今年是我国实施“十二五”规划的第一年。“十二五”规划以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，进一步明确了未来五年我国经济社会发展的主要目标和政策导向，是指导全国各族人民全面推进小康建设新进程的纲领性文件，也是指导我们开展能源法研究交流的纲领性文件。如何理解和落实“十二五”规划，加强在新形势下的能源法制建设，是我们需要思考和研究的重要问题。

　　构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应与服务体系，是“十二五”规划的核心内容之一

　　“十二五”规划有相当大的篇幅涉及能源问题，直接讲到“能源”和“煤炭”、“电力”、“油气”、“核电”、“节能”等词语不下百处。“十二五”规划中的第十一章专门讲了能源开发利用，而第六篇即“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”的大部分内容，特别是有关节能减排、应对气候变化等部分基本上也是讲能源的。“十二五”规划共设定资源环境约束性指标7个，涉及能源的占了大半。通过学习“十二五”规划，个人体会到，我国作为世界上处于快速发展的最大的发展中国家，要构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应与服务体系保障经济社会持续、稳定、健康发展，能源至关重要。我看了去年10月欧洲理事会通过的《欧盟能源2020：竞争、可持续和安全的能源战略》，很有感触，其中指出：能源挑战是欧盟必须面对的最大考验。需要花费数十年的时间将我们的能源系统引导到更加稳定和可持续的道路上来。发达的欧盟国家如此，我国更是如此。解决我国的能源问题，需要着力做到“五个一块”，即“节约利用省一块，有效开发留一块（即生产同样多的能源如果采收率提高一些相当于留下一块资源给子孙后代），提高效率出一块，进口资源补一块，需求管理挖一块”实际上就是要在供应侧做好加法、在需求侧做好减法，调整能源结构、多元清洁发展与合理控制能源消费总量、强化节能降耗、保护生态环境并重，始终坚持以改革体制机制、坚持科技创新来促进发展和引领发展。

　　能源法治是贯彻落实“十二五”规划的应有之义和重要任务

　　法治的本质要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。“十二五”规划要求“全面推进法制建设全面落实依法治国基本方略，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”能源法律体系是其中的一个小分支，而且与其他部门的立法相比是比较滞后的，立法任务十分繁重，同时在执法、司法以及法律普及等方面也需要全面加强。尽管在过去的30多年里，能源领域立法速度较快，成绩显著，能源法律体系初步构建起来，但是，作为能源法律体系化的基础——《能源法》还没有提交人大或人大常委会审议，《电力法》、《煤炭法》修订十年也未修出正果，一些配套法规的制定与修订也不尽如人意，油气和核能领域的法律十分欠缺。基于能源对资源的依赖性、能源利用的可转换性、能源结构的可优化性、能源品种的可替代性等特点对于我国经济发展方式的影响深远，要切实推进整个能源体系朝着绿色、低碳方向变革，急需制定颁布综合性、基础性的《能源法》。目前已经实施的《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《石油天然气管道保护法》等单行法律以及《矿产资源法》、《水法》等相关法律，解决不了能源领域的综合性、基础性和战略性的重大问题。《能源法》不出台，能源战略规划、结构调整、能源监管、能源储备、能源应急、农村能源乃至能源改革等等就无法可依。这也是《电力法》、《煤炭法》等法律难于修订下去的一个重要原因。据报道，全国人大常委会正在研究起草我国的气候变化应对法，这很重要，也是一件好事。个人认为，如果能从加快《能源法》立法和修订现有资源法律和污染防治法律入手，建立应对气候变化的法律体系，可能更有利于节约立法资源和人力财力。由于气候变化与化石能源过度消费紧密相关，应当将《能源法》作为一部重要的应对气候变化的法律，加快进程，力争早日出台。这些年来，能源事业特别是电力发展很快，但所谓“电荒”、“油荒”、“气荒”，几乎年年现、年年讲，煤、电两个行业“顶牛”数年难解难分，一边是生产能力闲置，一边是缺煤发不出电来。从深层原因来分析，大凡周期性反复出现和大面积出现的能源“荒”问题，其症结一定与制度安排有关，一定有体制不顺、机制不善、法制不全的问题。必须标本兼治，更重治本。治本的一个重要方面是要从制度规范上加以完善和创新，坚持顶层设计，坚持以改革体制机制为动力求发展、以健全法律制度做保障，否则还会收效甚微。

