财政预决算公开应细化至绩效权责
高级审计师 张政斌
3月２５日，国务院第四次廉政工作会议强调，要大力推进财政预算决算公开。各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等预算和决算，都要向社会公开。这次会议，为今后的财政预决算改革指明了方向，但问题的关键是如何让人民群众“既看清葫芦又看清瓢，还要看清葫芦里的药”。可按现行编制办法公开预决算根本达不到这样的效果，会使财政预算决算公开的初衷大打折扣：
1、按现行编制办法公开预决算，存在“内行看了说不清，外行瞧了弄不懂”的隐忧，根本达不到预期效果。如果把现行预算草案比作葫芦的话，由于预算项目编制太粗，他公开后大家只能看到葫芦的大概轮廓，而看不清葫芦更看不到葫芦里的药，因此大家只能审议要花多少钱，但不清楚究竟怎么花钱，花到哪，办什么事，能产生怎样的效果。这无形中给人大代表履行宪法和法律赋予审批财政预决算并监督其执行的神圣职责带来了很多不便，在客观上造成了预算审查只是程序性的举手表决，没有实现实质意义上的监督。再则由于现行预算编制习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，这样的预算无法按“对号入座”的标准对预算支出进行合法性监督。
2、按现行编制办法公开预决算，存在 “未预先支”的隐忧。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，如此预算，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，这段时间内无预算却先行支出的明显于法无据，致使国家法律、法规的严肃性在执行中屡屡受挫。被人戏称为“预算可有可无，决算稀里糊涂”。
3、按现行编制办法公开预决算，存在分配不透明的隐忧。现行预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，为权利寻租滋生腐败提供了条件。各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了各部门“跑钱”的同义语，为以权谋私、行贿受贿的不正之风营造了环境。
4、按现行编制办法公开预决算，存在预算调整无序的隐忧。由于现行预算存在执行中调整，调整中执行的问题，致使财政监督职能弱化。财政部门不得不将主要精力放在日常应付追加预算，审核不断变动中的平衡上，而无法腾出更多的精力检查资金运行情况，弱化了财政的监督职能。每年的预算执行面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为目标实现法，只能是执行到哪算哪。
为解决以上问题，笔者建议推行绩效权责预决算编制法——指按工作需要的紧迫程度、按预期成绩效益的大小，向预算单位分配资金，并及时监督资金运行情况，公开社会效果的预决算活动。
其核心内容是“预决算项目细化，财政资金量化，社会绩效明化，用款职责强化”。细化，要求列示资金用途的类、款、项，甚至细到某个阶段的某个环节或某个品牌的某种型号；量化，要求注明办什么事或办到什么程度需多少钱，具体到以“元”为单位；亮化，要求把办事的效果，花钱的效益明明白白地公布于众；强化，要求列示各预算项目所能达到的预期质量与数量指标及其未来效益的办事者的职责。如在业务费中要购一台电视机，要具体到什么牌号，价格多少，是何用途，放在何处，由谁保管，再如植树造林资金预算，不仅要有总规模，而且更要有具体明细，应该具体到在哪一块地，用多少公共财政资金，种多少棵树苗，由何单位实施管护等，而不仅仅是今年要花多少钱，以切实体现“一个萝卜一个坑”的管理模式。
其具体方法为：
1、预算出台提早到预算年度开始前的三个月以上，以解决“无预算拨款”问题。一般为今年预算上年编，下年预算今年编，一年压一年，依次类推。决算也应限定在上年度结束时的三个月内做出,如与特殊情况顺延时间不得超过45天。
2、预决算项目、内容细化，预算调整程序微化，以解决预算执行不能“对号入座”和“胖猪瘦猪都哼哼”问题。编制程序如下：
（1）、各预算部门均按绩效权责制预算法编制建议预算草案。即凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位都要在不考虑过去、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所需的预期人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，按投入产出效应的大小逐一进行筛选，而后将分门别类论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益（即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，还要对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益），最后再加一项“不可预见费用支出”作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余结转下年累积。
（2）、财政部门采用综合平衡法统筹编制本级预算决算草案。财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。而后各个预（决）算部门再据此批复数编制正式预算上报（决算汇总），最后由财政部门审核，再汇总编报本级财政预（决）算草案，报人代会审批，后公开。
（3）、人代会审议本级预决算草案。人代会根据本级细化的收支预决算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。
（4）通过网络媒介向社会公开，各级政府的预决算通过各级政府、人大、政协网站公开，各部门单位的预决算通过本单位网站公开。