农信之家：农民资金互助组织的历史选择

——农民资金互助行业自律组织的实践和探索

北京农信之家咨询中心  谢勇模

一、 成立背景

（一）资金互助组织发展良莠不齐，“山寨银行”泛滥。2010年6月23日《中国青年报》曾报道江苏省盐城市射阳县“山寨银行”泛滥,在长荡镇不到100米长的中心街道上就有6家。不少别有用心的人挂着“资金互助社”的牌子，行非法集资之实，严重歪曲了国家政策，对整个行业发展造成了负面的影响。

（二）资金互助社发展模式不一，多种模式并存。自2004年7月10日吉林梨树闫家村8户农民首创资金互助制度以来，资金互助社在大江南北不断得到复制和推广，并逐渐得到国家政策的认可。2006年中央1号文件明确提出:引导农户发展资金互助组织。党的十七届三中全会决定明确：允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。2010年中央1号文件：支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。在国家农村金融新政的推动下，全国各地资金互助组织蓬勃发展，据不完全统计，全国各种类型的资金互助组织已达上万家。农民信用组织呈现多种发展模式：从监管主体来看，分为银监部门批准、国务院扶贫办推动、地方政府引导、和农民自发等四大类；从发展路径来看，分为依托社区发展资金互助社（以吉林代表）和依托专业合作社发展资金互助社（以浙江为代表）等两大类；从发展模式来看，又分为以“总社—分社”的科层式发展模式和以各个独立主体进行横向联合的联合发展模式。

地域不同、组织者的背景不同决定了不同资金互助组织模式。但是资金互助组织是否存在着共性？资金互助组织到底该如何监管？由谁来监管？建立什么样的监管与制度才能适应互助组织的发展要求？国家需要出台哪些财政、金融、监管具体政策支持互助社发展？等等一些问题还没有解决、这些问题需要在实践中探索与回答。

（三）资金互助组织缺少专门的管理服务机构。很多农民资金互助组织，在培训上，没有专门的服务机构；在规范上，没有专业的指导机构；在政府沟通上，没有专门的协调机构；在管理上，没有一个专门的咨询机构。最近几年我们在全国各地推广资金互助组织过程中，深深感觉到大多数发起人具有社会责任感，都想规范发展，更好服务社会，但很多人确实不知道如何做才是规范，才能保持机构可持续发展，才能不被强制关闭或被移送司法机关按非法集资侦办。因此，这些组织迫切需要一个能够提供规范办社指导咨询机构。

二、成立和发展

农信之家成立之前，百信资金互助社制度推广团队已经开始帮助全国各地有需求的农民和农村小企业组建资金互助组织，积累了一定的经验。

2011年8月13日，来自江苏、浙江、河北、河南、吉林等地的10家农民资金互助组织的代表（其中有8家是姜志国等人亲自培训指导组建的资金互助组织）齐聚吉林，一致决定共同出资设立农信之家，并按照合作社的制度框架设置了股权结构和决策机制；2011年9月29日，农信之家在北京工商部门注册成功；2011年12月26日上午，在中国人民大学乡村建设中心举办的“2011年合作经济论坛”上，中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授和青岛农业大学合作社学院李中华教授亲自为农信之家揭牌，标志着农信之家正式成立。   

农信之家成立后，一方面在实践上继续复制资金互助社制度，在不到一年的时间里，先后推动山东、河南等地的15家资金互助组织的成立，形成以濮阳为中心，辐射河南漯河、山东菏泽等周边地区资金互助组织群；另一方面在理论上提出了农民合作制度下的金融集团、投资集团和消费集团三大集团的建设愿景，明确提出“节制城市资本下乡，鼓励农村资本进城”统筹城乡共同发展政策措施和建议，通过国家政策性支持，鼓励和引导城市资金下乡和农村资本进城，建立城市反哺农村长效机制，改变鼓励农民工进城为鼓励农村资本进城，通过农村资本在城市收益反哺农村，建立城乡共同发展长效机制。

