国有企业、事业单位为什么存在编制？

发表于《经济学家茶座》2010年第6期，总第50辑

   赵红军

    回家坐在地铁上，脑中一个问题始终在打转。国有企业和事业单位为什么会存在编制？为什么想起这个问题？主要是因为一次在家里跟爱人聊天讨论国有企业的事情，女儿无意中提了一个问题——什么叫做编制？想了半天，我回答说，编制就是控制国有企业、事业单位职工总数的一个规定。女儿接着问：这些企业要多少人，为什么不能自己控制，反而要别人控制。我反问了一句，你认为是什么原因导致了这样的现象发生呢？女儿想了一会说，肯定是自己控制不了，所以要别人控制。这就像不会走路的小孩子一样，自己不会走路，就必须依赖别人才能帮忙走路。女儿的这个回答，一下子让我豁然开朗。国有企业、事业单位为什么存在编制，是否可以这样理解，要么就是他们没有长大，要么就是在这些企业中存在着一种自我冲撞和扩张的趋势，于是就必须依赖别人进行控制了。那么，这两种理由之中到底哪一个更加令人信服呢？

    首先来考虑第一种情形。为什么国有和事业单位没有长大呢？是否可以这样理解，恐怕主要是因为他们是圈养动物，而不是野生动物。就拿我国的很多行政主管机关来说吧，它不能主要依赖外部资金存活，也不可能主要依赖别人的捐赠生活，而只能依赖国家固定的、经常性的税收存在。并且，他们只能在某个地域或者我国国土范围内生存，而不能跑到别的国家或者别人的地域上去征税，去筹集资金。这就像生活在动物园笼中的狮子一样，久而久之，他们就失去了狮子的野性，于是，就成了经济学家林毅夫所说的“没有自生能力的企业或者单位”。再于是，他们就难以长大，所以，国家就通过所谓的“编制”来控制这些企业的生存与规模。很显然，在这些企业中，编制的多少就意味着拨款、经费的多少，就意味着规模的大小。这样听来，颇觉得有几分道理。现实中的情形的确也是这样的。A高校（事业单位）有100个编制，于是就拨1000万的资金，B高校（事业单位）有500个编制，于是就拨了5000万。换句话说，编制越少，经费就越少，反之则反是。难怪，那么多的高校（事业单位）成天跟着上级要编制。看来，控制编制对他们而言自然重要了。

    如此说来，第二种说法是否还有道理呢？为什么国有企业和事业单位老是存在着自我冲撞和扩张的趋势呢？恐怕主要是因为，这些单位的人一旦进去就难以出来了，于是它的规模就会越来越大，对编制的要求就越来越紧迫了。那么，为什么这些单位的人一进去就难以出来了？为了理解这个问题。我们可以考虑如下的例子，私人家中的下水道为什么一开始很通畅，但随着时间的延续就变得越来越不通畅呢？原因很简单，就是下水道里面累积了越来越多的垃圾和污垢，从而阻碍了下水道的通畅。同样道理，为什么国有企业和事业单位老是存在着自我扩张的趋势，恐怕主要是因为一旦一个员工成为老的员工以后，就会逐步变得“懒惰”进而沉淀下来。于是，国有企业和事业单位要想继续存活的话，就必须不断地从上级争取新的编制，这样他们自然就会自我膨胀起来。

    进一步看，为什么在国有企业和事业单位，人容易沉淀下来? 相反，在私营和外资企业却不存在这样的问题？看来，要理解这个问题，就不得不触及这些企业中的另外一个重要问题，那就是，在这些企业中，行政权威比民营和外资企业扮演了一个更加重要的作用。在民营和外资企业中，一个单位为什么会雇佣一个人，乃是因为这个员工能给企业带来额外的产出大于企业为他付出的代价，能为企业创造新的边际增长点。可是在国有企业和事业单位，雇佣一个人时，并不需要考虑这个关键的问题，相反考虑的是他是否是某个人介绍来的还是谁的关系，于是，行政权威而不是经济激励就扮演了很大的份额。打个比方，老的领导进了一个员工，这个人就成了老领导的人了，将来即使换了一个新领导，这个新的领导如果胆敢对这个老人不好的话，在中国文化中，这就被解释为不尊重老领导的权威，一旦这样的认识成为员工们的一种共识，于是，他个人的地位就变得岌岌可危。在这种文化氛围中，新的领导当然就会维护老领导的利益和权威，自然就不敢对老的员工有所不敬，这样的话，老的人就会逐步沉淀起来，干事的人越来越少，单位要干事，就只好进新人，于是整个企业就会越来越臃肿。

