去年，全国财政收入103740亿元，比上年增长24.8%。这等于说，每个中国人每年直接或间接向国家纳税接近1万元。整体而言，政府已经由过去的“穷政府”迅速变成了“富政府”。现在，钱多得甚至花不出去。高层级政府的银行账户里沉淀了许多钱。6月份央行资产负债表显示财政存款高达2.7万亿元。如果加上其他公款账户余额，沉淀的资金还要大得多。

　　公款是纳税人的钱。纳税人就是不知名不知姓、但每天都在为国家作财政奉献的芸芸众生。他们是共和国大厦的脊梁。对于每个个体来说，这些钱来之不易。如何对待与处置公款，守护好纳税人钱包，不仅攸关全体公民的核心利益，而且在民主和法治方面深具意义。现在，各级政府正致力提高施政能力。推论起来，其中的核心元素，大概莫过于守护好纳税人钱包。

　　钱包得到妥善管理了吗？差得很远。当代中国太需要一部好的《预算法》了。关于国库体制的规定应该而且必须是其中特别重要的组成部分。

　　《中华人民共和国预算法修正案（草案）（二次审议稿）》向社会各界公开征求意见已于8月5日截止。二次审议稿中删除了现行《预算法》中“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容。代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”，同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”等表述。这将意味着国库资金的监督制约机制将严重削弱。

　　各国的国库体制各不相同，但总体而言，国库体制的功能相当广泛，几乎覆盖了“财政管理”的所有主要方面。尽管如此，两个主线相当清晰：预算过程的执行控制和政府现金管理。

　　预算执行控制是预算过程的关键阶段。执行控制的质量直接决定了预算的初衷和目的——承载全体公民和立法机关的偏好与意志——是否落空。因此，其重要性不言而喻。

　　广义的政府现金管理包括管理政府的银行账户，后者包括两个类别：（1）最核心和最重要的是设于央行的国库单一账户（TSA），只是这个账户才可以存放公款，（2）财政部门为预算单位开设的、只是用于会计记录的“控制账户”（美国联邦政府通过这些预算会计账户记录公款流动）。与TSA不同，控制类账户属于“零余额”账户——每天营业终了时该账户的资金余额需要通过银行清算系统划拨到TSA中。这与中国已经泛滥成灾的“财政专户”截然不同。

　　正因为国库体制涉及处理广泛而重大的功能，将其集中划归财政部门行使（单一主体论的实质）实为不当。不仅财政部门无力胜任，而且公款防火墙机制必定出大问题。

　　央行国库的核心职责在哪里呢？当然就是政府现金与银行账户管理。这组权力受到预算执行控制权的引导和约束。财政管“政”，央行管“财”，最佳地体现了各自的角色、核心职责和专业优势。管“财”在性质上属于财政管理的“金融”（财务）方面，归属央行国库不仅不妨碍财政部门的预算执行控制之职，反而有助于从相对而言没那么重要的事务性工作中解脱出来，集中精力加强预算执行控制，以及在预算政策制定和实施中掌握更多的决策话语权。这两个方面正是财政部门的最大短板，也是与许多国家（尤其是发达国家）财政部门的最大差距之所在，因而应该是财政部门权力扩展的正确方向。多年来，公共支出无法得到有效控制、公共资金配置无法准确反映政府战略重点及优先性、预算与政策“两张皮”，究其根源，与财政部门的 “失权与失责”密不可分。

　　通过不同部门之间的相互合作和相互监督，对财政资金的运转多一点监督总是有好处的。这样的监督不是太多了，而是太少了。一年多以前曝光的江苏省财政厅原副厅长张美芳案，利用和滥用处置公款及公款账户的巨大裁量权谋取巨额不法利益，应该让我们警惕和警醒了。