中介组织在土地流转中的地位与作用*

钟涨宝  狄金华

[摘要]本文探讨了现有土地流转过程中中介组织的类型及特点，考察了中介组织在土地流转过程中产生的原因以及发挥的积极功能，并进一步分析了中介组织所存在的问题以及对策。

[关键词]土地流转  中介组织  地位  作用

[作者]钟涨宝  教授  华中农业大学社会学系  湖北武汉  430070  

狄金华  硕士研究生  华中农业大学社会学系  湖北武汉  430070

近年来，土地流转一直是学术界和实际工作部门关注的热点问题。学者们分别从农村土地流转的必然性、流转形式和特点以及土地流转不畅的原因等方面进行了多学科多视角的研究。随着国家相关政策的出台以及农民主体性的增强，农村土地流转过程中出现了一些新情况，其中最典型的就是土地流转过程中中介组织的出现。适时地研究中介组织在土地流转过程中的地位和作用，具有重要的理论和实际意义。

一、土地流转中的中介组织

关于中介组织的内涵和外延，有两种不同的解释。一种是在党的十四大报告中提到的市场中介组织，主要是指在企业与政府之间、企业与市场、企业与企业之间发挥其服务、沟通、公证、监督作用的组织。另一种含义是在“中华人民共和国国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”中提到的“发展联结农户和市场的中介组织”，它指的是在引导农户进入市场过程中，向农户提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务的市场中介服务组织。

土地流转过程中的中介组织是指土地流转过程中孕育出来的，将农地的供给主体和需求主体之间联结起来的中介组织。它在农地的供给主体和需求主体之间起到了沟通和桥梁的作用。在土地流转过程中，这些中介组织的具体表现形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会等等。 

从组建方式的不同，中介组织可以化分为农民自发兴办和部门兴办两大类。

前者一般是由村干部、农村中的技术能手、专业大户等能人牵头兴办的，其特点是组建和运行过程中的自发性和独立性，属于内生型中介组织。在江浙出现的村一级土地流转托管站多属于这种类型，它们通常是由村委会主任兼任站长，在外打工、经商、办企业等不愿耕种或无能力耕种的农户，把土地交给村土地流转托管站托管，再由托管站将土地经营权流转出去[①]。

后者则是依托或依靠相关职能部门兴办的，其在组建和发展上具有一定的依赖性。现有土地流转过程中的中介组织多是这一类型，它们主要是依托政府部门而建立起来的，属于外生型中介组织。福建省福安市城阳乡成立的乡农村土地信托服务中心，就是从行政部门中抽调的两名干部专职负责服务中心的运作[②]。

随着土地流转在全国各地的广泛发生，流转的方式也逐步开始打破原有以个体流转为中心的局面，土地流转出现了“组织化”的趋势。这突出的表现是农地流转过程中中介组织的涌现，而且可以预计，随着农村劳动力的转移，农村人口非农化的加速，农地流转数量与规模的扩大，为农地流转服务的中介组织还将得到更进一步的发展。

但就目前农地流转过程中的中介组织而言，它还处于起步阶段。从中介组织的数量来说，其数量还比较少，还不足于适应现阶段农地流转的客观需要，即使在土地流转中介组织最为发达的浙江省也是如此。浙江全省有3000余个类似 “土地信托中心”的农地流转中介服务组织，但这些中介服务组织数量占村数量的比例仅为7.8%[③]。就中介组织产生和发展的区域范围来说，现阶段出现的中介组织主要是集中在江浙沿海一带土地流转比率较高的地区，绍兴县700多个村村村建立了土地信托服务社，县、镇两级也相应建立了土地信托服务中心和土地信托服务站，而在内地这种组织则相对稀少。从现有中介组织的结构和功能来看，目前农地流转过程中的中介组织还不能够完全承担农地流转本身对它的要求，其职能缺失的现象比较严重。大多数的中介组织只是履行着收集发布土地流转信息、调节土地流转过程中出现的纠纷，极少涉及到土地测量评估、估价等方面的业务。

