农民依法享有通过占有、使用或转让农村集体土地使用权获取经济收益的权利。然而在现实中，农民的土地收益权却并未得到有效保障，土地使用权流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。

在农村土地流转中，农民通过土地使用权流转获得无价劳动的等值土地收益及其它经营收益，业主获得规模经营的超额农业利润，农村土地才能成功流转。但是，由于人的“经济”理性和道德风险的普遍存在，现实中往往出现基层政府、农村集体组织、农民个体、业主之间分别作出对己有利却导致对方收益受损的行为，尤其是农民在土地使用权流转中由于利益表达机制不健全，信息不对称而处于弱势地位，往往面临土地转让价格偏低、远期利益受损;土地流转收益分配不合理，个体利益受损等现象。

农村土地使用权流转价格偏低首先归因于土地流转中的价格形成受行政因素干涉，缺乏市场化的价格调节机制。一些乡镇或村级组织出于“政绩”考虑，不顾农民意愿和利益，以强制性的非市场价格和非地租的不等价补偿方式将集体土地转给现代农业经营者，同地不同价的现象普遍出现；也有某些基层行政组织利用农民的分散性和“搭便车”心理使农地流转决策权集中到自己手中，为少数人的利益而签订较低的流转价格。其次要归因于业主有意设置的价格陷阱。一些业主利用农民重视近期收益而忽略了远期收益的误区，在签订土地承包经营权流转合同时，以当期的土地产出效益为基数签订固定的农地流转价格，缺乏随土地经营收益增加而调整的价格正常增长机制，必然导致农民远期收益受损。还有一些业主擅自改变流转土地的用途，建造永久性固定建筑物，使农民还要额外承担土地复耕的费用。一旦农民意识到这些远期收益受损，就会不履行合约，要求提前收回承包地，由此引发土地流转双方的矛盾冲突。并且，由于农业经营的自然风险和市场风险同样存在，业主在经营收益较差时，也会要求降低租金，甚至拖欠租金，引发双方的矛盾冲突，导致农民土地收益受损。

农村土地流转的收益分配不合理主要是业主、农村集体、农民个体间在农村土地流转中的收益分配不公平。目前的农地流转，地方政府扮演了一种“召集人”的角色，组织土地流入方与流出方的谈判，一旦发生纠纷，又扮演“调解人”或“仲裁人”角色。在这一过程中，一些地方政府为了加快农业的规模经营和产业化的“政绩”，急于引资入农，过分注重保护业主的利益而忽略了农民权益的保障，导致农民流转土地的收益远远低于业主的收益，容易让农民产生政府以牺牲农民的利益为代价满足业主需求、追求规模效应的误会，影响基层政府的公信力与正当性。同时，农村土地流转的收益还存在基层政府、集体组织与农民争利的现象。调查显示，农村集体出租土地所获得的收益中农民个体得到的比重与集体组织相比较少，村级组织往往把集体的机动地、村组范围内的未利用土地看作是村民委员会所有的土地，不与社区农民协商就出租、承包给本组织以外成员，获取的收益由村民委员会任意支配和使用。甚至还有少数村干部依靠手中权力将集体收益收归自己，侵害农民的土地收益权。

4.1.3民主管理权弱化

民主管理权是指土地使用权流转中农民的知情权、参与权、表达权、监督权等。具体体现为: 其一，农民对有关农村土地使用权流转政策法规、集体土地承包、出租、转让等的相关事宜，以及土地补偿费等的使用、分配等公共信息有权及时了解，基层政府或集体组织有义务向集体成员提供上述信息，确保农村土地流转过程的阳光透明，抑制权力寻租空间。其二，在涉及农户切身利益的集体土地使用权转让的决策中，农民有参与决策过程，自主表达利益诉求的权利。其三，对土地流转的决策、方式、程序、契约、去向等进行监督的权利。《农业法》第七十三条“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督”。农民作为农民集体土地使用权流转的主体，既是参与者，也是监督者。由于目前我国农村的土地流转多数是由村集体经济组织或者村民委员会组织或代理，为了防止出现流转过程中的以权谋私，暗箱操作等现象，必须赋予农民监督这些“代言人”的权利。《农业法》第九章农民权利保护第七十七条规定“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”第七十八条规定“违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。”故《物权法》第六十三条也规定: “集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”

