谢逸枫：房地产商为何不愿建保障房
没钱赚 开发商不建保障房
摘要：2011年6月26日,住房和城乡建设部政策研究中心、中国建设报社首届“中国责任地产TOP100”新闻发布会,从全国6万多家主流房地产开发企业中，最后通过终评得出百强排名。并以百强为重点样本，对房企履行社会责任的现状进行研究，形成了《中国房地产企业社会责任实践研究报告》和首份《中国房企社会责任百强榜》。万科、绿地、保利等十家房企进入中国责任地产前十名。对于近年来越来越受到行业关注的保障房建设方面，《报告》显示，房地产企业参建保障房的整体情况并不乐观。即便在百强名单中，也仅有30家在2007年-2010年间参与了保障房建设，有70家房企未参建。不过，前十名企业则全部参建。
参与2010年保障性住房建设并公布了在建面积的有18家企业，排在前十名的企业中，有8家公布了2010年保障性住房建设总面积，其平均值为92.37万平方米，总面积为739万平方米，占公布的18家企业总面积的43.63%。在百强房地产企业10项一级指标的得分中，“特别评价”和“消费者”两项一级指标得分最高，而节能环保和社会贡献得分最低。这说明大多数房地产企业虽然对诚信守法经营以及维护消费者关系很重视，但对社会贡献等与自身经济利益关系不大的环节重视程度还有待提高。
企业履行社会责任的表现如何，一方面体现为企业做了什么，另一方面，也是更重要的，体现为企业让社会知道自己做了什么，而且要通过披露相关信息的方式接受社会广泛监督。《报告》表明，企业不重视社会责任报告发布的情况依然普遍。即便在百强房企名单中，也有47家企业没有发布任何有关社会责任的报告；在负面信息披露方面，只有少数企业进行了披露。
为什么房产商不太乐意参与保障房建设？
2011年4月10日，北京市发改委召开新闻发布会，强调北京今年将鼓励和引导民间资本进入保障性住房等多个以往政府和国有投资占主导的领域。事实上，对于参与保障房建设，很多民企一直以来都反应冷淡。
今年3月底，作为重庆民企的龙湖地产举行业绩发布会时透露，该公司在北京建设的保障房项目出现1亿元亏损，这无疑给想要参与建设保障房的民企泼了一瓢冷水。
今年3月9日，曾积极参与政府保障房建设的万科集团总裁郁亮表示，目前万科参与的保障房建设，都需要自身投入资金。政府提出的回报率是3%，估计政府也不会让我们亏本的，平均算下来应该3%-5%左右，保障房年均回报率不足6%。
未来5年，中天城投将在贵州省内完成保障房建设投资约200亿元。这是今年以来，第一家与政府签订保障房建设框架协议的上市房企。有预测说，中天城投的200亿元投资或可带来16亿元净利润。
未来5年，中天城投将在贵州省内完成保障房建设投资约200亿元。这是今年以来，第一家与政府签订保障房建设框架协议的上市房企。有预测说，中天城投的200亿元投资或可带来16亿元净利润。
截至3月25日，目前已公布年报的49家房地产企业中，超过70%已经或将要积极参与保障性住房建设。万科预计2011年保障房开工目标超过200万平方米，今年万科在上海的首次拿地，耗资11.19亿元，其项目类别就是保障房项目。
招商、金地、保利、远洋、绿城、首创等一线房企均将保障房开发纳为2011年战略规划的重点，并积极在全国各地寻求保障房开发项目。
非上市公司绿地集团也透露，2011年保障房建设将占绿地开发总量的30%，累计投资将达500亿元。目前保障房市场规模大，风险低，优惠多，在市场低迷时房企愿意参加此类项目建设。企业参加保障性住房建设除了保护基本利润之外，意在建设良好的“政府公关”。目前在市场不景气的情况下，企业参加保障房建设除了能维持一定利润，还能“拉近”和政府的关系。而和政府关系融洽将直接有利于在当地的发展。
3月28日，《中国经济周刊》记者统计沪深股市所有涉及“保障房概念”上市公司，共计21只。来自Wind概念指数的统计，“保障性住房指数”(该指数概念包括参与保障性住房建设、供给的上市公司)收于1035.78点。该指数从2011年1月27日最低853.58点一路攀升至此。
非上市公司绿地集团也透露，2011年保障房建设将占绿地开发总量的30%，累计投资将达500亿元。目前保障房市场规模大，风险低，优惠多，在市场低迷时房企愿意参加此类项目建设。企业参加保障性住房建设除了保护基本利润之外，意在建设良好的“政府公关”。目前在市场不景气的情况下，企业参加保障房建设除了能维持一定利润，还能“拉近”和政府的关系。而和政府关系融洽将直接有利于在当地的发展。
3月28日，《中国经济周刊》记者统计沪深股市所有涉及“保障房概念”上市公司，共计21只。来自Wind概念指数的统计，“保障性住房指数”(该指数概念包括参与保障性住房建设、供给的上市公司)收于1035.78点。该指数从2011年1月27日最低853.58点一路攀升至此。
地方政府保障房性住房土地储备缺乏？
据国土资源部统计，2010年全国保障性住房用地为24000多公顷，较2009年增加超过一倍。保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房用地计划供应量占住房用地计划供应总量的77%。今年计划建设的1000万套保障性住房，中央政府肯定会率先确保土地供应。
但具体到各地，如像深圳，目前基本面临无地可供的状况，全市未利用土地仅4360公顷，占全市总面积的2.23%，保障性住房的土地供应很伤脑筋。深圳市住房和建设局新闻发言人、副局长胡建文在近期接受媒体采访时说，政府的态度是鼓励社会资金参与保障性住房建设的，目前并没有这一操作的细节和办法，但研祥的做法“符合政策导向”。胡建文的观点代表了目前保障房建设的普遍问题——资金短缺。但对于深圳来讲，更重要的问题并不是资金，而是土地，保障房建设的首要瓶颈是深圳土地资源稀缺。
国土资源部已特地制定了一张供地执行日程明细表，并配以铁腕政策强化执行，以便完成“1000万套保障房土地供应计划定会在3月内编制完成、在新增建设用地年度计划中单列保障房用地、各地房地产用地供应计划将确保‘三类住房’(保障性住房、棚户区改造和自住中小套型商品房)用地不低于住房建设用地供应总量的70%、1000万套保障房用地定能做到应保尽保”的目标。