二、土地流转中中介组织的产生与作用

土地流转过程中的中介组织是在一定现实历史背景之下产生的，土地流转发生过程中存在的现实基础为其产生和发展提供了一定的空间。

随着农村劳动力向第二、三产业的转移，部分农户家庭中开始出现“土地富余化”的趋势，土地流转作为家庭“减负”或“增收”的途径在农户间发生。这种流转只是农户的个体行动，缺乏一个网络状的中介服务组织。土地流转的无组织性导致了一方面部分农户希望转入农地的愿望无法实现，另一方面家庭主要劳动力常年外出务工经商的农户家庭超过耕种能力的承包地却又无法转出，严重阻碍了土地资源的合理化配置。另外无组织性的土地流转直接影响了土地流转的规范化管理。以笔者在湖北三个村的调查显示，农户间的农地流转几乎都以私下口头协议的形式进行，从流转数量、流转时间到流转后税费由谁负担，基本上都是私下口头的约定。农地流转既没有书面协议，更没有通过任何组织，协议稳定性差，纠纷隐患较多，双方权益无法受到法律的保护[④]。因此，为了畅通土地流转信息，规范土地流转行为，促进土地流转的发生，客观上需要承担相关职能的中介组织产生和发展。

农业规模化口号的提出，客观上对土地流转过程中中介组织的产生和发展起到催化作用。在建立社会主义经济体制的进程中，“农业规模化”的口号提出来，并于1996年写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。农业的规模化需要克服目前土地分散化、细碎化的局面，为土地流转的发生提供了政策空间，推动了土地流转的发生，进而为土地流转的中介组织的存在提供了社会空间，客观上对土地流转中介组织的产生和发展起到了催化作用。

土地流转过程中孕育而生的中介组织是顺应着土地流转的需要出现的，而目前刚刚起步的中介组织已经开始显示其促进土地流转的积极功能

第一、中介组织的建立促进了土地流转机制的健全：以辽宁省葫芦岛市连山区为例[⑤]

辽宁省葫芦岛市连山区现有耕地面积41496公顷，其中旱田41357公顷，农业人口329270人，人均实有耕地1.88亩。随着农村主要劳动力不断输出，土地经营管理不善，收益低下，农户开始流转土地。该区依据国家政策，结合该区实际，并根据土地流转实际需要，先后建立土地信托服务组织，区成立了土地流转工作领导小组和“土地信托服务中心”，乡镇设立了“土地信托服务站”，村级设立了“土地信托服务社”，中心、站、社的基本职能是供求登记、发布信息、中介协调等。连山区中介组织的建立有效的促进了土地流转的发生。

中介组织通过建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集需要流转土地的数量、质量、区位、价格等等信息资料，公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通土地供给主体和需求主体之间的相互联系。这样一方面有助于降低单个农户为转入或者转出而寻求信息的高成本，另一方面又有助于土地从小范围流转推向大范围流转，从临时性、季节性流转变成整体性、长期性流转，有利于把土地的使用权推向市场，健全和完善土地的市场流转机制。

第二、中介组织的建立推动了土地流转行为的规范化管理：以浙江绍兴县土地信托服务中心为例[⑥]

绍兴县是浙江省的经济强县，2000年全县国内生产总值达到了185亿元，农民人均纯收入5505元。目前越来越多的农民离土离乡，在县城和其他地方从事二、三产业，在农村土地流转现象变得比较普遍。为了规范土地流转的发生，绍兴县建立了县、镇、村三级信托服务体系，县级为土地信托服务中心，20个乡镇全部建立了土地信托服务站，774个村的土地信托服务由村经济合作社承担。绍兴县开展土地信托服务主要有三方面：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布；二是土地流转中的中介协调和指导签证。协调流转双方提出的有关事宜，在平等协商并取得一致的基础上，落实契约关系，办理合同签证手续；三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调处。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，在信贷、技术、物资等方面开展横向联系，并在法律和政策范围内协助调处土地经营中引起的纠纷，维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。土地信托服务中心的成立，不仅促进了土地流转的成功率，而且大大地规范了流转运作。