虽然上述法律明确赋予了农民在土地流转中的民主管理权，但现实中仍然缺乏农民参与农村土地流转管理的制度保障，对侵害农民参与土地流转管理权的行为缺乏有效责任追究。一些基层干部凭借集体土地所有者代表的身份和行政权力，违背农村一事一议的民主议事机制，擅自出让村社土地。还有一些村社干部私下与业主达成承租协议，避开公开招标程序或搞假招标，过程不透明、财务不公开，使村民对土地流转的必要性、收益状况、补偿金额、土地流转后的用途等都不清楚，其知情权、参与权、监督权等被弱化，必然产生权利受损、参与受挫、交易不公、暗箱操作等弱势群体认同感，对基层政权的信任度降低，维权抗争意愿增强。大量的案例表明: 近年来发生的农村土地使用权流转纠纷，多数都与基层干部和村社组织不尊重农民意愿、不了解农民需求、不吸纳农民参与、不保障农民知情权相关。因此构建农村土地流转中的农民参与机制，切实实行农民的民主管理权，是保障农民在土地流转中的主体地位，维护农民利益的前提。

4.1.4社会保障权缺失

社会保障权是指农民在土地流转后获得政府提供各种基本社会保障的权利。由于我国长期的城乡二元结构导致目前农村社会保障呈低水平、窄覆盖、保障功能差等特点，故农村土地不仅是农民最基本的生产要素，同时还承载着农民的就业、养老、住房、教育、医疗等多种社会保障功能。农民失去土地，不仅意味着失去了一个稳定又可靠的谋生渠道，同时也失去了负载在土地中的一系列社会保障权。这就要求在农村土地使用权流转的制度设计中，不仅要考虑如何使农民通过土地流转实现增收，保障农民的土地物权和收益权，也要充分考虑将目前土地承载的社会保障功能转移为农民的社会保障权利，建立健全农村社会保障制度，构筑保障农民基本生存与发展的基线。

然而，目前农村土地使用权流转中农民的社会保障权利往往被征地时的“土地补偿费”或土地使用权转让时的“租金”遮蔽，现实中“土地补偿费”或“租金”的计算，只是对土地作为农民生产资本价值的考量，忽略了事实上负载在土地中的社会保障价值，导致农民的社会保障权无形流失。具体表现为: 其一，进城农民工被排斥在城镇社会保障体系之外，在就业、住房、医疗、子女受教育等方面享受不到与城市居民同等的待遇，其生存和发展权受到损害。其二，农村社保体系脆弱，现有最低生活保障和养老保险制度、合作医疗保险制度等存在覆盖面窄、标准低、资金筹措渠道单一、农民个人负担重、基金管理效率不高等现实问题，不能有效发挥减少农民市场风险、生活风险的作用。其三，农民失业救济与就业援助力度不够。失地农民多数文化程度低、职能技能欠缺，加之征地后可供转移就业的岗位不足，以及政府的就业援助与失业救济体系不完善，使土地流转后失地农民的就业意愿与就业机会严重脱节，面临就业歧视和失业的双重风险。　　

4.2以完善法律法规为前提，构建农民权益法定机制　　

从前面的分析中我们能够深刻感受到，保障中国最大弱势群体农民权益的法律规章真的不少，但是缺乏权益实现的程序和具体的落实保障，仍然停留在纸上画饼阶段，很难使应然权利变成实然权利。农村土地流转中大多数损害农民利益的主体是基层政府，而维护农民利益的时候还得找政府！政府既是麻烦的制造者，又是经济发展的推动者、主导者、问题的最终解决者。我国现阶段所有的矛盾似乎都可以从这里找到问题的症结！仅就农村土地流转而言，我们发现农民权利流失的根本原因不仅仅是农民权利的法定化不够，事实上更大的诱因在于我们缺乏农民权利保障的落实机制与农民权利受损后的救助机制。因此，构建农村土地流转中的农民权利法定机制、权利实现机制、福利保障机制、农村新型社区治理机制、风险防范机制、权利救济机制等，是搞好土地确权、保障农民土地流转权益、维护社会稳定的关键。

