《预算法》修正案二审稿在取消央行经理国库条款、避免提及“代理”与“经理”的同时，以多达6个条款的篇幅(第51-52条、54-56条、83条)构造出一个实质性的国库代理制框架。这些条款一方面赋予财政部门在政府现金与银行账户管理方面的过度裁量权，包括以“行政法规”、“财政部门的规定”和含混不清的用语为财政专户预设极低的准入门槛，另一方面却对“两个直达”、“零余额”和“定期报告（公款动用）”这些标准TSA机制中的关键要素未置一词。人们有理由担心，中国国库改革走向全盘失败的风险越来越高。

　　国库改革即将完成？

　　《人民日报》日前（2012年08月07日02 版）一篇题为“国库集中收付制度改革今年完成”的文章称，中国国库体制改革“已经取得重大进展和显著成效”，“各类财政收入通过国库集中收缴方式直接缴入国库单一账户体系”，同时提出“确保如期完成国库集中收付制度改革目标”。给人的感觉是：中国国库体制改革很快就要大功告成。

　　除了使用上述具有误导性的用语外，该文无视当前国库体制与标准TSA机制和改革初衷渐行渐远的现实。实际上，如果不能修订出一部好的《预算法》，并以此为契机对当前改革思路和方向做出重大调整，中国国库体制改革走向全盘失败的风险甚高，而其后果则比其他任何一项失败的改革更严重和更持久。我的判断应该不是危言耸听。

　　与改革目标和承诺渐行渐远

　　2001年3月，财政部与央行总行联合颁布实施《财政国库管理制度改革试点方案》，拉开了中国国库体制改革的序幕。这份甚少受到学界关注和解读的纲领性文件提出引入“国库单一账户、集中收付”的目标模式，以全面替代计划经济时代采纳的前苏联式的国库体制模式。后者的典型特征和弱点十分明显：公款（纳税人的钱）存放于数目庞大的预算单位开设于商业银行的众多账户上。在这种高度分散化的国库模式下，预算单位（所有公款正是通过它们花掉的）自设账户、自行采购、自行办理对供应商的支付、自行进行会计记录。这些具有不相容性质的一系列权力被合并到数目庞大的预算单位，使其在公款处置方面享有极大的裁量权，导致监督部门无法有效监督公款的流动、余额和处置过程，舞弊、腐败和效率低下现象不断蔓延，资金调度和政府债务管理变得极为困难。这一切，根源在于传统国库体制缺失了标准TSA机制，以致政府现金余额（公款）无法实现集中化管理。

　　采纳新型国库体制模式后，这些高度分散的裁量权中的两个核心成分—现金和银行账户管理—主要被集中到财政部门，但相关职责由财政国库与央行国库共同承担。此局面一直延续至今。

　　这项改革的最大亮点就是通过引入TSA机制实现公款（政府现金余额）的集中化管理，在此基础上实现公款的集中收付。如果彻底遵循这一改革目标和承诺，那么，TSA机制将为从根本上解决长期以来的分散化国库模式的积弊，提供一个系统的解决方案，从而大幅度、全面和持久地提升各级政府的财政管理水平。就其实质意义和重要性而言，最近30多年中没有任何一项财政改革能够与此相提并论。

　　但是，鉴于当时的特定情况，《试点方案》为预算外资金预设了财政专户（财政部门在商业银行开设用于处置公款的账户），形成预算内资金存放于设在央行的TSA、预算外资金存放财政专户的双轨模式。如此一来，双轨模式便无法实现政府现金余额集中化管理这一国库体制改革的最高目标。为此，《试点方案》承诺：经过一段时期的努力，最终应实现所有公款针对TSA的两个直达：（1）从缴款人或纳税人直达TSA，这意味着必须取消收入过渡账户；（2）从TSA直达供应商或收款人，这意味着必须取消支出过渡账户，并且严格限制以“退付”的名义将公款从TSA调出。

　　同时满足“两个直达”的TSA机制称为标准TSA机制，这一机制要求除TSA外，其他所有公共账户（财政部门为预算单位开设的账户）都必须是零余额账户：每天营业终了前，这些账户上的资金余额必须通过银行清算系统划拨到TSA中。在中国现实背景下，考虑到各级人大、审计机关的监督能力相当有限，就守护纳税人钱包而言，标准TSA机制成为最具实质重要性的一道防火墙。

　　然而，令人不安的是：2001年来，主要由于在未经人大授权、人大甚至不具体知情的情况下，在商业银行“吸储大战”愈演愈烈的背景下，在部门利益压倒公共利益的驱使下，在人大和审计部门等监督机构无法有效监督的情况下，各级财政部门在商业银行大量开设各种形式的财政专户处置和存放公款，严重破坏了TSA机制，也严重背离国库体制改革的初衷和承诺。

