特邀议员
王则楚
广东省政府参事
信力建
白云区政协委员
黄石鼎
广州社科院城市管理研究所所长
本期议题
据报道，广州城管正在酝酿变身，将12个单位行政执法权合并进城管执法局，今年6月30日起在荔湾区试点。届时，城管不仅要管六乱、拆违，还要监管盗版碟、违法用地、空气污染、残疾人车辆非法营运等。广州市城管委和荔湾区城管局有关负责人表示，有关扩大城管执法职能仅处于设想的阶段，还没有具体成型方案，诸如环保、交通方面的执法权未必会纳入城管部门执法。
议员建言
当其他部门根据上位法确立的执法权委托给城管部门之后，城管部门能否遵守上位法？能否进行专业的执法？而没有放权、缩权，没有基层民主自治，没有将城管纳入法治渠道作为改革出发点和最终目的，这种“大城管”就很容易由于执法随意和暴力执法激发民怨，引起社会矛盾，因此，必须极其慎重。
集中行政执法权是懒政思维
新快报：各位如何评价这一设想？
信力建：本来执法有公安部门就足够了，没有必要设置城管。城管本身就是不统一的结果，才使得各部门自行其是。如果统一由城管管理，将来管理效率低的话各部门还是会再成立执法部门，这样的改革便是做无用之功。
而且城管接管这些部门的业务，将面临业务不熟、规章不明的状况，毕竟每个部门都有各自一套衡量标准，城管不明就里很容易滋生矛盾。在法律上也说不通，因为城管就是通过法外部门来执法，完全不讲法律，只讲是否解决障碍。
黄石鼎：我国现在仍然是中央以条为主、地方以块为主的“条块分割”的管理体制：中央部委和地方政府采取不同的指挥体制，中央直属部委自上而下进行直接的指挥，譬如国土资源部统管各地的国土部门，而地方政府的行政行为则覆盖到某一个区域。
这种“条块分割”的管理体制导致部门之间协调困难，造成极大的资源浪费，而单个部门由于人手有限，执法难度大，行政成本过高。因而，降低行政成本提高行政效率便成为城市管理体制改革的关键。
从这个角度来看，将多个部门的执法权合并到城管部门是广州在城市管理体制改革上的一项创新，它能有效地解决行政效率低下、行政成本过高的体制弊端。
但不能忽视的两个问题是：第一，城管部门能否承担如此之大的重任？增加权限之后，城管是否还能够进行专业的执法？第二，原有部门的执法依据是上位法的专门规定，当这些执法权通过委托授权给城管部门后，城管部门能否严格遵守这些上位法的规定？
王则楚：将政府所有的行政执法权集中到一个城管执法局的是政府惯有的思维方式，这个简单易行的懒办法是政府对行政部门分权后互相配合都嫌麻烦而产生的一种做法。
行政执法权的集中是对行政执法分权制约的否定，其实施的后果，只能成为地方政府随意执法的别动队，只有使行政执法更容易知法犯法，而不是更好的依法行政。在法律上讲都有个具有行政执法权的行政单位的授权问题，而授权是必须有条件的，例如空气污染就必须有相应的检测手段，包括仪器和人员，难道城管局还又设环境执法处？岂不等于有了第二环保局？
执法权集中令监督更为困难
新快报：有不少人担忧，广州城管部门已经囊括200多项执法职能，倘若再将12个单位的行政执法权归并到城管部门，不仅增加城管部门的负担，而且城管将会成为一个难以制衡的庞然大物，因而，问题的关键不是扩权而是限权，各位如何看待这种观点？
信力建：我同意这个观点。事实上根本问题不在于城管，而是政府管理体制存在问题，政府不是按法律、规则办事，政令变得太快，以至于各个部门不得不设置执法局自己去执法落实政令。
再者，城管随意滥用执法权力导致口碑极差、积弊深重，这就是不限权的结果，使得城管可以凌驾于法律之上。处理问题应该通过立法来实现，如果既能够立法再执法，公安部门就完全可以处理。