要对现有涉及农村土地流转的法律法规进行全面、综合梳理，及时将党和国家关于农村土地流转的重要政策精神、农村土地流转中农民权利保障的现实需求、专家学者关于农村土地流转的理论研究成果等作为完善我们农村土地流转法律法规的重要参考，加紧完善农村土地流转的相关立法，构建农民土地权利法定化的制度保障体系。

针对农民土地物权虚化是因为现有法律对“农民集体”的意思表达模糊，导致农村集体土地的权利主体不清的现实，建议修改相关法律法规，通过立法促进农村土地所有权主体实体化，明确界定乡集体、村集体、村民小组集体与农民个体的权利边界，以及农村土地流转中土地发包者、土地承包者、土地承包受让者的权利边界，尤其要高度重视明确农村土地权利主体的形式要件与法定要件，明确农村土地权利主体应依法享有土地承包经营权，具体体现为对承包土地的占有、使用、收益权利，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利，发展多种形式适度规模经营的权利，建立新型合作组织和专业合作社的结社权，宅基地用益物权，要求征收其土地的部门及时给予合理补偿的权利，要求征收其土地的部门解决好其就业、住房、社会保障的权利等。

同时，也要进一步规范基层党组织和基层行政在农村土地使用权流转中的职权和行为，明确其在农村土地流转中的职能主要是为土地的合理利用提供制度保障，维护产权主体的合法权益，为农村土地流转的正常运行提供良好环境。如：制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设; 搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作; 为土地流转提供信息、中介、组织、协调等公共服务。要充分尊重农民在土地流转中的主体地位，防止违背农民真实意愿，以行政手段强制推进农村土地流转，干涉或侵害农村土地权利主体自由行使权力，为保障农民在土地流转中的主体地位提供法律支持。

4.3以健全农村产权制度为核心，构建农民权益实现机制

产权制度是关于产权界定、运营、保护等的一系列体制安排和法律法规的总和，其最主要的功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。经过 30 多年的改革，我国城市产权制度的基本框架已经初步形成，但农村产权制度却相对滞后，造成了农民的财产权利不清晰，农村要素市场长期发育不完善，资源配置效率低下甚至扭曲，农村持续发展和农民持续致富缺乏稳定的基础，导致农民对土地的用益物权很难实现，迫切需要加快农村产权制度的改革，确立与城镇化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权，实现城乡居民财产权利的平等。

一是要加快推进农村集体土地的确权颁证，系统地厘清人地关系，夯实农村产权制度的基础。近年来，中央明确提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，要求力争用五年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。依法确认农民土地权利，强化农民的土地物权意识，有效解决农村集体土地权属纠纷。让农民分享城镇化、工业化和农业现代化的收益，实现农民的土地物权和土地收益权。

二是要规范农村土地确权登记发证的程序，通过广泛动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等工作程序进一步查清土地的权属、面积、用途、空间位置，建立新型农村土地“鱼鳞图”。确认农民集体、农民个体与土地长期稳定的产权关系，明确各自权利义务，做到“地、账、证、合同与耕保金发放面积”的“五个一致”，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。

三是要努力探索农村土地承包经营权、集体林权与集体建设用地使用权流转机制创新，探索多种形式的农村产权流转模式。尝试以股份合作制形式把农村集体土地所有权量化到农户个体，采取了土地股份合作社、土地股份公司、种植大户为主的家庭规模经营、业主租赁经营、“大园区 + 小业主”等模式，培育农业龙头企业、专业合作组织和农村新型集体经济组织，完善农民利益联结机制，促使农民的土地物权由身份权向财产权的转变，使农民的土地物权由虚变实，真正实现“还权赋能”。