　　衡量国库改革成功的标准是什么？

　　各国国库体制各不相同，但核心职能无非两项：预算执行控制和政府现金（包括银行账户）管理。前者要求全程监控每笔公款的流动，也就是确保每个预算单位都必须在立法机关的支出授权范围内，做出支出承诺（比如与供应商签署合同或发出采购订单），随后核实交付（核实所交付的商品、服务与合同和凭证相一致），最后实施对供应商的付款。“授权-承诺-核实-付款”构成支出周期的四个阶段。在预算执行阶段，财政部门（财政国库）的核心职责就是完整记录和跟踪这些信息。

　　很清楚，这一职责的有效履行必须借助标准TSA机制。在此机制下，每笔针对供应商的支付都从TSA流出。与监督大量财政专户上的资金流动相比，监督一个账户（TSA）的难度和成本低得多、有效性和及时性则高得多，更不用说安全性和货币政策操作方面的巨大优势了。具体地讲，通过“两个直达”实现政府现金余额集中化管理的标准TSA机制，可一举解决好几个公款管理方面由来已久的重大难题：（1）对政府现金余额进行及时准确评估，（2）对预算执行与赤字进行日常监督成为可能，（3）通过避免或减少现金闲置实现现金资源有效利用，（4）只是在必要时才及时举债以降低债务融资的成本，（5）便于资金在不同预算单位之间的调度，（5）最大可能减少拖欠。正因为如此，所有OECD成员国（当前主流的国库体制模式）都早已采纳了这一机制。

　　由此可知，能否充分实现以标准TSA机制实现政府现金余额的集中化管理，正是衡量国库体制改革成败的最主要的标志。然而，恰恰在这个关键方面，日益泛滥为部门（包括商业银行）谋利工具的各类财政专户导致了政府现金余额的高度分散化。近年来，滥用这一巨大制度漏洞谋私的大小案件层出不穷，充分表明自毁长城（公款防火墙）的行为将会招致怎样的后果。然而，令人不解的是：《预算法》修正案二审稿不仅没有采取旨在消除这些隐患的制度性措施，反而以诸多条款确认“财政专户”的合法化，并以“行政法规”、“国库库款的支配权属于财政部门”（第54条）以及“按照财政部门的规定处置公款”（第52条）等条款，为滥用财政专户处置公款的行为预设了极低的准入门槛。

　　结果将会怎样？很简单：国库体制改革出现全面倒退！如前所述，国库改革的主要目标和初衷就是通过标准TSA实现政府现金余额的集中化管理，现在又重新回到了现金余额分散化这一“改革前状态”；所不同的是“账户主人”变了：改革前，在商业银行开户处置和存放公款的是数目庞大的预算单位，现在摇身一变为财政部门一家了。

　　更大的麻烦还在于：没人知道究竟有多少财政专户、开设在哪些商业银行、这些账户的资金流动和余额情况如何、这些账户带来的种种利益究竟是如何分配的。令人不能理喻的是：《预算法》二审稿竟然没有要求国库账户的资金流动和余额须向人大和政府报告。

　　代理制的错误、隐患和危害

　　与经理制主张“央行与财政部门受政府领导、对政府负责”不同，代理制主张“央行受财政部门领导、对财政部门负责”。看似差别不大，实则不然。如果撇开概念（形式）之争，洞察其逻辑和实质，识别代理制的错误、隐患和危害其实相当容易。

　　为什么代理制是错误的呢？主张代理制的一种观点认为，1985年前实行代理制，所以需要恢复。逻辑上的错误在于：过去患了病，所以现在还需要患同样的病。很奇怪的一种逻辑，不值一驳。代理制的错误，首先错在把财政部门的权力等同于政府和人大的权力。在中国，财政部门与央行（“政府的银行”）都属于政府的行政部门，理应对政府负责，但在代理制下却变异为央行对财政部门负责。国库库款的支配权在所有国家都属于立法机关的权力（财政部门只应享有在立法机关的监控下处置公款的执行权），但在代理制下变异为财政部门的权力。第二个错误在于：代理制将财政部门的职责引向现金与银行账户管理，这些既非财政部门的核心职责，也不是其专业优势之所在。在绝大部分国家，财政部门的核心职责都是指导预算单位的预算准备与编制，以及实施基于支出周期的预算执行控制。第三个错误在于：代理制将“管事”（预算编制、执行、评估与监督）、“管账”（管理政府银行账户）与“管钱”（处置公款流动与存放）这些不相容权力并入到行政部门内部，违反基本的内部控制原则。