然而，来自中金公司的研究报告称，政府保障性住房直接投资资金规模不大，但土地出让收益和税费的损失较大，若将经济适用房和城市区棚改房的土地整理交由开发商，隐含每年土地出让金减少2500亿元。房地产相关税费也将下降，幅度占地方财政收入的比重约4%～6%。土地供应问题是建设保障性住房的“忐忑”之一。其重要症结就在于土地财政对地方政府重要性。地方政府因为土地财政问题不愿动，不愿建保障房的现象肯定是有的。
从政策面来看，对于民企开发商来说，“十二五”期间，国家计划建设3600万套保障房，平均每年建设720万套，这意味着一半以上的住房供应将由政府来主导。国家“十二五”规划纲要提出，我国将积极稳妥推进城镇化，加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。未来五年，我国将建设3600万套保障房，其中，2011年1000万套，2012年1000万套，后面三年还有1600万套，使全国保障性住房覆盖面达到20%左右。
然而，来自中金公司的研究报告称，政府保障性住房直接投资资金规模不大，但土地出让收益和税费的损失较大，若将经济适用房和城市区棚改房的土地整理交由开发商，隐含每年土地出让金减少2500亿元。房地产相关税费也将下降，幅度占地方财政收入的比重约4%～6%。土地供应问题是建设保障性住房的“忐忑”之一。其重要症结就在于土地财政对地方政府重要性。地方政府因为土地财政问题不愿动，不愿建保障房的现象肯定是有的。
从政策面来看，对于民企开发商来说，“十二五”期间，国家计划建设3600万套保障房，平均每年建设720万套，这意味着一半以上的住房供应将由政府来主导。国家“十二五”规划纲要提出，我国将积极稳妥推进城镇化，加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。未来五年，我国将建设3600万套保障房，其中，2011年1000万套，2012年1000万套，后面三年还有1600万套，使全国保障性住房覆盖面达到20%左右。
保障房建设资金需求大约是多少？
十二五期间3600万套保障房未来五年的资金需求分别为1.37万亿、1.08万亿、0.8万亿、0.79万亿、0.79万亿，五年累计4.8万亿，超过金融危机期间4万亿的刺激计划，其中2011年和2012年为投资高峰期，开工在建竣工的保障房均为五年中最高。
来自住建部的指示坚决，身背大量保障房建设任务的地方当局深感负重。以广东为例，广东分配到的任务为31万套，其中廉租房4.79万套、经适房3.08万套、公租房9.28万套、限价房11.5万套，棚户区改造2.35万套。该省住房建设厅的一位官员认为，即便像广东这样的经济大省，要完成这31万套任务，来自于资金筹措和土地方面的困难仍然很大。
来自住建部的指示坚决，身背大量保障房建设任务的地方当局深感负重。以广东为例，广东分配到的任务为31万套，其中廉租房4.79万套、经适房3.08万套、公租房9.28万套、限价房11.5万套，棚户区改造2.35万套。该省住房建设厅的一位官员认为，即便像广东这样的经济大省，要完成这31万套任务，来自于资金筹措和土地方面的困难仍然很大。
来自公开的报道称，在各市，保障性住房的资金来源主要包括土地出让金净收益 、住房公积金增值收益、财政补贴和银行贷款等。土地出让金净收益计算复杂，在部分市县甚至为负数；住房公积金增值收益也不会太多；商业银行的趋利性又决定了对保障性住房贷款的积极性不高。这必将导致各市财政的压力很大。原本依靠土地出让金的土地财政，也将减少。
保障房建设的资金如何筹集？
保障房建设的资金如何筹集？
以2011年为例，今年全国计划新建保障房和棚户区改造1000万套。住房和城乡建设部副部长齐骥在今年两会期间表示，年度投资在1.3万亿到1.4万亿元。按照1.3万亿元计算，这其中有5000亿元的经济适用住房和两限房的建设资金，主要由社会机构通过市场运作方式来解决；此外，400万套棚户区改造房所需要的年度投资约5000亿元，中央政府和省级、市级政府补助后，由工矿企业和被改造的职工筹集，大约有3400亿元。
这样算下来，有8000多亿是通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集来的。剩余的5000多亿的资金，将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。
可见，保障房的建设单凭政府的力量还远远不够，需要多元化融资渠道。但从目前看，主要参与其中的是一些国有基金和国有金融机构。今年两会期间，全国社会保障基金理事会理事长戴相龙对外表示，2011年全国社保基金规模将接近1万亿元，用于保障房项目的投资比例可达500亿元；4月11日，国家开发银行宣布，2011年计划拿出1000亿元，支持保障住房，约占开行全年新增贷款规模20%。
可见，保障房的建设单凭政府的力量还远远不够，需要多元化融资渠道。但从目前看，主要参与其中的是一些国有基金和国有金融机构。今年两会期间，全国社会保障基金理事会理事长戴相龙对外表示，2011年全国社保基金规模将接近1万亿元，用于保障房项目的投资比例可达500亿元；4月11日，国家开发银行宣布，2011年计划拿出1000亿元，支持保障住房，约占开行全年新增贷款规模20%。
4月29日，财政部网站刊发消息，第二批中央补助保障性安居工程专项资金337亿元已经下拨，加上3月份第一批下拨的100亿元，目前已经累计下拨437亿元。但由于资金数额较大，落实资金仍是一大问题。国务院督察组近期发现，一些地方的保障性安居工程建设资金尚未足额筹措到位。
从贷款数据看，前景似乎是乐观的，保障性住房比之商品房，正获得更多的金融支持。4月28日，央行最新公布的数据也反映出了这一趋势。2011第一季度2.24万亿人民币。新增贷款中，房地产开发贷新增1678亿元，余额同比增长17.0%，比上年回落6.5个百分点，其中保障性住房开发贷款新增 651亿元，比年初增长40.1%，保障房新增开发贷款占到房地产开发贷的四成左右。
2011年5月20日，财政部新闻办公室消息，为支持各地区保障性安居工程建设，近日，财政部下拨2011年第三批中央补助保障性安居工程专项资金180亿元。截至目前，财政部已累计下拨2011年中央补助保障性安居工程专项资金617亿元。其中，廉租住房补助资金117亿元，公共租赁住房补助资金340亿元，城市棚户区改造补助资金160亿元。上述补助资金由各地分别用于廉租住房、公共租赁住房和城市棚户区改造以及相关基础设施建设支出。
开发商一直不乐意参与保障房建设？