4.4以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制

在农村土地流转中，农民最大的顾虑是土地使用权流转后失去了土地所承载的社会保障功能，影响其基本生存所需的就业、养老、教育、医疗等。只有通过完善农村社会保障制度，提升农村社会保障水平，让城乡居民享受同质化的社会福利权利，弱化土地的社会保障功能，才能促使农民逐步摆脱失去土地的后顾之忧。

一是要加快户籍制度改革，彻底消除城乡二元户籍管理制度，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，实现城乡居民自由迁徙，保障农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权等原有利益为代价。尤其要消除隐藏在户籍背后的城乡身份差异和社会保障权利不平等现象，实现城乡居民统一户籍背景下公平享有基本公共服务，保障农民进城后共享城市化成果、公平参与社会发展的权利。

二是要加大促进农民就业的政策扶持与制度保障，建立城乡统一的就业失业登记管理服务和制度配套体系，针对农民工的实际需求开展就业培训与就业援助，提高失地农民就业援助的针对性与有效性; 要搭建城乡四级联动的就业公共服务平台，促进就业信息的供需衔接，拓宽农民就业渠道; 要构建促进农民创业、就业的社会力量支持体系，鼓励各种社会组织和企业履行社会责任，开展“农民工就业援助计划”、“农民工创业计划”、“新市民学堂”等社会行动; 要促进进城农民工与市民社会保障的同质化，让进城农民工在住房、医疗、子女入学、失业保险、最低生活保障等方面享受与城市市民的均等化待遇。

三是要改善农村社会保障质量，增强农民的安全感和幸福感。在不断完善新型农村合作医疗、养老保险、失业保险、最低生活保障和社会救助等制度的基础上，要针对农民的社会保障诉求制定适合失地农民的社会保障制度，逐步实现城乡社会保障的一体化，让农民与城市居民享受同等的社会保障待遇，构筑农民生存与发展的基本保障线。

四是要完善农村社会保障筹资机制，加强自我造血功能。针对我国农村社保资金筹集渠道狭窄、自我造血功能不足等现象，可在农民土地承包经营权流转后的农民集中居住地建设适当的商业建筑，其租金收益可作为农民的社保资金来源或其它福利; 也可以考虑当风险保障金积累到一定年限或金额，却没有任何风险支付时，经过村民议事会协商，在确保基本风险金支付的前提下，将其余资金用于投资，增加收益，扩大失地农民社会保障。

4.5以提升农民维权能力为关键，构建农村新型社区治理机制

农民组织化程度不高、维权能力不够也是农村土地流转中农民权利流失的重要原因之一，需要通过加强农村基层民主政治建设，拓展农民参与民主管理的渠道，才能为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑。

一是要拓展农民利益表达的渠道，提升维权的能力。通过完善农村公共事务议事决策规程、让村民在农村公共事务决策中拥有了制度性的“话语权”，促进村民在农村土地流转中自主决策、民主管理、民主监督，变“为民做主”为“让民做主”，真正做到农村的事情由农民自己做主，切实保障农民的主体地位，防止出现公权力高压下的“被市民化”或“被城市化”现象。

二是要探索多元主体协作的农村新型社区治理机制，在发挥基层党组织、村民代表大会作用的基础上，健全村民议事会、监事会等农村自治组织和各类经济合作组织，使基层党组织、农村社区自治组织、经济合作组织等形成有效的协作机制，不仅增强党对农村基层工作的领导，同时也实现政府服务农村社区功能的延伸，而且有效发挥农村社区自治组织和经济合作组织在土地流转中的组织化利益表达和维权功能，保障农民民主管理权利。

4.6以协调利益为基础，建立风险防范机制

农村土地流转风险是指农村土地流转各方依个体理性在现行政策体系内作出的流转决策，却因可能的预期收益变动、政策演变、个人事业调整等不确定性因素而产生的风险。大量研究表明，在农村土地流转中，主要存在着市场风险、契约风险、社会风险，这些风险的叠加耦合，不仅会导致农民土地收益权受损，也会诱发农村土地流转中的相关各方发生利益冲突，加剧社会矛盾。因此，迫切需要协调农村土地流转中的利益结构，探索各种形式的利益协商与利益分享方式，构建农村土地流转中的风险防范机制。

