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建筑问题成社会关注焦点 如何为子孙造坚固之城？
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| 2010年09月06日 15:23:05 来源： 瞭望 |
唐山大地震后，当地居民提出两个问题：为什么地震预测不出来？为什么地震来了房子都倒了？
现实情况是，地震预报是一个世界级难题，房屋的坚固却是可以由人来控制的。
不幸的是，中国的大地震往往发生在烈度设防较低的地区。汶川地震发生在7度设防地区，而唐山是6度设防。
地震基本烈度，是指一定区域在今后若干年可能遭遇的最大地震危险烈度。新中国成立初期，中国政府曾邀请苏联地质专家为中国制订第一张地震烈度区划图。其基本烈度是由场区在历史上曾经遭受过的最大烈度为基础，并结合当地的地质构造特点而确定，没有明确的时间含义。可是，这张烈度区划图没有实施。由于当时建设资金匮乏，政府部门认为应从快进行施工建设，今后条件允许时，再在烈度上进行更高的设防。
随着经济社会的发展，新中国先后制订与公布了不同时期的全国地震烈度区划图，作为中小工程(不包括大型工程)和民用建筑的抗震设防依据、国家经济建设和国土利用规划的基础资料，同时也是制定减轻和防御地震灾害对策的依据。
2008年，在北京即将召开奥运会之际，汶川地震发生，人民生命与财产遭受重创。时至今日，建筑的坚固问题一直是社会关注的焦点。
人们看到，今年以来，海地、智利相继发生大震，由于房屋抗震设防的投入差异，地震造成的后果截然不同，智利的抗震经验赢得国际社会的赞誉。还有人统计以每个人平均计算，智利拥有最多世界知名的地震学家与工程师。
这次智利地震释放的能量，几乎相当于今年1月海地太子港地震的500倍，但地震给智利造成的灾情远没有海地严重。其中一个主要原因是，当地建筑有着严格的建筑质量标准，地震袭击之后虽然很多建筑受到损害但并没有完全倒塌。而海地的建筑质量可以说是相当糟糕。所以有这样的的说法：“地震本身不会杀人，而建筑会杀人。”
非政府组织人道主义建筑事务所执行主管卡梅伦·辛克莱介绍说，他在智利的同事为当地许多低收入家庭建造了住房，尽管房子的造价并不高，但栋栋都符合防震标准。然而，在海地，当地政府根本没有制定房屋的防震标准。
有人就此提出这样的问题：智利作为发展中国家，其抗震经验是否可以让中国借鉴？这也是日本、美国在地震预报不过关的情况下，选择加强建筑设防的防震减灾现实路径。
当我们追述从唐山地震到汶川地震的这段历史，在为亡者祈祷，为生者加油的同时，应该反思，已经发生的灾害留给了我们哪些经验和教训？面对未来可能的灾害我们如何应对？
新修订的《中华人民共和国防震减灾法》已于2009年5月1日起施行，它对抗震设防提出了具体要求，规定新建、扩建、改建建设工程，应当达到抗震设防要求；对学校、医院等人员密集场所的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工。
《防震减灾法》还规定，有关建设工程的强制性标准，应当与抗震设防要求相衔接；施工单位应当按照施工图设计文件和工程建设强制性标准进行施工，并对施工质量负责；已经建成的相关建设工程，未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施；国家对需要抗震设防的农村村民住宅和乡村公共设施给予必要支持。
如何让《防震减灾法》产生巨大的法律效力？如何为子孙后代营造坚固之城？已是压在这一代中国人肩上的历史重任。□(文/刘巍)