从贷款数据看，前景似乎是乐观的，保障性住房比之商品房，正获得更多的金融支持。4月28日，央行最新公布的数据也反映出了这一趋势。2011第一季度2.24万亿人民币。新增贷款中，房地产开发贷新增1678亿元，余额同比增长17.0%，比上年回落6.5个百分点，其中保障性住房开发贷款新增 651亿元，比年初增长40.1%，保障房新增开发贷款占到房地产开发贷的四成左右。
2011年5月20日，财政部新闻办公室消息，为支持各地区保障性安居工程建设，近日，财政部下拨2011年第三批中央补助保障性安居工程专项资金180亿元。截至目前，财政部已累计下拨2011年中央补助保障性安居工程专项资金617亿元。其中，廉租住房补助资金117亿元，公共租赁住房补助资金340亿元，城市棚户区改造补助资金160亿元。上述补助资金由各地分别用于廉租住房、公共租赁住房和城市棚户区改造以及相关基础设施建设支出。
开发商一直不乐意参与保障房建设？
刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示,主要要五个方面原因,一是保障房缺乏健全制度，有进无出，开发商担心没退路。比如保障房合作开发机制；开发商以什么身份开发保障房，开发商如何退出保障房的机制。大量的廉租房、公租房没有退出渠道，对于民企来说，保障房建设利润率低，且缺乏退出机制，开发商不会积极参与。目前，很多开发商都在积极考虑参加政府保障性住房的建设，同时也希望政府能明确参加保障性住房建设的条件。
从我国目前的公租房运营模式上来看，大多数公租房采取“只租不售，超标退出，循环使用的模式，民间资本退出存在困难。目前公租房建设的惯常模式是，在政府主导下开发商以代建方式介入，完成之后按照事先约定的投资回报率、治理费、财政费等与政府结算，然后移交给政府经营治理。而对于政府不予回购的公租房项目，开发商并没有成熟的盈利模式。
目前正在建设的多层次保障房体系还面临“只进不出”的远景尴尬。3月14日，国务院总理温家宝在回答记者提问时说：“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证。”显而易见。保障房只有“申请”，而没有“退出”并合理。而这种不合理并不仅仅存在中国。住进去就退不出来。美国、香港等地都有类似的现象。凡是申请成功者住进保障房后都拒绝搬出来。
其实，在2009年12月末住房和城乡建设部部长姜伟新在该部工作会议上就曾要求说，2011年保障性安居工程工作的一个新任务，是研究、制定、规范保障房退出机制。不过，这个“扭曲”的瓶颈一直无法打破。因收入增加或家境变化而退出保障房的人几乎不存在。政府由此所形成的负担越来越重。而由于无法退出，一些本该享受保障房政策的群众便失去保障权利，致使不合理的居住者持续占用社会资源。
2010年，审计署公布了19个城市2007—2009年廉租房建设情况的公告。厦门等6个城市不同程度存在廉租房保障对象退出难的问题。不符合保障条件的家庭，拒绝到期退出廉租房。显而易见的预测已毋庸置评，再不加紧研究退出机制，未来5年建设3600万套保障房必定会加剧“只进不出”的难题。
重庆最早开始大规模开建保障房，也最早探索出了一条自我运转的道路。其公租房和廉租房的租金可结合通胀水平涨价，并可在5年后出售给租房者。开发商可以通过销售较快回收资金，政府也能在未来顺利“脱身”。也因此，重庆模式得到了当地商业银行的青睐，融资渠道较为畅通。重庆保障房选址不偏，大片区成批建，周边配套较完善，有利于房子今后升值。但这种做法只适合产权式保障房，即经济适用住房、限价房和棚户区改造。
郑州也是在土地上做文章。政府发动企业，拿出一部分自有工业用地参与保障房建设。目前，包括郑州市航空港区、富士康、格力电器在内的很多企业，已经通过这种方式分担了保障房建设的任务，总规模达到47公顷。类似的还有江苏，采用与企业合作、在大的工业园区修建青年公寓的办法，一方面解决了政府的公租房房源问题，另一方面，本来就要修建员工宿舍的企业也搭上了保障房的“顺风车”，享受土地出让、税费优惠等各方面的好处。对于郑州、江苏等地的做法，他们的保障房项目土地性质是"工业用地"还是"住宅用地"目前尚无说法，这为未来的保障房产权问题埋下了隐患。”尽管如此，这种做法已被北京、上海、陕西、福建等地方政府纷纷仿效。
此外，“捆绑式”配建方式也被地方政府推而广之，即政府在出让土地时，规定开发商必须配建一定比例的保障房。但这种方法也只能适用于产权式保障房，开发商可以通过出售产权回笼资金，只不过利润没有商品房丰厚。至于需要往外长期“垫钱”的租赁式保障房，无论是开发商还是银行，都没有看到大规模介入的迹象。
二是保障房融资制度不完善，银行对无产权的保障房不动心。银行对保障房的融资有限制，主要是没有保障房融资平台，银行对保障房贷款存在顾忌。在保障性住房的诸多类别中，产权式住房的资金历来不是问题，政府只需在土地上让利，但真正解决问题的还是要多建无产权的廉租房，这就需要政府直接掏钱。“租赁类保障性住房，包括廉租住房和公共租赁住房，因为租金水平较低，管理成本高，一般都难以回收成本，普遍存在融资困难的问题。目前，各地公共租赁住房建设主要依靠财政投入，银行资金没有大规模介入，社会资金也进入寥寥。
目前除了政策性银行，如国开行，大多数商业银行融资保障房项目建设的意愿不是太强烈。险资虽然说规定上也可以按比例要求进入不动产的投资中，但是大多数还是对保障房不太感冒。相较而言，建行尚算积极。据了解，建行云南省分行2008年以来先后贷款支持了昆明子君村经济适用住房、大理2008年经济适用住房、曲靖“金域蓝苑”经济适用住房、香格里拉县廉租住房等保障性住房项目，推荐和代理了昆明市保障性住房信托托管计划。
对银行、保险等金融机构对于商品房和保障房的厚此薄彼，其理由可以理解。因为对于大多数金融机构而言，资金进入与否以及进入的比例安排完全是由投入与产出的比例所决定的。对于保障房这类投资收益回报较慢，或是所谓的“慈善”事业而言，这些机构都不太愿意将资金大笔押进，因为这或许将在一定程度上抑制他们商业化操作的能力，只能是苦了那些“国”字头银行。