一是要构建农村土地流转的风险预警机制。加强农村土地流转公共政策与法律法规的宣传教育，让农民真正了解农村土地流转的性质、流转的方式，各方的权利义务、法律后果; 掌握农村土地流转的法定程序，合同规范等，提高农民对农村土地流转的风险识别和风险防范能力。同时，也要提高基层干部的依法行政素养，消除农村土地流转中的行政障碍，防止基层干部滥用公权侵害农民的土地物权与合法收益权。更要改进农村土地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则，改善干群关系，化解干群矛盾。

二是要构建农村土地使用权流转的风险应对机制。通过成立市级农村产权交易所，并在区县、乡镇分别建立农村产权交易分所、农村产权流转服务站，构建市县乡三级联动的农村产权流转服务体系，推动农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权等农民既有权利的市场化流转，促进供求价格自由匹配，防范市场风险。另外，还要规范土地使用权流转程序和合同，降低农民在土地流转中的交易成本，防范契约风险。也可以考虑建立农村土地流转风险保障金制度，按一定比例分别从业主流转面积收益、农民租金收益、村社公共收入中提取部分经费，加上一定的政府财政性补贴构成土地流转风险保障金，优先用于支付农民的收益损失和土地复耕成本，也可用于支付农民的最低生活保障、法律援助、就业培训等，确保农民的最低收益不受损失，以化解社会矛盾，防范社会风险。

4.7建立农民权益救助机制

目前我国农民群体性维权事件多数与农村土地使用权流转中的各类纠纷密切相关，主要有农户之间的土地争议、农户与村集体之间的土地争议以及村民小组与村集体之间的土地争议。尤其是一些地区在推进农村土地流转时以“公共利益”为名，违背农民意愿，导致农民的土地权利受损却不能得到及时和有效的救济，个体的利益纠纷演变为农民群体性维权事件，严重影响了农村的社会稳定，迫切需要完善农民土地流转中纠纷解决机制，为农民的各种土地权利提供充分及时的救助。对此，要构建农村土地流转的纠纷化解机制，即发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用；促进各级行政机关依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的行政解决机制；尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，构建土地流转纠纷的诉讼解决机制。在此基础上，促进各类纠纷解决机制的良性互动，为农民提供和解、调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等多元权利救济途径。

5、农村集体土地所有权主体的确认与完善

从历史的角度看，我国这种独特的农村土地集体所有制是对土地国家所有和农民个人私有的一种折衷，是三种力量的撞击结果：我们并没有理解透彻的强悍的外来文化辖裹着新生政权、传统的土地观念和有些荒诞不经的理想的冲撞。这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成其为一个完备而坚实的主体，但是，事实证明这种假设不能够成立。我国农村土地制度改革必须纳入到物权化的轨道上来，还原土地的本来面目。我们通过对农村土地集体所有权立法现状及农村现实的分析，期望确立和完善农村集体经济组织的主体的法律地位，使其纳入物权立法体系中来，更好的保护农民利益和实现土地效益最大化。

“集体”是由特定成员依据某种原则组成的相对稳定的团体，集体所有权是由这种团体整体对财产享有的全面支配权。现行农村土地集体所有权中，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，或者说人为的给予不确定的地位，以及其标志性权能被国家掌控在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位，这是我国农村中出现大量侵犯农民利益现象的根本原因。
5.1是什么造成了农村集体土地所有权权属不清
5.1.1农村集体土地所有权性质模糊