距离唐山约200公里的北京，如何依法科学地防震减灾
文/《瞭望》新闻周刊记者李松
电影《唐山大地震》以逼真而撼人心魄的画面，再现了那场24万人罹难的旷世灾难——1976年7月28日凌晨3点42分，一场7.8级大地震，仅用23秒，就将唐山变成一片废墟。
“随着我国经济的发展、人口的扩张，以及财富在有限空间内高度集中，地震灾害对社会经济构成的威胁也越来越大。”中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华研究员接受本刊记者采访时表示。
在人类尚不能完全准确预报地震信息之前，距离唐山约200公里的北京，作为一个人口密集的大都市，如何依法科学地防震减灾，做到未雨绸缪，防患于未然，是一个无法回避的公共话题。
购房人鲜问“抗震级别”
最近，当朱先生正准备出手购下北京的一套住房时，他一位四川朋友的提醒，让他除了考虑房子位置、价格和户型等因素外，还考虑到地下因素。“我购买的房子下面地质情况如何呢？正好在断裂带上怎么办？”
8月30日，本刊记者以购房人身份暗访了石景山区鲁谷附近一家售楼处，当记者问到房屋抗震级别时，售楼小姐一脸惊讶地说：“我做了5年多的销售，您是第一位问这个问题的购房人。”
记者随后暗访北京多家售楼处，发现情况大同小异。记者通过询问十余位购房人发现，他们对所购房屋的抗震级别，均表示“不清楚”。而售楼处提供给购房人的资料里，也极少有这方面的信息。
“我看过不少楼盘，就看看地段、价格、户型、公共设施等，对房屋的抗震级别，确实没想过。”一位中年男性购房者坦言。
“按部门职能划分，北京市房屋抗震能力设计标准由北京市规划委员会组织制定。”北京市城市规划学会秘书长高毅存接受本刊记者采访时说，“北京很重视防震减灾工作，很多方面有明确规定，要求建筑须达到所规定的抗震级别，譬如说北京规定8度设防；城市要提供疏散空间；等等。但公众在这方面意识并不强，而开发商也不太愿意主动向购房者介绍这方面情况。”
据了解，北京地处8度高地震烈度区，为我国东部强震活动地区之一，是国家重点设防城市。
“地震灾害与其他自然灾害相比，具有不可预见性、破坏性强、经济损失大、对人们生活影响严重等特点。”潘家华说，“北京作为首都，又是人口高度密集的大都市，做好防震减灾工作尤其重要。”
在2010年北京科技周活动上，地震局专家亲临现场为公众解读公园避风港，介绍避险公园的规模布局、周边社区居民人口密度及道路交通等情况，并详细解读了应急避难功能区，包括应急棚宿、应急供水井、公共厕所、应急供电、应急卫生防疫用房及广播系统等。
“这几年我国各地经常发生地震，掌握一些地震方面的小常识，也算是居安思危，希望政府多一些这方面的宣传。”北京市石景山区鲁谷社区的张阿姨说。
“只有公众防震减灾意识增强，掌握更多逃生技巧，在地震来临时，才能获得更多生存希望。”潘家华说，“防震减灾要从公众内心深处引起真正的重视，当然，这方面政府还有许多工作要做。”
依法预防重在执行到位
地震是城市灾害中最为严重的灾害之一，随着城市的发展，同等强度的地震造成的人员伤亡和经济损失将成倍增长。
比如，1971年和1994年美国洛杉矶分别发生过6.5级和6.6级地震，两次地震几乎发生在同一地点，1971年地震损失5亿美元，但1994年地震却损失了170亿美元。据有关专家分析，其主要原因就是23年来，该地区的现代化水平和财富积累发生了很大变化。
“北京高楼大厦林立，人口高度密集，政府应高度重视防震减灾工作。”高毅存认为，“尽管从工程立项，到最后工程验收，政府相关部门都会介入，但对于防震减灾，必须作为一项系统工程来依法抓好落实。”