由于保障房非商业地产，资金回报时间长，没有商业可持续性，银行只能在财政补充足额到位的基础上，适当给予支持。支持的前提，还需要保证项目的资本金到位，并追加一定的优质资产，进行专户管理、单独核算，将政策风险降到最低，保证银行到期能够收回利息和本金，否则如果无法偿还信贷本息，就会形成新一轮的平台贷款。所以保障房资金投入主力还应该是地方财政，银行只能是配合。昆明地区目前正在酝酿成立保障性住房建设开发有限公司，作为昆明市公租房、廉租房、安置房等保障性住房的特许建设运营主体。按照“自主积累、自负盈亏、商业平衡公益”的运作模式，建立良性的保障性住房投融资运营机制。
目前银行只对产权式保障房动心，对租赁式保障房则毫不感冒。目前保障房的金融支持有两种模式，一种是融资类产品，一种是投资类产品。融资类产品中，依靠信托资金，商业银行以委托理财的方式进入，通过理财、委托的方式来解决保障房的融资需要，但这部分资金不能够用来购买土地。在股权收益型产品中，私募投资基金投资保障房项目的股权，银行可以担任私募投资的财务顾问，帮助选择项目，并且参与保障房建设的投资决策。然而保障房投资收益率不可能高，尤其租赁式保障房租金水平较低，缺乏自我运转的盈利模式，上述银行信托类融资产品恐怕难有市场。
保障房项目中带有商品房和商业配套的，以及像重庆模式中地段好、可销售的，银行愿意做；但多数公租房项目没有土地证，产权不明晰，银行不愿意做；此外，一线城市的房价有保障，银行愿意提供贷款，而越到下级的城市，银行越不愿意做。今年初，国开行宣布将安排保障房新增贷款规模1000亿元，此后，江西、河南、湖北、广东深圳、山西等地方政府，都与国开行签署了百亿元规模的保障房授信协议。但实际上，贷款授信只是一个框架性的协议，资金并不一定真正能够全部落实，银行放贷还要逐个项目地审查。
保障房信托产品成新宠，截至5月16日，中融信托、湖南信托、中粮信托等7家信托公司就发行了至少11款保障房信托。且大多预期年收益率在8%以上。今年保障房信托产品在数量和收益率上呈现了双升的局面。从去年四季度到现在，中信银行已经销售了天津、昆明、北京等保障房信托产品，募集资金规模分别在4亿-10亿元人民币。而根据近日银监会下发的《房地产信托业务风险监测表》，要求细分房地产项目类型，如非居住房产、别墅、住宅项目、经济适用房等政策性项目等。
保障房信托是政策利好，同时，在地方保障房建设资金困境下，信托公司有更多议价的砝码，信托公司的收益并不是很低。促使投资者选择保障房信托的另一个重要因素是上升的预期收益率。在保障房信托中，以棚户区改造为资金投向的信托占了多数，今年以来发行的这类保障房信托的预期收益率也普遍较高，多在9%以上：中融信托的“贵阳某信托”预期年收益率达9.5%至11.5%；鄂尔多斯某信托”收益率也是9.5%至11.5%。湖南信托的某棚户区信托计划年收益率也有8%至9%。据普益财富统计，整个房地产信托产品的4月份平均预期年化收益率达到11.11%。保障房信托也必须提高收益率才有竞争力。
除了投资者的收益，一般来说，信托公司还要拿到整个收益的3成以上。也就是说如果9%的收益给客户，还需要后面5%的中间费用（包括信托公司报酬和承销费），实际的资金成本需要14%以上。这类保障房信托之所以能提供比较高的收益，主要在扣除一定的安置面积后，剩余面积可以作为商业开发。由于拿地成本低，又有一定的商业化销售收入，因而能提供的收益也高。
三是保障房开发的盈利模式尚未成熟，开发商没钱赚。与商品房开发利润率相比，公租房等保障性住房几乎没有利润空间。由于保障房开发利润未达到开发商的利润底线，商品房开发利润基本开展在30%以上，而保障房利润才5%-10%之间，说明保障房利润低，保障房建设利润率低于6%，对于民间资本缺乏吸引力。虽然获得信贷、土地、税收等多种优惠条件，但是开发商如没有合理的利润空间，很难让开发商心动。
中铁表示，在相关规则不明确，政策不完善的情况下，中铁只会采取承建的方式来参与保障房建设。相对于投资带来的不确定性，承建收取的是固定费用，更能保证企业的回报。另亦有一些央企明确表示，必须找到稳定的盈利模式后，再加大保障房的建设力度。也有一些先行央企的盈利模式探索走在前面。
从我国目前的公租房运营模式上来看，大多数公租房采取“只租不售，超标退出，循环使用的模式，民间资本退出存在困难。目前公租房建设的惯常模式是，在政府主导下开发商以代建方式介入，完成之后按照事先约定的投资回报率、治理费、财政费等与政府结算，然后移交给政府经营治理。而对于政府不予回购的公租房项目，开发商并没有成熟的盈利模式。
目前正在建设的多层次保障房体系还面临“只进不出”的远景尴尬。3月14日，国务院总理温家宝在回答记者提问时说：“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证。”显而易见。保障房只有“申请”，而没有“退出”并合理。而这种不合理并不仅仅存在中国。住进去就退不出来。美国、香港等地都有类似的现象。凡是申请成功者住进保障房后都拒绝搬出来。
其实，在2009年12月末住房和城乡建设部部长姜伟新在该部工作会议上就曾要求说，2011年保障性安居工程工作的一个新任务，是研究、制定、规范保障房退出机制。不过，这个“扭曲”的瓶颈一直无法打破。因收入增加或家境变化而退出保障房的人几乎不存在。政府由此所形成的负担越来越重。而由于无法退出，一些本该享受保障房政策的群众便失去保障权利，致使不合理的居住者持续占用社会资源。
2010年，审计署公布了19个城市2007—2009年廉租房建设情况的公告。厦门等6个城市不同程度存在廉租房保障对象退出难的问题。不符合保障条件的家庭，拒绝到期退出廉租房。显而易见的预测已毋庸置评，再不加紧研究退出机制，未来5年建设3600万套保障房必定会加剧“只进不出”的难题。
重庆最早开始大规模开建保障房，也最早探索出了一条自我运转的道路。其公租房和廉租房的租金可结合通胀水平涨价，并可在5年后出售给租房者。开发商可以通过销售较快回收资金，政府也能在未来顺利“脱身”。也因此，重庆模式得到了当地商业银行的青睐，融资渠道较为畅通。重庆保障房选址不偏，大片区成批建，周边配套较完善，有利于房子今后升值。但这种做法只适合产权式保障房，即经济适用住房、限价房和棚户区改造。
郑州也是在土地上做文章。政府发动企业，拿出一部分自有工业用地参与保障房建设。目前，包括郑州市航空港区、富士康、格力电器在内的很多企业，已经通过这种方式分担了保障房建设的任务，总规模达到47公顷。类似的还有江苏，采用与企业合作、在大的工业园区修建青年公寓的办法，一方面解决了政府的公租房房源问题，另一方面，本来就要修建员工宿舍的企业也搭上了保障房的“顺风车”，享受土地出让、税费优惠等各方面的好处。对于郑州、江苏等地的做法，他们的保障房项目土地性质是"工业用地"还是"住宅用地"目前尚无说法，这为未来的保障房产权问题埋下了隐患。”尽管如此，这种做法已被北京、上海、陕西、福建等地方政府纷纷仿效。