集体土地所有权的性质是在我国农村改革以后，农民的权利意识被唤醒，要求明确其自身的地位与权利时才逐渐被关注。但是，对集体土地所有权性质的认识却是见仁见智,众说不一。比较具有代表性的观点有：一是集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；二是集体土地所有权是一种“总有”，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益的权利，并且依法按平等自愿的原则来行使对集体土地的所有权；三是集体土地所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权；四是认为集体土地所有权是以一定的团体、组织为主体，通过其组织机构形成团体、组织成员的集体意志，以共同占有、使用、收益和处分集体土地的权利；五是否认集体土地所有权存在的实在性，认为“农民集体所有权的主体就是一定组织内的全体农民”，“农民集体”即非个人，也非法人，不是一种独立的民事法律主体，不能作为一种独立的法人来享有集体土地所有权；六是认为集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权形式，这种所有权形式既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的所有权形式。“农民集体”是一种按章程或规则行使其财产权利的组织形式。

众说纷纭、莫衷一是，反映了法律对集体土地所有权认识和界定的模糊与不明晰。

5.1.2法定权利主体的多级性、多样性

我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。

但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。

首先，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。

财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的法人或自然人。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。

从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。即农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。

可见，现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地权属不清。
5.2集体土地所有权权属不清的弊病

集体土地权权属不清，必然产生下述弊端：一是部分农村干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成大量耕地资源的流失，或任意改变土地承包期限，导致土地使用的分配不公，侵犯农民的土地承包权。这已成为影响农村社会稳定乃至整个社会稳定的一个消极因素；二是农村土地名义上属于集体所有，实际上为少数人所控制，导致广大农民对土地的疏离感。很多农民通常不认为自己是土地的主人，而自己仅仅土地租用者。这种状况不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量涌入城市而使耕地荒芜的趋势，严重影响土地要素的可持续利用；三是集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地以权谋私，大发横财的机会，大量耕地因此而非法转为建设用地。这不仅导致耕地大量减少，而且使农村建设用地的私下交易有禁不止，严重干扰和冲击了国有土地市场。在有些地区，地方政府加强了对集体土地的管理的控制和干预，虽然有利于集体土地管理，但客观上却在一定程度上促成了农民集体土地所有权的名存实亡。这种控制和干预对乡村干部滥用土地的权利扩张具有一定的抑制作用，但同时也带来了县、市政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。有些地区的地方政府，特别是其主要领导甚至以公共利益为名，任意决定征用集体土地，而农民及其集体对此竟毫无发言权。
5.3集体土地所有权主体的确认与完善

从实际出发、立足于现实的法律法规，才能调整社会关系，解决现实问题。因此，对于农村集体土地所有权主体的确认首先要从我国农村现实出发。我国现在农村集体土地所有权行使主体基本上是上述立法中的三类集体经济组织，所以我们应该在这三类主体的基础上去完善它，而不是凭空想象一个主体。

要成为农村集体土地所有权主体，不仅要有法律上的承认，还要有该组织客观存在的真实要件。对农村集体土地所有权主体进行确认要有三个条件：（1）要有土地管理法对其资格的规定；（2）农村集体经济组织应具备民法通则上规定的法人条件，即一是依法成立，二是有必要的财产或经费，三是有自己的组织机构和场所，四是能独立承担民事责任；（3）作为农民集体经济组织应有长期生活于该集体内的农业人口。只有同时符合以上条件才能成为农村集体所有权的真正主体。从法律的角度出发，我们认为应该把村集体经济组织规定为法人，使其成为法律上的人，具有主体资格。

关于法律规定的三类集体土地所有权主体的现状。乡镇农村集体经济组织在多数地区表现为，一个乡镇人民政府下面有多个经济组织，这些组织受乡镇人民政府支配与控制，人、财等方面与乡镇人民政府融为一体，这些经济组织已经不是与原来的人民公社相对应意义上的集体经济组织。已不再具备集体土地所有者的资格，而是退化成了集体土地使用者的地位。所以能够代表乡镇集体土地所有权主体的只有由乡镇人民政府来充当。

在绝大多数农村，村民小组处于既无组织机构和场所，又无独立的账号，不能进行独立经济核算，其财务由村直接管理的状态，对外由村委会承担其相应的民事权利和义务。故村农民集体土地所有权主体是普遍存在的。绝大多数村民小组已经灭失，已褪化成了村集体土地使用者的角色，如在新一轮的土地承包中，是由村直接与村民签订土地承包合同的。长期以来，原村民小组之间村民相互交换土地耕作的现象相当突出，村民小组土地边界已变得杂乱，飞地现象严重。这种情况，对村民小组进行集体土地所有权确权带来很大的不利。但这种情况也不是一概的，在个别一些地方，农村集体所有的土地确实存在是由村民小组一级实际控制的。