据了解，北京市2006年3月22日发布的《北京市突发公共事件总体应急预案》中，把《北京市破坏性地震应急预案》列为35个应急预案之首。
2010年4月1日，北京市首部规范“既有建筑”抗震加固的地方标准——《建筑抗震鉴定与加固技术规程》正式实施。其中大型商场、电影院、医院病房、中小学教室等重点场所，进行抗震加固后，抗震设防标准须超过8度。
2010年8月，北京市政府出台《北京市人民政府关于贯彻落实全国防震减灾工作会议精神的意见》(下简称《意见》)，明确了今后一段时期北京市防震减灾具体工作措施和保障措施。
《意见》指出，未来5到10年，要建成首都地震立体监测网络，建立首都圈地震预警系统和地震预报试验场，全面完成抗震能力不足的建设工程加固改造工作，使城乡建筑、基础设施达到抗震设防要求，社会公众防震减灾意识和自救互救能力明显增强，建立较完备的地震应急救援体系和救助保障体系。
多位受访专家认为，北京在防震减灾方面有很多法规，但最终效果如何，关键还在于是否执行到位。“防震减灾工作是一项长期工作，除依托科技外，还需要依法严格进行，才能使整体工作得以有效推进。”
防震加固任务依然艰巨
据北京市建筑设计研究院研究所所长苗启松博士介绍，北京1978年以前的建筑，几乎都没有进行抗震设防，只有“十大建筑”等极少数建筑考虑到了这个问题，但其抗震设防标准也达不到现在的要求。
“1978年至上世纪90年代之间的建筑，虽然按相关规定进行了抗震设防，但设防标准却相对较低。”苗启松说。
本刊记者从北京市住房和城乡建设委员会获悉，北京对使用年限较久的老旧小区，将通过房屋安全普查进行安全鉴定，出现问题的及时进行修缮或加固。对未经抗震设防或建筑抗震设防类别提高的房屋建筑，都进行抗震鉴定并依据鉴定结论进行加固处理。
特别对大型商场、电影院、医院病房、中小学教室等重点场所，要求尤其严格。据北京市教委基本建设处处长刘占军介绍，北京校舍大部分都是8度设防。按照要求，北京市所有中小学校，都应提升到9度。
北京在大规模加固原有房屋建筑的同时，对新建工程的抗震裂度，都按照标准8度设防，并对城镇规范及建设项目审批严格把关，包括项目的规划、勘察、设计、施工图审查、施工、监理、验收等各个环节。
而此前，北京还对超限高层建筑抗震设防进行专项审查，包括中央电视台新台址、北京电视中心等采用国外建筑设计方案，造型独特、结构形式复杂的超限高层建筑，国家体育场、国家游泳中心工程等结构形式复杂的大型公共建筑。
据了解，近年来北京出现许多设计新颖、造型奇特的高层或超高层建筑。其中很多出自国外设计师之手，他们大多数来自非地震区，缺乏抗震设计经历；有些建筑方案并不规则，甚至超过了现行设计规范。
在多位专家看来，由于北京不同年代、不同抗震设防水准的建筑物数量极大，加之城市现代化建设和旧城改造工作的不断推进，原有不符合抗震要求的工程在大量拆除和规划改造，北京抗震加固任务依然艰巨。
“地下信息”还需进一步公开
“活动断裂带的数据和信息，对于城乡规划和建设至关重要。”高毅存说，“避让地震断层带是必须考虑的首要问题，因为把建筑工程建在地震断层或地震地表破裂带上，根本无法用技术手段来达到减灾目的。”
本刊记者了解到，受经济条件或认识水平所限，断裂带长期并未引起人们的足够重视。有些开发商建房时，事先未考虑避让断裂带，有的政府部门规划新城位置时，也未考虑断裂带的分布和活动情况。