　　“十二五”规划的一些重要原则和政策应当成为能源法律制度的重要渊源

　　“十二五”规划是我国的最高权力机构也是作为国家立法机关的全国人大通过的，从一定意义上说，是一个带有法律特性的文件。按照马克思主义法学观点，法是由国家制定和认可的、体现国家意志的、以权利和义务为主要内容的、由国家以其强制力保证实施的社会行为规范。从“十二五”规划制定机关的权威性和体现国家意志等方面看，“十二五”规划应当具备了类似法律的部分特征，但从严格的意义上说，特别是从内容特征和强制力保障等角度来看，并不具备法律的全部特征，因而“十二五”规划不是法律，而且在稳定性上也与法律有较大区别。按照建设社会主义法治国家的要求，如果能制定一部《国家经济社会发展五年规划法》明确其法律地位、法律效力、制定程序、调整范围、各类主体的权利和义务、监督检查和法律责任等规定，可能使其具有更强有力的法治保障。个人认为，“十二五”规划中的许多好的政策和制度特别是经过“十五”期间和“十一五”期间的实践证明十分有效的政策和制度应当成为能源立法的重要渊源，尽可能让它们法律化、稳定化。“十二五”规划中关于“坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系”的战略取向的表述在能源法中应当进行必要的规定；“十二五”规划中一些重要的约束性指标，比如非化石能源占一次能源消费比重、单位国内生产总值能源消耗降低幅度、单位国内生产总值二氧化碳排放降低幅度以及主要污染物排放总量减少等应当在能源法中有相应的规定。

　　能源法治是实施“十二五”规划的重要保障

　　法律是调整人们行为或社会关系的规范，它的规范性、稳定性和有国家强制力做后盾，使它具有很强的保障作用。按照“十二五”规划的要求，对照我国能源法治建设的现状，个人认为我们在不少方面缺乏法律规范的支撑和保障。“十二五”规划中提出的有关能源的一些重要方面，特别是“推动能源生产和利用方式变革”这一章的不少内容，如水电、核电、天然气的开发以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失较多；在一些潜在的清洁能源领域，比如煤制气以及煤层气等非常规天然气的开发利用，还有诸如分布式能源供应系统、国家综合能源基地建设、石油储备、农村能源、智能电网、碳排放交易等不少方面，基本上靠政策性“红头”文件而没有法律和行政法规可依，有的甚至是空白，急需加强这些方面的立法研究，尽快制定相应的法律法规。我在这里特别提一下对核电安全的看法。“十二五”规划要求“在确保安全的基础上高效发展核电”。从哲理上来说，世界上没有绝对安全，只能求更安全、最安全。著名的墨菲定律（Murphy"sLaw）告诉我们，如果坏事有可能发生，不管这种可能性多么小，它总会发生，并引起最大可能的损失。当人类无法改变自然现象时，那我们必须改变自己，用自己的聪明才智去坦然应对，吸取教训，更上一层楼。今年3月日本福岛核电站事故造成的灾难震惊全球，有少数国家继而决定完全放弃核电，这给我国核电发展带来新的挑战和影响。企求绝对安全的核电是不现实的，除非不用核电。但即使这个国家和地区不用核电，而邻国还有核电也不是绝对安全的。对我们国家来说，考虑到能源需求刚性和能源结构不合理性的边界条件，要实现非化石能源在2020年能源消费比例中达到15%以上以及单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降低45%以上的既定目标，离开核电的发展恐怕难以办到。落实”十二五”规划精神，坚持审慎评估、安全为先、高标准、强监管，健全核能发展的法律法规制度体系是最现实的选择。目前我国核能法律体系尚未成形，有关核能开发利用和安全监管制度也只是零散地分布在行政法规及部门规章之中，效力差。为了实现核电的安全发展，急需加快制定《原子能法》或《民用核能法》。国际社会普遍重视的第三方核责任的法规，我们仍属空白，长期以来只是依据国务院办公厅的一个批复行事，这个状况也应当尽快改变。