王则楚：城市管理的行政法规和规章都有具体的实施部门，把其执法权单独抽离并委托给一个集中执法部门，这种企图用一顶大盖帽来纠正“多少顶大盖帽管不好走鬼”的做法，有可能变成“这顶大盖帽无法无天，什么都盖住”！老百姓可能连正当权利被“政府侵犯”也无处可申诉！
行政权必须要有监督，而分权后的行政权更容易被监督，而集中的庞大行政权则难以监督。集中权力有“集中力量办大事办急事”、有行政效率的特点，但也有“集中力量办坏事、办恶事”的可能。民主可能没有效率，但它有公平和防止重大失误的优点。城管扩权不见得是符合世界潮流的方法，也不见得符合中央关于加强和改善社会管理的精神。黄石鼎：这不是某项权力的扩大，比如城管可以用更严格的手段对小商小贩执法，而是城管执法范围的扩大，城管获得了更多的执法权，这只是执法在内容上的增加，所以无所谓扩权。
执法权集中于城管所带来的问题是，第一，如何监督？城管在执法时应该遵守的依据多如牛毛，却又没有一个专门的法律来针对城管，而且城管的执法不一定会比过去更专业？这些问题如何解决？第二，如何对城管进行绩效评估，城管的绩效评估肯定不是抓了多少小贩掀了多少摊子那么简单，而要设计一个科学合理的指标从而决定对小贩的执法行为，譬如暴力执法将受到怎样的处罚。
城管执法乱象根在法治不足
新快报：针对目前城管强制执法的合法性问题以及暴力执法的执法乱象，有关部门一方面将统一执法权打造“大城管”，甚至提出设立“城管公安”作为解决措施，另一方面强调通过文明执法打造城管形象。这些措施能否解决这一问题？
信力建：城管执法乱象根源就在于不立法不依法执法，城管乱就乱在根子上，它设置的本身就不合法，无具体的法律可依。而政令又太多太乱，城管在执行的时候经常罔顾执法的合法性，习惯使用暴力达到执法的目的，因而才引来民众的极度反感。照理说公安才是合法的执法部门，设置城管确实毫无必要。一个没必要设置的机构，再如何改革都显得徒劳无功。
王则楚：城管的暴力执法乱象，已经有很多报道，尽管是极少数，但由于集中执法，所以“林子大了什么鸟都有”，队伍就极其难以管理。集中了权力也随之集中了腐败的可能，因此要文明执法，必须要有制约。只有各行政部门各负其责的执法权才能更好地纠正暴力执法。指望集中权力来文明执法、来解决暴力执法，只能是不切实际的空想。
黄石鼎：任何执法行为都会遭到对抗，只是其他部门的执法不会像城管抓小贩这么明显，这么容易受到民众的直接关注。针对城管执法乱象，这就要求由具体的法律来解决执法过程中所遇到的问题，而法律不能太有弹性，否则法律就很容易成为部门滥用权力的工具，另一方面，法律一定要符合实际，不能太空泛。
回归法治应是城管改革核心
新快报：从最初的城管支队到城管办与支队共存，从城管局的成立再到被称为“大城管”的城管委，再到如今更多部门的执法权被纳入城管部门当中，各位如何看待广州这条城市管理机构改革之路？
信力建：我觉得，直接废除城管，执法由公安接手来管问题就迎刃而解。公安属政法系统，对法律比较尊重和熟悉，公安这条战线也控制得比较好，不像城管鸡毛蒜皮的事情都能搞得天怒人怨，经常滋扰百姓搞得神憎鬼厌，损害了政府的形象。其实，把公安的管理方式和经验推广就可以了，而公安、城管合并可以考虑，分开执法就极为不利，届时孰真孰假、谁说了算都很难辨清，法律的威严也就荡然无存了。
王则楚：这条城市管理的改革之路我感到是没有认真总结广州市1999年成为国务院相对集中行政处罚权改革试点以来的成功与不足，对“相对集中”有过度的嫌疑，极容易让城市管理部门唯我独大。
没有放权、缩权，没有基层民主自治，没有将城管纳入法治渠道作为改革出发点和最终目的，这种“大城管”极容易由于执法随意和暴力执法激发民怨，引起社会矛盾，必须极其慎重。话讲在前头，不要出了事再来后悔。
（来源：2011.6.4《新快报》意见周刊》