此外，“捆绑式”配建方式也被地方政府推而广之，即政府在出让土地时，规定开发商必须配建一定比例的保障房。但这种方法也只能适用于产权式保障房，开发商可以通过出售产权回笼资金，只不过利润没有商品房丰厚。至于需要往外长期“垫钱”的租赁式保障房，无论是开发商还是银行，都没有看到大规模介入的迹象。
二是保障房融资制度不完善，银行对无产权的保障房不动心。银行对保障房的融资有限制，主要是没有保障房融资平台，银行对保障房贷款存在顾忌。在保障性住房的诸多类别中，产权式住房的资金历来不是问题，政府只需在土地上让利，但真正解决问题的还是要多建无产权的廉租房，这就需要政府直接掏钱。“租赁类保障性住房，包括廉租住房和公共租赁住房，因为租金水平较低，管理成本高，一般都难以回收成本，普遍存在融资困难的问题。目前，各地公共租赁住房建设主要依靠财政投入，银行资金没有大规模介入，社会资金也进入寥寥。
目前除了政策性银行，如国开行，大多数商业银行融资保障房项目建设的意愿不是太强烈。险资虽然说规定上也可以按比例要求进入不动产的投资中，但是大多数还是对保障房不太感冒。相较而言，建行尚算积极。据了解，建行云南省分行2008年以来先后贷款支持了昆明子君村经济适用住房、大理2008年经济适用住房、曲靖“金域蓝苑”经济适用住房、香格里拉县廉租住房等保障性住房项目，推荐和代理了昆明市保障性住房信托托管计划。
对银行、保险等金融机构对于商品房和保障房的厚此薄彼，其理由可以理解。因为对于大多数金融机构而言，资金进入与否以及进入的比例安排完全是由投入与产出的比例所决定的。对于保障房这类投资收益回报较慢，或是所谓的“慈善”事业而言，这些机构都不太愿意将资金大笔押进，因为这或许将在一定程度上抑制他们商业化操作的能力，只能是苦了那些“国”字头银行。
由于保障房非商业地产，资金回报时间长，没有商业可持续性，银行只能在财政补充足额到位的基础上，适当给予支持。支持的前提，还需要保证项目的资本金到位，并追加一定的优质资产，进行专户管理、单独核算，将政策风险降到最低，保证银行到期能够收回利息和本金，否则如果无法偿还信贷本息，就会形成新一轮的平台贷款。所以保障房资金投入主力还应该是地方财政，银行只能是配合。昆明地区目前正在酝酿成立保障性住房建设开发有限公司，作为昆明市公租房、廉租房、安置房等保障性住房的特许建设运营主体。按照“自主积累、自负盈亏、商业平衡公益”的运作模式，建立良性的保障性住房投融资运营机制。
目前银行只对产权式保障房动心，对租赁式保障房则毫不感冒。目前保障房的金融支持有两种模式，一种是融资类产品，一种是投资类产品。融资类产品中，依靠信托资金，商业银行以委托理财的方式进入，通过理财、委托的方式来解决保障房的融资需要，但这部分资金不能够用来购买土地。在股权收益型产品中，私募投资基金投资保障房项目的股权，银行可以担任私募投资的财务顾问，帮助选择项目，并且参与保障房建设的投资决策。然而保障房投资收益率不可能高，尤其租赁式保障房租金水平较低，缺乏自我运转的盈利模式，上述银行信托类融资产品恐怕难有市场。
保障房项目中带有商品房和商业配套的，以及像重庆模式中地段好、可销售的，银行愿意做；但多数公租房项目没有土地证，产权不明晰，银行不愿意做；此外，一线城市的房价有保障，银行愿意提供贷款，而越到下级的城市，银行越不愿意做。今年初，国开行宣布将安排保障房新增贷款规模1000亿元，此后，江西、河南、湖北、广东深圳、山西等地方政府，都与国开行签署了百亿元规模的保障房授信协议。但实际上，贷款授信只是一个框架性的协议，资金并不一定真正能够全部落实，银行放贷还要逐个项目地审查。
保障房信托产品成新宠，截至5月16日，中融信托、湖南信托、中粮信托等7家信托公司就发行了至少11款保障房信托。且大多预期年收益率在8%以上。今年保障房信托产品在数量和收益率上呈现了双升的局面。从去年四季度到现在，中信银行已经销售了天津、昆明、北京等保障房信托产品，募集资金规模分别在4亿-10亿元人民币。而根据近日银监会下发的《房地产信托业务风险监测表》，要求细分房地产项目类型，如非居住房产、别墅、住宅项目、经济适用房等政策性项目等。
保障房信托是政策利好，同时，在地方保障房建设资金困境下，信托公司有更多议价的砝码，信托公司的收益并不是很低。促使投资者选择保障房信托的另一个重要因素是上升的预期收益率。在保障房信托中，以棚户区改造为资金投向的信托占了多数，今年以来发行的这类保障房信托的预期收益率也普遍较高，多在9%以上：中融信托的“贵阳某信托”预期年收益率达9.5%至11.5%；鄂尔多斯某信托”收益率也是9.5%至11.5%。湖南信托的某棚户区信托计划年收益率也有8%至9%。据普益财富统计，整个房地产信托产品的4月份平均预期年化收益率达到11.11%。保障房信托也必须提高收益率才有竞争力。
除了投资者的收益，一般来说，信托公司还要拿到整个收益的3成以上。也就是说如果9%的收益给客户，还需要后面5%的中间费用（包括信托公司报酬和承销费），实际的资金成本需要14%以上。这类保障房信托之所以能提供比较高的收益，主要在扣除一定的安置面积后，剩余面积可以作为商业开发。由于拿地成本低，又有一定的商业化销售收入，因而能提供的收益也高。
三是保障房开发的盈利模式尚未成熟，开发商没钱赚。与商品房开发利润率相比，公租房等保障性住房几乎没有利润空间。由于保障房开发利润未达到开发商的利润底线，商品房开发利润基本开展在30%以上，而保障房利润才5%-10%之间，说明保障房利润低，保障房建设利润率低于6%，对于民间资本缺乏吸引力。虽然获得信贷、土地、税收等多种优惠条件，但是开发商如没有合理的利润空间，很难让开发商心动。
中铁表示，在相关规则不明确，政策不完善的情况下，中铁只会采取承建的方式来参与保障房建设。相对于投资带来的不确定性，承建收取的是固定费用，更能保证企业的回报。另亦有一些央企明确表示，必须找到稳定的盈利模式后，再加大保障房的建设力度。也有一些先行央企的盈利模式探索走在前面。