据专家介绍，一些国家和地区已经通过法规的手段，对避让地震断裂带，或者说地震断层进行了强制规定。早在1994年，美国就在《地震活断层划定法案》中，规定建筑物必须远离活断层。同时，根据建筑物在新的地震中暴露出来的问题，以及日本等国家的经验，美国也会及时对现有的建筑抗震规范进行修正，并确保执行。
在活动断裂的研究方面，近年来北京也取得一些进展。比如北京市地勘局数百名地质调查工作者自2004年7月开始，历时4年实地勘测，绘制完成了北京智能化三维地质信息管理与服务系统，进一步明确了北京断裂带分布情况。
北京在城乡建设规划的地质勘查工作中，也越来越重视地震安全性的评估，不但查明规划区域内的断裂分布，查清楚断裂分布的位置、埋深、断层带的宽度等，而且还进一步明确其走向、倾角等产状要素，力求为以后的城市规划和建设工作提供可靠的科学依据。
但据知情人反映，北京虽有一些活动断裂带，或者说活动断层方面的数据，可信息公开却不够。目前的情况是，即使在不同系统的研究人员之间，有些也还没完全做到共享。“已经完成的地下资料信息，被相关部门作为机密文件保存，如何依法在相应层面公开？否则就失去应有的价值。”
“北京在防震减灾方面做了很多工作，但在地震知识的普及，信息的公开，以及相关标准的执行和监督方面，还有相当大的改进余地。”潘家华直言。
在受访专家看来，应尽快立法禁止在地震断裂带，或地震断层进行重大工程建设，因为这是目前对付震灾最有效的手段。“只有这样，不管地震的发生是否有预报，都可大幅度减少生命和财产的损失。”
陕西：把地上搞结实
“有工程师曾说过：地震不会伤人，伤人的是在地震中倒塌的工程建筑。反过来说，把工程建筑搞好，的确能减轻地震的伤亡”
文/《瞭望》新闻周刊记者许祖华
“震前预防比震后救援更人道也更经济。”一位地震专家对本刊记者说，“迅速提高预防和减轻地震灾害的综合能力，是实现公共安全，构建和谐社会的必然要求。”
在地震预报仍然是世界性难题的情况下，如何做好地震灾害防御，有效减轻地震灾害损失成为公众普遍关注的问题。
本刊记者近日就贯彻落实《防震减灾法》，如何依法加强地震灾害防御等方面的问题采访了陕西省地震主管部门。
有重点的全面防御
据陕西省地震局副局长刘晨介绍，地震是一种常见的自然现象。地震的发生，其本质就是地球内部长期积累的能量以地震波的形式瞬间释放。“每年约500万次地震，99%以上是人感觉不到的，不到1万次能感觉到，仅有100次左右造成灾害。”
陕西是汶川特大地震波及的重点地区之一，历史上也有大地震的灾害教训，有记载以来，陕西曾发生6级以上破坏性地震9次。1556年华县8级大地震造成83万人死亡，是世界地震史上死亡人数最多的一次地震。
在新修订的《中华人民共和国防震减灾法》于2009年5月1日起施行后，陕西省据此结合本省抗震救灾的实际，及时对原有的《陕西省防震减灾条例》进行了修订。新修订的《陕西省防震减灾条例》已于2010年5月1日起施行。
据了解，新修订的《陕西省防震减灾条例》结合陕西实际，进一步对省级地震重点监视防御区的确定、农村建筑设防以及相关法律责任等进行了完善。同时，对陕西在汶川地震抗震救灾工作中的成功做法予以制度化。进一步强化地震灾害防御体系建设，提高防震减灾社会服务水平、建设工程抗震设防水平和政府统一领导防震减灾工作的能力、民众应对地震灾害的能力，减少地震灾害造成的损失。
据介绍，2004年以前，我国防震减灾的战略是局部重点防御，因为国家财力有限，只能抓重点、抓局部。2004年以后，我国确定的战略是有重点的全面防御。由于我国还属于发展中国家，地区发展不均衡，受人力、财力限制，全面防御还不现实，只能根据震情实际，做好重点防御。