土地交易与其它普通的商品交易相比存在很大的差异，其运作的程序相当的复杂。土地使用权的流动一般都会涉及到土地所有权主体、土地承包权主体和土地使用权主体等多方面的利益协调。而无组织的个体交易无法规范交易的程序，在土地流转过程中经常会发生一些矛盾和问题，亦即无法保障土地流转当事人的权益。中介组织在承担土地测量评级、农地估价、土地信用、土地交易、土地合同管理以及法律咨询的功能后将更有助于农地流转行为的规范化管理，保障土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益。

中介组织的产生和发展推动了土地流转机制的健全和土地管理制度的完善，将有利于形成一个统一的规范性的土地流转市场，进而推动着土地流转向着合理化、规范化的方向发展。

三、土地流转中中介组织存在的问题及对策

虽然土地流转中的中介组织刚刚孕育，仅得到了初步的发展，但其促进土地规范化的流转和推动土地流转市场发育的功能已经得到了凸现，同时由于主客观原因的影响，土地流转中孕育出来的中介组织仍然存在着一些缺陷和不足。

第一、尽管一些地方已经建立了土地流转的中介组织，但由于行政因素的影响，这些中介组织在实践中按照市场经济法则来运作土地流转的组织并不多。用行政手段来调整土地资源，影响了规范化土地市场的建立。

第二、中介组织数量上的缺少无法适应土地流转的实际需要。随着土地流转在全国范围内的兴起，土地流转市场的膨胀，中介组织的增长却明显滞后。除了东部沿海部分省市开始发育中介组织外，广大的中西部地区的土地流转仍然处于无组织化，中介组织的发育缓慢。

第三、中介组织的结构不适应完善土地流转市场的需要。在土地流转过程中兴起的中介组织，多是部门主导的外生型组织，其运作的方式明显地带有行政色彩；相比之下，由群众自发主导的内生型的中介组织则甚少。在具体的工作中，行政因素介入过多，影响了中介组织正常功能的发挥。中介组织的这种不合理结构，并不能够满足完善土地流转市场的客观需要，势必会影响土地流转市场的正常发育和发展。

为了促进土地流转中中介组织的发展，使其功能得到充分的发挥，我们应该努力地为它的发展创造良好的条件。

首先，为中介组织创造良好的社会环境。一方面要建立健全各项规章制度，保障中介组织的合法地位和权益，并规范中介组织的经营和运作；另一方面要减少政府的行政干预，让中介组织自己经营，同时鼓励农民自发组织成立新型的内生型中介组织，优化中介组织的组织结构。

其次，要加强中介组织自身的建设和完善。中介组织的功能要想得到发挥就必须依托强而有力的信息网络和过硬的业务素质。中介组织除了要最大限度的收集土地供需双方的信息外，还急需提升自身土地测量评估、估价、土地合同管理以及提供相关法律咨询等方面的业务能力。

最后，应该重视加强对中介组织的法律道德教育，使其遵纪守法，遵守社会公德，按照市场的规范来进行运作、交易，正确引导它们以诚信为本，提高中介组织的经营和服务档次。

参考文献：

1、张晓山等.联结农户与市场：中国农民中介组织探究[M].中国社会科学出版社，2002

2、中国社会科学院农村发展研究所组织与制度研究室著.大变革中的乡土中国：农村组织与制度变迁问题研究[M].社会科学文献出版社.1999

3、顾益康、邵峰、葛永明.新阶段土地使用权流转的对策研究[J].农村工作通讯.浙江省农业和农村办公室编（内部资料）.2002年2月21日