中国建筑集团董秘孟庆禹称，中国建筑正在探索多种盈利模式，一方面完成央企职责，另一方面，也不会令股东利益受损。具体的盈利模式包括施工总承包、限价开发和混合开发、成本加薪金竞标服务、BT 投资和城市综合开发模式。其中施工总承包模式收益率为3%-6%，BT投资模式收益率可达8%-10%。混合开发则包含一次竞拍拿地、统一支付地价，其中商品房开发不限售价和销售对象，保障房开发按规定运作，收益率也能够达到10%。中海在广州金沙馨园即采用了该模式。
短期无利，长期有利，这是目前大型房企对保障房的普遍认识。对于大型房企来说，长期有利尤其关键，其中最重要的就是与地方政府贴近关系，为今后源源不断地拿地做准备。一个显著的例子，是北京万科参与河北省保障房建设。万科总裁郁亮曾公开表示做保障房很难赚钱，但近期，北京万科与河北省住建厅签订了大规模的保障性住房建设战略合作协议，北京万科将与廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口等六个城市合作开发公共租赁房、限价商品房、廉租房等保障性住房项目，规模预计为6000～8000套。
短期无利，长期有利，这是目前大型房企对保障房的普遍认识。对于大型房企来说，长期有利尤其关键，其中最重要的就是与地方政府贴近关系，为今后源源不断地拿地做准备。一个显著的例子，是北京万科参与河北省保障房建设。万科总裁郁亮曾公开表示做保障房很难赚钱，但近期，北京万科与河北省住建厅签订了大规模的保障性住房建设战略合作协议，北京万科将与廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口等六个城市合作开发公共租赁房、限价商品房、廉租房等保障性住房项目，规模预计为6000～8000套。
参与保障房建设，打通和地方政府的关系，是帮助开发商今后在当地拿地扩张最好的办法；至于短期利益，却是可以“放一放”的。除了拿地，“现阶段参与保障房建设的开发商还有另一个目的，即寄望通过保障房打通融资渠道，容易获得政府的各项优惠。
房企们已陆续参透了保障房的玄机。开发商除可借助保障房项目从政府获得信贷、土地、税收等多种优惠，还可从中获得商品房项目的机会。同时，保障房很有可能为上市房企打开融资渠道，无疑这是各大房企介入保障房建设的重要目的。毛利低下和融资难，是当前保障房扩大规模的瓶颈所在。但随着调控的深化，开发商还可以寄望于再融资开闸来推动住房建设与供给。再融资的优惠政策一旦实行，肯定会优先给予大量参与保障房的上市房企。因而开发商有望借助参与大规模的保障房建设打通再融资的渠道，以缓解因房地产严厉调控引起的资金流紧张之困。
此外，保障房开发利润较低，一般在3%左右。在此之前一直被开发商视为鸡肋，不愿触碰。但是受房市打压政策的影响，保障房建设逐渐成了开发商争抢的香馍馍。由于保障房市场规模巨大且风险较低，各项优惠政策也不少，开发商们可以通过加快资金周转、规模化建造、控制成本等方式开发保障性住房同样可以使企业的自有资金获得不错的利润率。一般能做到5%~15%的利润。另外，在拿地困难的情况下，开发保障房可以维持公司正常运营和开发资质。
地产大鳄纷纷进军保障房领域，主要是看中了“十二五”规划中“大力加强保障房建设”的蛋糕，以寻找新的利润增长点。今年，参与保障房建设可以在一定程度上规避严厉的房地产调控压力。某房地产开发企业负责人透露，保障房建设成本较低，需求稳定，资金周转速度快，更容易获得银行贷款，自有资金比例甚至可以低到20%以下。即使以5%左右的利润率计算，5倍左右的杠杆意味着开发商的资金收益率可扩大至25%左右。另外，承建保障房之后，开发商可以从地方政府获得信贷、土地、税收等多种优惠条件。
目前有的地方保障房建设采取的是捆绑销售的方法，将商业项目与保障房建设一并打包分配给各开发商，允许开发商先利用商业项目进行商业化运作赚取利润，然后再从这些利润当中支出一部分资金用于保障房建设。这种运营模式在我省楚雄州的世界恐龙谷项目建设中的招商引资得到了成功的操作。在楚雄恐龙谷的开发中，为了较长时间地将外来资金留在云南，政府采取了打包销售的方式，规定外来资金需要在我省范围内完成相关的项目投资后方能进行撤资。这一运营模式同样运用在开发商的身上，对于我省保障房建设的资金来源将会是一个不错的杠杆。
四是保障房不可以上市交易的制度，让开发商感到保障房价格很难上涨，影响预期利润空间。保障房是低端产品，开发商也考虑到对公司品牌价值有影响。五是开发商参与保障房开发的权益和利润缺乏法律保障，特别是中国到目前没有一部住房保障法和相关保障房法的配套法律及具体的行政文件。所以，开发商不愿参与保障房建设，原因是多方面的。
与民企参与保障房建设热情不高，又受困于楼市强力调控政策不同，保障房建设已经成为一部分国企的香饽饽。目前国有类开发商阵营中已形成两大派别：一是以地方城建、城投公司为主的“泛国资”房企，这类房企参与保障房开发的积极性较高；二是以万保招金为代表的“泛公众”房企，因保障房开发的盈利模式尚未成熟，这类房企对保障房普遍采取有限参与的战略。由于保障房获得信贷、土地、税收等多种优惠条件，保障房建设成国企盛宴。
城投、城建类房企往往是地方国资，承担地区保障房建设任务是顺理成章的事。因此，保障房建设大跃进就成为这类公司的盛宴。比如，中天城投公司与贵州省政府签订1000万平方米（约20万套）、总投资约200亿元的保障性房建设协议。据媒体报道，根据中天城投的“实战经验”，建设保障房的收益大约为8%。此外，包括北京城建集团在内的很多地方国企也表示出对参与保障房建设的兴趣。从目前的情况来看，保障房建设已经成为地方国企的“大餐”。
与民企相比，国企拥有地方政府的资源，同时，承建保障房之后，可以从地方府获得信贷、土地、税收等多种优惠条件，参与建设保障房的利润率因此也远非民企所能比拟。因此，此轮保障房建设浪潮，与金融危机后由于四万亿投资引发的“国进民退”现象有一定相似性。“十二五”期间，我国3600万套保障房建设规划存在着巨大的资金缺口。但对于民企来说，由于保障房建设利润率低、缺少退出机制等一系列原因，参与的积极性并不高。从目前的执行情况来看，保障房建设大跃进已经成为国有企业的盛宴。
什么是保障房？
目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房 、限价房 和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房 的主体。