陕西是历史上地震灾害严重的省份，存在发生中强以上地震的构造背景。而就陕西实际情况来说，抗御地震灾害的能力整体比较脆弱，受条件限制，目前还无法普遍达到较高的防御标准，因此在国务院确定的地震重点监视防御区的基础上，陕西省也划定一定的重点监视防御区，优先落实各项综合防御措施，实现以有限的投入，取得最大限度减轻地震灾害损失的效果。
新修订的《陕西省防震减灾条例》中规定省地震工作主管部门根据地震活动趋势，提出确定省地震重点监视防御区的意见，报省人民政府批准。地震重点监视防御区的设区的市、县(市、区)人民政府应当组织有关部门进行震害预测，为抗震救灾应急准备提供依据。地震重点监视防御区的县级以上人民政府应当建立地震应急救援物资、应急处置装备和生活必需品的储备制度，在本级财政预算中安排抗震救灾资金，保障抗震救灾需要。
把地上搞结实，把地下搞清楚
“有工程师曾说过：地震不会伤人，伤人的是在地震中倒塌的工程建筑。反过来说，把工程建筑搞好，的确能减轻地震的伤亡。”
刘晨介绍说，汶川特大地震等多次震例表明，因地震导致建筑物的倒塌，是造成巨大人员伤亡和财产损失最主要的原因。因此，确保建设工程安全，提高建筑物抗震能力，是增强地震灾害防御能力的重要基础性工作。
他说，地震灾害预防应坚持工程性预防措施和非工程性预防措施相结合的原则。工程性防御的两个基本问题就是把地上搞结实，把地下搞清楚。把地上搞结实就是采取设防措施，提高建设工程的抗震能力。把地下搞清楚就是要查明地下地质结构，包括地基情况、活断层分布等。
他说：“日本自从1923年关东大地震以后，及时吸取经验教训，基本上避免了过大的人员伤亡，主要原因是日本特别重视抗震设防。”
“惨痛的教训再次警示我们，提升建筑物的抗震设防能力，必须在今后的城乡建设中，对建筑物进行科学选址、制定科学的抗震设防标准、严格按照设防标准做好建筑工程的设计、施工。”刘晨说。
陕西省在新修订的防震减灾条例中规定：新建、扩建、改建建设工程，应当达到抗震设防要求。抗震设防要求的确定应当遵守下列规定：一般建设工程按照地震动参数区划图或者地震小区划结果确定抗震设防要求；重大建设工程、可能产生严重次生灾害的建设工程和其他重要建设工程，应当进行地震安全性评价，并根据地震安全性评价结果确定抗震设防要求；学校、医院和其他人员密集场所的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工。
同时，条例还规定：一般建设工程，建设单位应当在建设工程项目选址报批时或者工程设计前，按照项目管理权限，将拟建工程采用的抗震设防要求情况报所在地县级以上地震工作主管部门备案。对建设工程不符合抗震设防要求的，地震工作主管部门应当向建设单位提出纠正意见，并抄送同级有关项目审批部门，项目审批部门应当依法予以纠正。
加强农村民居抗震设防
据介绍，1998年陕西泾阳发生4.8级地震，造成一些新建民居裂缝破坏，陕西开始关注农民住房抗震问题。2003年陕西石泉发生4.5级地震，造成震区一批民居倒塌毁坏，陕西省政府办公厅及时出台了关于加强农村民居抗震设防的意见，陕西开始推进农居地震安全工程示范工作。截至2009年底，全省农居地震安全示范点达192处。
新修订的《陕西省防震减灾条例》对农村建筑的抗震设防也作了明确的规定：新农村民居建设和移民搬迁、灾后恢复重建等村民住宅建设以及乡村公共设施、三层以上农村村民住宅按照抗震设防要求和有关建设工程的强制性标准进行抗震设防。其他村民住宅采用国家和本省有关村镇建筑抗震设防技术标准进行抗震设防。
“与工程性抗御地震灾害‘硬实力’相对应，公民防震减灾综合素质是一个国家地震灾害防御能力的重要‘软实力’。”