乡、村、组农民经济集体之间不存在从属的关系，它们只是不同的经济组织，他们应处于平等的民事主体地位，对外均能独立承担民事权利和义务。

多数人认为，将集体土地所有权确认给乡、村是无可厚非的，但不能确认给村民小组一级。理由有四：一是如果确认给村民小组，一旦遇到国家征用土地时，村委会因无法支配村民小组的土地而给征用土地工作造成麻烦；二是村民小组之间原本土地边界争议不明显，可能会因土地所有权的确权而将边界争议激化，引起不稳定的社会问题；三是农民将自己承包的土地与别的村民小组进行私下调换现象严重，使得边界不清，确权工作难度很大；四是原来征用土地时，由村委会进行出面协调，各种补偿由村委会分配，如果进行集体土地所有权的确权，势必会引起村民小组向村委会要地等等情况的发生。另外，在现实中，土地所有权之间的争议几乎是不可调和的，而对村民小组之间的土地争议，以村民小组作为村集体土地使用者来解决则相对容易一些。

这些说法有其合理的一面，也有它片面和有悖于相关法律立法宗旨的一面。首先，在现实中确有一些地方农民集体所有的土地，是由村民小组一级实际控制的情况。《土地管理法》及相关规定之所以承认村民小组一级农村集体土地所有权，是因为有利于稳定当地的农村土地关系，充分调动农民的生产积极性，有利于发展农村经济；其次，我国正由计划经济向市场经济转变，土地价值日益明显。农村集体土地的确权，正是对农村集体土地利益归属的确认，对有资格作为农村集体所有权主体的组织，如不能将集体土地权利确认给它们，这本身也是一种违法。

考虑这些原因，我们认为：一是在开展农村土地确权登记之前，应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求，对农村集体组织进行普查登记，以防在土地登记确权过程中一些地方突击成立所谓的农村集体组织或按组织的条件生拉硬套造成不必要的纠纷；二是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定，将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选，最终确定集体土地所有权主体，使权利与主体资格对号入座；三是基于将村一级集体土地所有权确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的实际情况，对符合法人条件的村民小组，进行村民集体表决，在尊重多数人意见的基础上确立所有权。这样，有利于稳定农村土地关系，有利于农村集体土地所有权登记确权工作的进行。

我们认为，首先应明确行政村为集体经济组织，土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界，必要时可以通过一定的变通使村民小组成为土地权利的主体。其次，立法上对村集体经济组织的民事主体资格做出确认，并澄清其功能，承认其法人资格，承担法律规定的权利义务，从而实现农村集体土地主体的实位。

5.4土地确权的原则和证据
　土地确权必须明确一些基本原则，这些原则应体现土地确权的精神实质，为正确界定土地权属指明方向，并在整个土地确权中始终起指导作用。这些原则是：
　尊重历史，面对现实的原则；有利于生产和生活，有利于社会稳定的原则；政策和法律并用原则；分阶段、区别不同情况处理原则；权利设定一般法定原则等。
土地确权的证据：土地详查形成的土地权属协议书、认定书、人民政府下达的土地权属争议处理决定；城镇地籍调查资料；人民政府关于建设用地的批准文件；土地出让合同；土地利用现状调查资料；人民政府颁发的房产证明；新中国成立之后双方签订的土地、山林等权属或界线的协议；危改、安居计划的联建房合同和公证书；以及法院判决的使用土地的事实情况，是占有还是侵占，是善意的还是恶意的，是长期的还是暂时的等。