最早的保障住宅：经适房
经济适用房有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革 的通知》的文件，其中的描述称：“大力发展经济适用的商品房 ，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。”随后，1994 年7 月，国务院在总结房改前期经验教训的基础上，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。
目前主流的观点认为，上述决定完善和规范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过，这份文件并未提出经济适用房这种住房供应形式，只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。1995 年，中国开始实行安居工程，与后来的经济适用房供应体制有很大的相似性。一些研究观点认为，安居工程就是经济适用房体制的前身。上述政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。
另一种说法是3年之后的一份文件。1998 年，国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》决定要建立以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房 ，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。
房企们已陆续参透了保障房的玄机。开发商除可借助保障房项目从政府获得信贷、土地、税收等多种优惠，还可从中获得商品房项目的机会。同时，保障房很有可能为上市房企打开融资渠道，无疑这是各大房企介入保障房建设的重要目的。毛利低下和融资难，是当前保障房扩大规模的瓶颈所在。但随着调控的深化，开发商还可以寄望于再融资开闸来推动住房建设与供给。再融资的优惠政策一旦实行，肯定会优先给予大量参与保障房的上市房企。因而开发商有望借助参与大规模的保障房建设打通再融资的渠道，以缓解因房地产严厉调控引起的资金流紧张之困。
此外，保障房开发利润较低，一般在3%左右。在此之前一直被开发商视为鸡肋，不愿触碰。但是受房市打压政策的影响，保障房建设逐渐成了开发商争抢的香馍馍。由于保障房市场规模巨大且风险较低，各项优惠政策也不少，开发商们可以通过加快资金周转、规模化建造、控制成本等方式开发保障性住房同样可以使企业的自有资金获得不错的利润率。一般能做到5%~15%的利润。另外，在拿地困难的情况下，开发保障房可以维持公司正常运营和开发资质。
地产大鳄纷纷进军保障房领域，主要是看中了“十二五”规划中“大力加强保障房建设”的蛋糕，以寻找新的利润增长点。今年，参与保障房建设可以在一定程度上规避严厉的房地产调控压力。某房地产开发企业负责人透露，保障房建设成本较低，需求稳定，资金周转速度快，更容易获得银行贷款，自有资金比例甚至可以低到20%以下。即使以5%左右的利润率计算，5倍左右的杠杆意味着开发商的资金收益率可扩大至25%左右。另外，承建保障房之后，开发商可以从地方政府获得信贷、土地、税收等多种优惠条件。
目前有的地方保障房建设采取的是捆绑销售的方法，将商业项目与保障房建设一并打包分配给各开发商，允许开发商先利用商业项目进行商业化运作赚取利润，然后再从这些利润当中支出一部分资金用于保障房建设。这种运营模式在我省楚雄州的世界恐龙谷项目建设中的招商引资得到了成功的操作。在楚雄恐龙谷的开发中，为了较长时间地将外来资金留在云南，政府采取了打包销售的方式，规定外来资金需要在我省范围内完成相关的项目投资后方能进行撤资。这一运营模式同样运用在开发商的身上，对于我省保障房建设的资金来源将会是一个不错的杠杆。
四是保障房不可以上市交易的制度，让开发商感到保障房价格很难上涨，影响预期利润空间。保障房是低端产品，开发商也考虑到对公司品牌价值有影响。五是开发商参与保障房开发的权益和利润缺乏法律保障，特别是中国到目前没有一部住房保障法和相关保障房法的配套法律及具体的行政文件。所以，开发商不愿参与保障房建设，原因是多方面的。
与民企参与保障房建设热情不高，又受困于楼市强力调控政策不同，保障房建设已经成为一部分国企的香饽饽。目前国有类开发商阵营中已形成两大派别：一是以地方城建、城投公司为主的“泛国资”房企，这类房企参与保障房开发的积极性较高；二是以万保招金为代表的“泛公众”房企，因保障房开发的盈利模式尚未成熟，这类房企对保障房普遍采取有限参与的战略。由于保障房获得信贷、土地、税收等多种优惠条件，保障房建设成国企盛宴。
城投、城建类房企往往是地方国资，承担地区保障房建设任务是顺理成章的事。因此，保障房建设大跃进就成为这类公司的盛宴。比如，中天城投公司与贵州省政府签订1000万平方米（约20万套）、总投资约200亿元的保障性房建设协议。据媒体报道，根据中天城投的“实战经验”，建设保障房的收益大约为8%。此外，包括北京城建集团在内的很多地方国企也表示出对参与保障房建设的兴趣。从目前的情况来看，保障房建设已经成为地方国企的“大餐”。
与民企相比，国企拥有地方政府的资源，同时，承建保障房之后，可以从地方府获得信贷、土地、税收等多种优惠条件，参与建设保障房的利润率因此也远非民企所能比拟。因此，此轮保障房建设浪潮，与金融危机后由于四万亿投资引发的“国进民退”现象有一定相似性。“十二五”期间，我国3600万套保障房建设规划存在着巨大的资金缺口。但对于民企来说，由于保障房建设利润率低、缺少退出机制等一系列原因，参与的积极性并不高。从目前的执行情况来看，保障房建设大跃进已经成为国有企业的盛宴。
什么是保障房？
目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房 、限价房 和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房 的主体。
最早的保障住宅：经适房