刘晨认为，社会公众忧患意识淡薄，防震减灾知识缺乏，应对地震灾害的准备不足仍然是我国防震减灾工作面临的一个突出问题，还有许多工作要做。必须进一步转变观念，创新宣传内容、方式和载体，加大防震减灾宣传力度，把这项非工程性防御性的措施做细、做深、做好。
他说，防震减灾成为每个公民的自觉行动，才能提高全社会防震减灾的综合能力。“只有这样，《国家防震减灾规划(2006-2020年)》确定的到2020年，我国基本具备综合抗御6级左右、相当于各地区地震基本烈度的地震的能力，大中城市和经济发达地区的防震减灾能力达到中等发达国家水平的目标才能实现”。
上海：监测、预防、避险“三结合”
在已通过中国地震局验收的“项目单”中，上海防震减灾体系有不少让人眼前一亮的“亮点”
文/《瞭望》新闻周刊记者李荣
通讯员韦晓
“在防震减灾方面，上海有多个国内第一。”上海市地震局的同志新近对《瞭望》新闻周刊记者说。
上海防震减灾体系，是一个“3+1”的结构，监测预报、震灾预防、应急救援加上科技创新。在已通过中国地震局验收的“项目单”中，有不少让人眼前一亮的“亮点”：浦东地震监测中心和崇明长江农场地震综合台、上海市邻近海域活断层调查工程、上海数字测震台网、上海地震前兆网、上海地震信息系统、上海强震观测网和上海地震应急指挥系统。
本刊记者获悉，上海在国内率先开展了海域地震监测系统的建设；建立了地震计算机自动测报系统，一旦地震发生，2分钟内就可迅速获知发震时刻、震中位置和震级“三要素”；在佘山建成了中国第一个自行设计和建设的数字化永久性宽频带三分向地震监测台阵，大大提升了对上海及周边地区地震的定位和快速反应能力。
“90秒，完成了网内定位”
海洋地震监测，是地震预报和相关科研的一个基础。要形成中国海洋综合地震观测体系，就要有重点地在中国海域或远离大陆的海岛建设地震观测台站，用于监测海洋地震并获取海洋地震前后的各种地球物理场变化的信息，以最大限度地减轻我国沿海大城市和经济发达地区的地震灾害。
上海地震局相关人士对本刊记者说，上海在国内率先开展了海域地震监测系统的建设，积极建立“海底地震台”。东海平湖八角亭地震观测台建设项目已经通过验收，一种沉浮式海底地震观测系统已先后完成了出海投放和回收，有利于对海域小震活动的监测，大大丰富了海洋地震监测“资料库”，已成功记录了海域地震。
受访专家给记者上了一堂“地震科普课”。他说，在目前地震预报的难题尚未解决的情况下，如何满足社会和政府对地震监测预报的要求和期望，是地震工作者“心里想的最大的事”。其中，震后三要素的快速测定，极有减灾上的意义。上海利用现有的地震观测条件，结合上海数字地震台网的现状和福建台网在“区域数字地震台网实时速报系统研究与应用”工作中的成果，实施了区域数字地震台网实时速报系统软件的安装调试和软件升级，经过2年多的运行，目前总体情况良好。这一系统建成以来，实现了地震三要素的计算机自动测定，地震发生后，自动速报系统能在2分钟之内，迅速确定发震时刻、震中位置和震级“三要素”，比目前中国地震局要求的12分钟的速报时间整整缩短了10分钟。据了解，在“5·12”大地震之后，这套自动速报系统已开始在沪试用，今年4月份华东一地发生了4.1级地震，这一系统在短短90秒钟时间内，就“迅速给出了定位结果”。
专家接着回答了两个问题：一个是随着城市化的发展，轨道交通、公路建设以及高压输电网络建设迅猛发展，现有的地震地表观测受到了严重的干扰，如何让防震减灾与经济协调发展？另一个是，地震发生于地壳深部，而地震观测却只能在地球表面或近地表开展，那么，基于地表观测推断的地球深部物质组成、特性、环境，地震孕育、发生、发展的物理机理和物理过程，是否真正代表地下实际？