截至2012年7月底，农信之家共发展会员单位25家（包括2家个人会员），其中已经开业半年的有11家，开业不到半年的有8家，正在筹建中有4家。

三、具体做法

（一）探索统一的、规范的行业标准，进行复制和推广。

当前资金互助组织没有统一的、规范的行业标准是其发展良莠不齐的一个重要的原因。农信之家通过统一品牌、统一软件、统一培训、统一监管等形式探索出了一系列标准化的服务体系；依据《中华人民共和国农民专业合作社法》和党的十七届三中全会和中央1号文件“支持有条件的农民专业合作社兴办资金互助社”的文件精神，以银监会颁发的《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》规范合作社内部资金互助业务，在复制和推广过程中坚持了以下几个基本原则：

1、坚持以农民为主体原则。资金互助组织要将其社员限定为其所在的乡（镇）或行政村辖区内的农民和农村小企业，坚持以农民为主体。

2、坚持民主管理原则。资金互助组织是群众性的社区自治互助组织，必须坚持民主管理原则。农信之家要求资金互助组织发起人不得少于10人，单个户口人数出资总额所占股权比例不得超过该组织资本总额10%。

3、坚持社内信用交易原则。农信之家要求资金互助组织坚持社员内部信用交易原则，严禁向非社员融入或融出资金。

4、坚持审慎经营原则。资本充足率不得低于8%，最大单户贷款不得超过资本净额10%，同一户口人贷款之和不得超过资本净额的15%，最大十户贷款总额不得超过资本净额50%，呆坏帐要100%提取损失准备，政府信用监督管理机构的其他要求。

5、坚持盈余返还原则。资金互助组织经营盈余在提取法定准备金后，股金分配红利最高不得超过所分配盈余的50%，剩余应按交易量进行二次返还。

6、坚持风险自担原则。资金互助组织成员应严格按照出资股金数额比例承担本组织财产损失（亏损）风险责任。社员入股时应与本组织签订风险承担责任书，明确法律责任。

7、坚持民主自治管理与政府监督管理相结合原则。农信之家要求资金互助组织依据法律、法规民主自治管理，并自觉主动接受政府信用监督管理部门对其民主自治管理和业务经营活动进行监督。农信之家已开业的资金互助组织，都曾邀请过当地政府主管合作社的领导出席开业典礼，主动争取政府的支持和监管。

（二）建立起以发起人为核心的股权治理结构。

农村信用组织建设道德是前提，产权是基础，法律是保障，这是农民资金互助组织健康发展的关键。农信之家在推广资金互助组织的过程中特别注重建立发起人制度，尤其十分注重对发起人道德品质的考察和产权制度的设计，使之声誉良好，能够自律管理民主办社，从产权制度设计上防止一股独大，一人独尊，保证互助社按章程制度办社要求。

同时，针对农村信用社、农村合作基金会等传统合作金融机构产权不明晰、股份过于分散等弊端，农信之家以银监会颁发的《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村资金互助社示范章程》为依据，建立以发起人为核心的股权治理结构，即不少于10名的发起人等额持股，每人持股比例不得超过10%。这种设置方式既有利于股份相对集中，又有利于资金互助组织进行民主管理和民主监督。

（三）建立健全内控制度，做好合规经营。

合规经营是银行业金融机构存在和发展的根本前提，也是银行业安全稳健运行的关键所在。对于资金互助组织而言，强调合规经营十分必要。在组建资金互助社的过程中，农信之家都会协助当地发起人起草《章程》、《财务管理制度》、《安全保卫制度》、《信贷管理制度》、《理事会议事规则》、《监事会议事规则》等规章制度，制作成展板上墙，督促发起人签署《发起人风险承诺书》。协助资金互助组织建立“三会一层”治理结构，即社员（代表）大会、理事会、监事会及经营管理层。

此外，农信之家提醒资金互助组织在开展业务的过程中特别注意政策法规的界限，一定要在政策法规允许的范围内开展业务，注意组织内部控制，做好合规文化建设，注意与非法集资、非法吸收公众存款划清界限。    