经济适用房有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革 的通知》的文件，其中的描述称：“大力发展经济适用的商品房 ，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。”随后，1994 年7 月，国务院在总结房改前期经验教训的基础上，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。
目前主流的观点认为，上述决定完善和规范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过，这份文件并未提出经济适用房这种住房供应形式，只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。1995 年，中国开始实行安居工程，与后来的经济适用房供应体制有很大的相似性。一些研究观点认为，安居工程就是经济适用房体制的前身。上述政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。
另一种说法是3年之后的一份文件。1998 年，国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》决定要建立以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房 ，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。
同样在1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》。这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。上世纪90年代末，中国的福利分房刚刚结束。那时，很多人便买不起房子了。当时，很多北京人都听过回龙观、天通苑的经济适用房一千块钱一平米之类的话题。那个时候第一代经济适用房应该算是最早的保障性住房。
防投机的两限房
似乎从那时开始，经济适用房便进入“兴建”状态。全国各地的经济适用房在短短几年内的快速发展如雨后春笋，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。不过，随着经济的快速发展，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。
2007年，两限房开始出现。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。2007年前后，两限房才逐步开始流行起来。
当时只有经济适用房和商品房两种，但是随着发展，经济适用房暴露出越来越多的问题。很多普通老百姓为拿到个购房资格号而昼夜排队，最后却根本排不到；另一方面有一些有钱人浑水摸鱼通过一些手段买到经济适用房，曾经出现过200多平米的经济适用房，而且倒卖经济适用房购房号也成了一种投机现象。于是，在房价开始明显快速增长，经济适用房又紧俏难买的情况下，北京最早创造出“两限房”这一概念。
租赁主力：廉租房和公租房
经适房和两限房显然不够。同样是在1998年的纲领性文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。根据通知要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》。
目前，我国逐步形成实物配租、租赁住房补贴 和租金减免等3种主要保障方式的廉租房保障体系。进入2006年，全国一线城市商品房价格出现虚高增长，而由于各种弊端，经济适用房建设制度引来大量质疑，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。不过，由于标准过低等因素限制，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群。被排除在外的重要组成群体之一便是“夹心层”。
2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。这一次简单对话，第一次给“夹心层”的住房难问题带来官方的解决途径。
防投机的两限房
似乎从那时开始，经济适用房便进入“兴建”状态。全国各地的经济适用房在短短几年内的快速发展如雨后春笋，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。不过，随着经济的快速发展，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。
2007年，两限房开始出现。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。2007年前后，两限房才逐步开始流行起来。
当时只有经济适用房和商品房两种，但是随着发展，经济适用房暴露出越来越多的问题。很多普通老百姓为拿到个购房资格号而昼夜排队，最后却根本排不到；另一方面有一些有钱人浑水摸鱼通过一些手段买到经济适用房，曾经出现过200多平米的经济适用房，而且倒卖经济适用房购房号也成了一种投机现象。于是，在房价开始明显快速增长，经济适用房又紧俏难买的情况下，北京最早创造出“两限房”这一概念。
租赁主力：廉租房和公租房
经适房和两限房显然不够。同样是在1998年的纲领性文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。根据通知要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》。
目前，我国逐步形成实物配租、租赁住房补贴 和租金减免等3种主要保障方式的廉租房保障体系。进入2006年，全国一线城市商品房价格出现虚高增长，而由于各种弊端，经济适用房建设制度引来大量质疑，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。不过，由于标准过低等因素限制，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群。被排除在外的重要组成群体之一便是“夹心层”。
2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。这一次简单对话，第一次给“夹心层”的住房难问题带来官方的解决途径。