    看看很多事业或者国有企业单位所推行的改革措施之难度就知道为什么了。在这些单位中，如果不进新人，改革就不可能推行起来。为什么？老的人都沉淀下来了，或者说，老的人都成了谙熟现有潜规则运作规律的行内人了。于是，他们试图进行改革，打破现有规则运作体系的激励就会大大降低，所以要在这样的单位推行改革自然就难上加难了。

    中国历史上向来就有“新官上任三把火”的说法，为什么新官上任要三把火呢？恐怕主要是新官为了巩固自己的地位，要做一些有别于老政策、老领导的事情。可是当他们逐渐熟悉了这个地方老的规则和体系之后，他们进行改革的激励就开始锐减。于是，推动这个单位创新的动力就会减弱。这样的例子在中国历史上多得不胜枚举。几乎每个朝代开朝之初的皇帝大多是励精图治，为了国家的发展兢兢业业的好皇帝，相反，到了几代皇帝之后，他们就退化了。皇帝为什么会退化了？有人说，皇帝有三宫六院、七十二房，久而久之，生理和智力机能就都退化了。这个说法是生理学解释，有几分的道理。其实，从经济学角度看，皇帝的基因倒是没有退化，只是后来的皇帝变得日益老练起来了，变得越来越能洞察和体感老的规则和权力运作体系了，于是他们创新的激励就减弱了。

    信息经济学中有一个模型说的是，偷懒会降低生产效率，但这个模型说明不了，为什么在中国国有企业或者事业单位中，老的人会变得没有效率，新的人虽然有效率，但却不能充分发挥作用。恐怕要解释清楚这个问题，就不得不回到儒家文化的经济学意义上去说事。儒家文化倡导忠孝、礼仪、廉耻，不倡导利益、经济激励，这样，凡是接受儒家文化的人的行为就会发生一定程度上的变化。从经济学的角度看，虽然儒家文化浸淫对每个人来说都基本是均等的、普惠的，每个人都无形中接受了这种文化洗礼，但是要真正体会到这种文化的作用还是得在具体的实践当中。事业、国有企业就是这样一个局部的封闭环境，其中文化、行政理念大大高于经济、利润理念，于是，新人的创新冲动就通常较大，反之老人创新的激励就比较小。从模型角度看，这个解释很简单，老人的效用和行为函数在了解到这些潜规则后发生了变化，而新人的效用和行为函数还没有发生重大的变化，所以各自最优化决策的结果就完全不同了。

    看来，这个问题虽小，但它却和“新官上任三把火”、“富不过三代”、是否创新、偷懒等社会和经济问题紧密联系在一起，共同体现了一个深深的经济学原理，那就是一个单位，一个国家，一个民族是否能保持着一种永保创新的动力和机制，恐怕才是其保持长远发展和强大的不竭动力源泉。怎样才能保持创新呢？办法当然有很多，但是保持人事制度的足够灵活性，不仅能够使得新鲜血液能够不断地输送到国家、企业和社会管理的各个部门，而且也能使得老的血液得到正常的代谢，并制定出能有效让这些新人发挥作用的机制和制度，恐怕至为重要。编制虽说是一个成本较低的控制公共企业、事业单位盲目扩张的制度，但是它也容易陷入缺乏创新激励的怪圈，因此，在新的制度条件下，对这一问题进行调整和改革恐怕势在必行。