5.5土地使用权的确认

土地使用权是外延比较大的概念，这里的土地包括农用地、建设用地、未利用地的使用权即占有、利用、收益土地的权利。土地使用权的客体包括国有土地和集体土地。

土地使用权争议是因土地使用权属归哪一方即权属不清而发生的争议。无论土地性质和用途如何，只要因占有、利用、收益土地的权属归属存在争议，就是土地使用权争议，应由当地政府处理。对处理决定不服的，接到决定书30日内，可以到基层法院起诉。

土地承包经营权侵权纠纷是权利人已经依法取得的农用地占有、利用、收益权利遭受他人非法的侵犯而发生的纠纷。认定土地承包经营权侵权纠纷的前提是：对占有、利用、收益土地的权属归属不存在争议即权属归属明确。即使权利人的土地承包经营权曾经被有关机关通过登记发证等程序确认，但利害关系人对权属归属提出异议，这类纠纷仍应认定为土地使用权纠纷，由政府处理。归属经处理、复议、诉讼等程序确认。土地承包经营权争议，可以申请仲裁或直接起诉。

认定是否侵权，前提是确认权利主体既确权。因此，被告只要对诉争土地权属提出异议，应认定土地使用权纠纷，先由政府确权处理。处理程序不是认定和区分案件性质的理由。因为先确定案件性质，再考虑处理程序。

根据国土资源部土地权属争议调查处理规定，土地权属争议调查处理过程中政府颁发的权属证书作为证据之一，这说明政府已经颁发证书的土地也可能发生权属争议。

因土地使用权的归属发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。

土地使用权确认请求权由对特定的土地有利害关系人行使，利害关系人不一定是土地使用权人，在土地使用权的归属不清或发生争议时，利害关系人可以是任何与特定的土地就土地使用权归属有土地使用权法律关系的自然人、法人和其他组织，他们都可以向有关机关或机构提出土地使用权确认的请求。

土地使用权确认是土地使用权保护的前提，只有通过确认土地使用权，才能明确土地使用权的归属，只有在土地使用权归属明确的情形下，土地使用权受到侵害或妨害，土地使用权人既可以直接行使土地使用权请求权，以土地使用权方法进行保护，也可以行使债权请求权，以债权方法进行保护。在土地使用权归属不明或发生归属争议的情况下，首先应通过土地使用权确认，明确土地使用权归属之后，才能确定谁是真正的土地使用权人，才能确定请求权行使的主体。

土地使用权确认的确权主体是行政机关和人民法院，行政机关拥有行政裁决权，对有关土地权属等争议，依法行使裁决权。对行政机关确权决定不服的，申请行政复议，提起行政诉讼，人民法院行使司法审查。

土地使用权的确认包括两方面的内容：一是对土地使用权归属的确认，二是对土地使用权内容的确认。

确认土地使用权的归属就是确认土地使用权的权利主体，即确认对特定的土地享有直接占有和排他权利的权利人，所要确认的权利主体，包括使用权和担保权的权利人。行使返还原物、消除危险、排除妨害、赔偿损失等请求权，都是以土地使用权归属确定为前提，如若权利归属不清，行使土地使用权请求权和侵权请求权将没有依据。

参考文献：

[1]中共中央、国务院《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》（2012年12月31日）

[2] 沈茂英《农村土地流转与农户权益保障研究》（《郑州航空工业管理学院学报》2008年05期）

[3]李长健、梁菊、杨婵《农村土地流转中农民利益保障机制研究》（贵州社会科学，2009年7月）

[4]姜晓萍、衡霞《农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究》（政治学研究，2011年6月）

[5]郭亮《农村土地纠纷的类型及原因》（重庆社会科学，2009年11月）

附2：课题组成员简介

课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人，历任三门峡市委党校哲学教研室副主任、经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等。现任三门峡市委党校社会管理教研部经济学副教授；

王满富，男，河南渑池县人，三门峡市委党校哲学教研部副教授；

郭三德，男，河南孟津人，三门峡市委党校社会管理教研部主任、科技副教授；

杨维康，男，河南卢氏人，三门峡市委党校法学教研部副教授；

蒋玮琳，女，浙江宁波人，三门峡市工商局干部

2013年6月4日星期二

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陈敏昭调查研究文选

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