针对这两个问题，他告诉本刊记者，上海实施了深井地震观测综合系统的建设，强化上海市地震前兆监测能力，提高震前地球物理场、化学场信息的分辨率。目前正在浦东地震监测中心和崇明地震台开展两口深井的试验工作，每口井井下设置综合深井观测设备，除测震外，还将观测应变、倾斜、地磁、地温和流体等，每种手段对应的传感器都安装在同一耐压腔体内，固定在井内，与岩石成为一体。在整个上海，拟建设27个综合地震观测深井站。上海市地震局还在佘山建成了中国第一个自行设计和建设的数字化永久性宽频带三分向地震监测台阵，其中拥有16个子台阵，大大提升了对上海及周边地区地震的定位和快速反应能力。
“地下搞清楚、地上搞结实”
震灾预防体系，是防震减灾的重要组成部分。用一句形象的话，就是“地下搞清楚，地上搞结实”。
据上海市地震局专家解释，“地上搞结实”，就是对地面建筑物采取抗震设防措施，提高建筑工程的抗震能力。“地下搞清楚”，就是要查明地下地质结构，包括地基情况、活断层分布等，这是建筑物抗震设防的基础工作。说到底，抗震设防，就是要保证建筑和工程抵御地震的能力。因为历次地震灾害表明，95%以上的人员死亡，都是由于建筑物倒塌而引起的。
本刊记者了解到，上海在国内率先开展了城市活断层探测工程，科学研究了可能对上海有影响的活动断层的可能走向及其影响的程度。同时，加强人员密集场所建筑物抗震设防的管理。按照国务院要求，切实推进中小学校安全工程，去年上海市教育局、市建交委和市地震局在全市进行部署，利用3年时间完成对全市中小学校抗震性能的普查，并进行抗震鉴定，对不满足安全要求的校舍，进行抗震加固。
上海的地震安全性评价管理正在扩大覆盖面，新建、扩建和改建的建设工程全面纳入抗震设防的管理。近年来，越江大桥工程、轨道交通工程、虹桥交通枢纽、铁路南站、东海大桥、洋山深水港等50多项上海重大建设工程都进行了地震安全性评价，并按照经审定的地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求，指导工程的抗震设计和施工。上海还完成了地震动参数的区划评估，提出了“抗倒塌”的设计准则，为上海市建筑抗震设防的规范提供了标准。
据上海市地震局人士介绍，一旦地震发生，政府决策者最需要了解的是，地震对行政区可能引起的破坏程度以及可能的灾害分布情况。针对这一关键的决策需求，上海加快推进了强震观测网络建设和地震烈度速报网建设。目前在全市范围内，布设了38个土层地表的强地面运动观测点，今年根据整个上海面上布局特点，科学合理地布局新增了19个地面观测点，形成了比较完善的上海地震烈度速报台网。一旦地震袭击上海，可以在几分钟内快速形成全市性的“地震烈度分布”，快速了解震动范围、振动大小以及可能引起的灾害分布特点，便于政府决策，并为分布分配救援力量提供依据。同时，完成了一些超限高层建筑的强震动监测设施建设，在上海市19个区县地震管理机构内安装了地震烈度显示系统及震情快讯远程显示系统的技术平台，并开展上海市防震减灾规划的编写和制定。
三级应急避难场所
“上海近半数区县的镇、街道和开发区，已编制完成了地震应急专项预案。市里还首次在聋哑学校举行了地震避险与疏散演练，这种针对特殊群体的地震演练，十分有必要。”上海市地震局人士说。
上海市民十分关注应急避难场所的建设。据透露，《上海市应急避难场所规划》已经过上海市政府的批准，年底将完成大连路应急避难场所的建设。到2012年底，按照建设规划和标准要求，以中心城区为主，全市将建成2至3个一类应急避难场所，每个区县建成2至4个二类应急避难场所和更多的三类应急避难场所，与之相应将形成疏散通道系统，初步形成中心城区应急避难场所体系框架。