　　代理制的隐患在哪里呢？主要有三个方面。首先，代理制为财政部门开设和滥设财政专户大开方便之门，这是直接破坏标准TSA机制的行为。其次，代理制并不要求财政部门处置公款的行为必须处于立法机关的监管之下，也不要求向立法机关定期报告。以上两个方面都有导致立法机关的法定授权落空的极高风险。最后，代理制关于央行国库没有公款决策权的主张虽然是正确的，但排斥央行国库的外部监督职能则是完全错误的。央行国库逐笔、实时、动态监督公款收付的技术能力，对于发现、质疑、纠正和报告处置公款过程中的差错、舞弊甚至腐败至关紧要，各级人大和审计部门无可替代。

　　代理制的危害是什么？代理制赋予财政部门在处置公款方面的过度裁量权，从而产生了如下风险：各级人大在制度和实务上都将长期丧失逐笔、实时和动态跟踪与监控公款流动与余额的能力，“橡皮图章”的局面将无法改变。再加上排斥央行国库的独特监督功能，代理制将造就世界罕见的全能财政部门。如此一来，在公款决策与管理方面还有什么想做而做不到的事呢？第二个危害是：代理制将使财政部门的关注点、精力和时间，陷入相对而言没那么重要的事务性工作上，同时导致在前述核心职责和专业优势方面无法积极作为。

　　国外大多是代理制？

　　代理制倡导者一再提出：国外大多是代理制。这个混淆视听、别有用心的说法，完全无视国外主流国库模式的典型经理制特征，这一模式与国库代理制格格不入。

　　首先，所有OECD成员国都实行标准TSA机制。其核心要素包括：（1）政府在央行开设TSA存放公款，（2）支出部门在中央银行开立账户作为国库账户的附属账户，（3）支出部门下属的支出机构要么在中央银行、要么在央行指定的商业银行（方便起见）开设账户，（3）支出机构的账户是零余额账户，（4）支出机构的账户每日终了必须自动结清，（5）央行每天终了汇总反映所有政府账户的现金余额。相比之下，代理制不仅不要求所有公款通过TSA处置，也不要求支出部门与机构账户必须是零余额账户。

　　其次，所有OECD国家，政府国库（大体类似中国的财政国库）机构实际上是中央银行的客户，前者的角色是决策者，后者是决策执行者和金融服务提供者。央行向政府的国库存款余额支付利息，同时就提供的金融服务收费。这种关系，本质上是一种市场基础上的平等交易关系，在性质上完全不同于“央行对财政部门负责”这种狭隘的委托代理关系。

　　再次，除了TSA设于央行并由央行负责管理外，央行还为所有的政府支出部门和机构开立分账户（零余额）， 央行通过对上述账户的运作和管理，记录政府资金的变动和各政府支出部门和机构的资金运用，并向政府提供相关信息。此种情形，与代理制容许财政部门在商业银行自行开设账户处置与存放公款的行为截然不同。前者系坚守标准TSA机制的作为，后者则是直接破坏标准TSA机制之作为。

　　最后，必须注意中国的国情与其他国家很不相同。就公款管理与国库体制而言，主要差异体现在两个方面：（1）在OECD国家和其他许多国家，立法机关借助预算授权这一“尚方宝剑”具备了强大的能力监控公款流动，审计机构的独立性和力量之强大也是中国难以企及的；（2）多数国家的央行具有较高程度的独立性，而中国的央行被明确定位为“政府的银行”（此外还有“银行的银行”和“货币发行银行”）。既然如此，央行怎么可能不对政府负责、反而对财政部门负责？只要承认这两个基本差异，逻辑上就必须承认：在中国现实背景下，财政部门处置公款的行为需要受到更多监督，因为过度裁量导致的问题比其他国家要严重得多。

　　如果回避法定授权、所有公款直达TSA并经由TSA直达供应商、国库账户资金动用须向人大和政府定期报告这三道关键的公款防火墙，只是“外行看热闹”式地看待代理与经理之争和《预算法》修订，那么将永远不得要领。人们也将不能理解“财政专户纳入国库单一账户体系管理”和“财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统”（《预算法》二审稿第51、56条）这些条款背后的玄机：为财政部门在TSA之外自行处置公款的行为—破坏所有三道关键防火墙的行为—预设裁量权。“实行国库集中收付制度”（第56条）与此类似（集中支付将所有预算单位的所有公款支付权集中于财政部门、完全排除预算单位分散支付的选择）。在此背景下，期待人们暂时放下经理与代理的形式之争，暂时放下《预算法》修订案二审稿中的其他问题条款，而将注意力转向实质层面：怎样的制度安排才最利于守护好纳税人钱包？