——老年经济供养体系研究之二
一、确定老年经济供养标准的基本依据
确定老年经济供养标准的基本依据，要兼顾“两头”：“需要”及“可能”。一头是“需要”，就是维持老年人基本生活的客观的、必须的现实需求，可以有生存型、体面型、舒适型等不同标准。另一头是“可能”，就是经济社会发展特别是国家财政能力所能提供的老年经济供养的可能性。如何兼顾这“两头”，是老年经济供养制度设计的关键，如果供养标准定得过低，就难以实现有效保障的功能；如果标准定得过高，国家、用人单位和个人又难以承受。因此，需要确定一个兼顾需要与可能的、适中的供养标准。可以参照的指标是恩格尔系数。生存型标准大体上就相当于恩格尔系数所对应的支出标准，是起步标准。体面型、舒适型标准，则是在此供养水平基础上保障水平有较大幅度提高。
二、设定老年经济供养标准的“三条保障线”
可以把老年经济供养水平分为低、中、高三个标准，或称为“三条保障线”：
一是城乡居民最低生活保障线，此为“低标”。这是维持城乡居民（包括老人）基本生活的最低经济供养标准，也就是社会救助的标准。救助的老年对象，主要是那些没有养老金，以及其他特殊原因造成的入不敷出、基本生活受到严重影响的老年群体。如果用恩格尔系数来度量，借鉴各国经验，可以考虑把社会救助的标准设定为相当于恩格尔系数所对应的经济支出额度。
二是国民养老金保障线，此为“中标”。这是维持城乡居民基本生活的正常经济供养标准。一个老人，只要其有国民养老金，就理应获得一个体面的、有尊严的晚年生活。如果用替代率（养老金与社会平均工资的比率）来度量，可考虑把国民养老金的保障标准设定为替代率在30%左右。
三是城乡养老保障线，此为“高标”。就是在国民养老金的基础上，城镇职工建立职业年金制度，农村劳动力依靠土地保障，藉此来让城乡居民获得比较舒适的晚年生活。城乡养老保障，预期提供60%左右的替代率。
这“三条保障线”是国家老年经济供养体系制度安排的重点。在此基础上，国家鼓励通过家庭赡养、财产性收入以及其他补充性保障等多层次经济供养和养老保障方式，来获得更加舒适、更加丰裕的晚年生活。
三、老年经济供养体系的筹资问题
（一）关于“低标”资金，即城乡居民最低生活保障资金，需要完全由财政支出，中央和地方政府可按一定比例分担（比如“六四开”或“三七开”，中央支出大头）。目前城乡低保制度已经建立，要不断健全完善，关键是增加财政投入，扩大保障受益面，提高保障待遇标准。建议加快各级财政支出结构调整，加大财政性社会救助支出，到2015年占财政总支出之比达到2.5％、占GDP的比重达到0.5％，到2020年两个比重分别达到5％、1％。
（二）关于“中标”资金，即国民养老金资金，主要由用人单位和个人负担，以社会保障税的方式筹集。要加快建立国民养老金制度，国家立法强制实行，只要是中华人民共和国公民都要纳入这项制度。如果保障水平设定为替代率30%，那么对应的缴费率大体为10%。在城市，可以按照用人单位和职工各负担一半的比例缴费；在农村，农民没有用人单位且缴费基数难以核定，可按大体与城镇职工个人负担相当的水平设定固定缴费额，相当于城市用人单位缴费的部分届时由国家承担；城镇无业人员也可照此执行。缴费以税收的方式课征，也即开征以养老保障费用为主体的社会保障税。国民养老金由国家财政承担“兜底”责任。本文估算，到2020年国民养老金的财政负担不会超过财政收入的5%，应在可承受范围之内。
（三）关于“高标”资金，即城乡养老保障体系资金，需要财政支出的仍然是国民养老金，也即“中标”资金。城镇职业年金和农村土地保障，只要国家作出制度安排和税收方面政策优惠即可，无须再增加财政投入。
四、建立老年经济供养体系对经济发展的影响
老龄化及构建老年经济供养体系对经济发展有比较显著的影响。一方面，老年人口的不断增加，使得养老保障资金支出总额不断上升，1978年全国离退休人员社会保险福利费用总额为17亿元，到2009年总支出8894亿元，21年间增长了523倍。据有关预测，到2030年，全国城镇基本养老保险基金当年支出规模达8.0万亿元、机关事业单位退休金支出1.0万亿元、新型农村养老保险支出6000亿元、城镇老年补贴支出4000亿元，总计高达10万亿元。这笔庞大的资金会对国家经济发展和财政支出造成很大压力。从理论上讲，在国民收入一定的情况下，积累资金和消费资金是此消彼长的关系，消费资金多，积累资金就少，反之亦然。养老支出的不断增加，会使积累资金相对减少，这对扩大投资是不利的，从而在一定程度上抑制经济发展。同时，老龄化会使劳动年龄人口比重的下降，导致劳动力总量不足和素质降低，也会对经济发展产生不利影响。但另一方面，人口老龄化也会催生规模庞大的老年产业。而这又是新的经济增长点，对于推动经济发展具有积极意义。
总之，老龄化对经济发展有利有弊，但整体上看负面作用要大些，对经济发展造成一定的拖累是难免的。我们讲要抓住战略机遇期，其中很重要的方面就是利用好人口红利”。老龄化等因素将使我国经济不大可能长久保持高速增长。
注：本文作于2011年6月。