（四）加强行业自律，不定期对资金互助社开展合规经营检查，及时进行风险提示。

目前政府部门对农民专业合作社内部资金互助尚未出台明确的监管规定，农民自发的资金互助组织处于监管的真空，为加强行业自律，农信之家一方面要求成员单位使用统一的业务管理软件，并及时对其业务经营情况进行远程监控；另一方面邀请全国首家资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社会计董丽娜、中国金融教育发展基金会的吴小庆老师等人对成员单位开展不定期的现场检查，及时发现问题，截至2012年7月底，农信之家针对成员单位共开展4次集中检查，对其组织建设、财务管理、档案管理、审慎经营情况进行了风险分析和提示，形成9份《风险提示》报告，督促其整改。此外，为保证外部监督的持续化、规范化，农信之家拟委托专业的财务公司定期对成员单位的财务进行审计。

四、 遇到的困难

农信之家是由农民资金互助组织自愿出资设立的，10家资金互助组织，20万元的资金，4000多户农民通过出资的方式支持农信之家的成立，表达了农民资金互助组织需要建立一个自己的服务组织的强烈愿望，在不到一年的时间里，15家资金互助组织在农信之家的辅导下陆续成立，他们不仅用实际行动支持了农信之家的发展，而且也表达了农民对资金互助社的强烈渴求。农信之家是在农民资金互助组织蓬勃发展、国家农村信用体制监管不顺背景下产生是历史的必然。

然而，尽管中央政策鼓励农民专业合作社内部开展资金互助，地方政府也对农民专业合作社开展资金互助持欢迎态度，但是由于缺少具体的扶持政策，农民资金互助组织在发展过程中还是遇到不少困难：

一是资金互助组织市场准入困难。农信之家倡导资金互助组织争取银监部门的市场准入政策支持，并且在合作社内部开展资金互助业务时就按照银监会有关要求规范操作，但是目前银监会暂缓审批资金互助组织，使得这些组织游离于监管体制之外，没法享受国家应有的扶持政策，发展充满不确定感。

二是农民专业合作和社区信用合作如何相互促进的问题。理论上大家都有共识，合作经济和合作金融是相互促进的，需要“两个轮子”一起转。实际操作过程中，涉及到专业合作和信用合作鸡先还是蛋先的争议，如浙江银监局坚持要在专业合作社基础上开展信用合作；而农民专业合作社法并无农民信用合作的条款，这就导致一些资金互助组织要么冒着盲目地将资金集中投入某个产业的风险，要么受到“用借用空壳合作社开展资金互助”的指责。

三是“山寨”资金互助组织搅局，迫切需要政府监管的介入。一些投机逐利的人借用资金互助的名义，行非法集资之实，高来高去，破坏了整个行业生态，不利于资金互助组织的健康发展，迫切需要地方政府和监管部门的介入，规范资金互助组织的发展，扶持规范操作的资金互助组织，取缔利用资金互助行非法集资之实的组织。

四是农民资金互助组织之间进行联合发展问题。合作社之间合作是国际合作社七项原则之一，2012年是联合国国际合作社年，农业部也正在制定农民专业合作社联合社的扶持政策，农民资金互助组织之间的联合有利于调剂资金余缺，共同抵御市场风险，提高竞争力，加强行业自律。目前，农信之家在河南濮阳已经发展了15家资金互助组织，已经有成立联合社的基础，只需地方政府加强引导，濮阳市农民资金互助社联合社的建立自然水到渠成。

五、 工作展望

未来一年，农信之家将在巩固现有成果的基础上，争取社会各界的支持，克服困难，做好以下工作：

一是完善服务体系。农信之家将继续孵化增量，通过增量推动质的变化。加强农信之家及其成员单位能力建设，将现有资金互助社扶上马，培育几个示范社，并争取监管部门的认可。

二是完善行业自律制度。农信之家将继续发挥行业自律组织的功能，一方面继续督促各成员单位完善内部监督体系，另一方面建立退出机制，通过定期的监管，对不认真整改的资金互助组织给予退出农信之家的处分。

三是启动1-2个投资示范项目。农民信用合作组织联合有三条路径：一是协会，二是联合社，三是银团投资或贷款，现在农信之家基本发挥了协会职能，成立区域联合社现在还不具备法律和政策条件，因此，选择投资联合是必然要求。今明年要抓好1-2个一次性投资、现金流量充足、收益稳定的第三产项目，如小型宾馆项目，通过示范引导银团联合投资和农村资本进城，通过城市消费能力，增加农民收入。