上海还建成了地震应急指挥中心，集地震监测预报、地震应急和震后救灾决策指挥为一体，是上海市政府指挥调度全市地震应急工作的中枢。这一中心可以实现与全国各省级地震应急指挥中心和国务院地震应急指挥中心视频的互联互通，并具备灾情速报、快速响应、信息通告预警、数据库管理等功能，保证震情应急的需要，同时配备了地震现场卫星通讯系统，将地震灾害现场视频、数据通过卫星传输到指挥中心，为应急处置的指挥前移提供有力支撑。
相关专家表示，地震往往呈现出大面积、突发性的特点，同时地震前兆观测数据变异涉及范围往往有几百公里，实施区域内的应急联防，必不可少。近年来，华东地震协作区每年都要开展地震应急的“实战”演练，演练科目包括震中点的现场测定、灾害评估、救援指挥营地设置等关键环节，有效检验华东协作区紧急出动、协同作战、信息集成处理和指挥一体化的能力。
四川：强化城乡抗震能力
各级各类专项规划在高度重视震后应急处置与救援救助能力提高的同时，更加注重震前的积极防御
文/邓昌文
历经汶川地震的磨难与洗礼，四川省各级政府和广大人民群众，对防震减灾工作重要性有了更加深刻的切身体悟与崭新认识。把提升防震减灾法社会知晓度、普及防震减灾法律知识，作为推进依法防震减灾的重要基础性工作。依法履行防震减灾宣传教育职责，正在成为各级政府、机关、基层组织、企事业单位和社会团体的自觉行动。
修订的防震减灾法颁布后，四川省政府下文对防震减灾法的贯彻实施作出了全面部署。在广泛深入开展形式多样的宣传活动同时，积极探索防震减灾宣传教育的长效机制建设。中小学校和城镇社区正在成为防震减灾宣传教育的重要“阵地”，包括防震减灾知识在内的安全教育已纳入了中小学校课程。截至今年5月，全省已建有325所省、市、县级“防震减灾科普示范学校”和17个省市级“防震减灾科普示范社区”；下一步，将在进一步加大推进防震减灾知识进社区、进乡村的同时，力争早日把地震应急决策与指挥内容纳入各级党校、行政学院教学体系，以促进全省各级政府地震风险决策水平进一步提高。
三大举措
四川省在推动《防震减灾法》的贯彻实施方面采取的重要举措，还体现在3个方面：
一是进一步建立健全了地方性法规和标准体系。针对四川省农村民居抗震能力薄弱，农居地震安全工程进度滞后的实际，今年7月，省人大常委会颁布实施了《关于加强农村村民住宅抗震设防管理的决定》，不仅明确规定各级政府是农村抗震设防的责任主体，还明确了农村抗震设防管理的主要责任部门与职责，并要求各级财政都要设立专项资金用于鼓励、引导、支持农民群众建设抗震房屋。该《决定》的颁布实施，标志着四川省农村村民建房纳入法治轨道。另外，根据汶川地震灾后重建的需要，四川省依据《防震减灾法》和《汶川地震灾后恢复重建条例》，先后颁布实施了《汶川地震灾区城镇受损房屋建筑安全鉴定及修复加固拆除意见》《北川羌族自治县县城地震灾害现场及同类灾害现场清理保护规定》《四川省建筑抗震鉴定与加固技术规程》《“5·12”汶川大地震灾后城乡建设规划选址技术管理规定》等政府规章和技术规范。目前，《四川省防震减灾条例》修订工作已列为省政府2010年度二类立法计划，今年完成修订立法的调研与论证，明年正式进入立法程序。
二是进一步加强了防震减灾工作组织领导。四川省政府以科学发展观为指导，以推进防震减灾工作机制、规划体系、预案体系等方面建设为重点，切实加大了对防震减灾工作的组织领导力度。去年和今年，省政府都召开常务会议专题研究防震减灾工作，下发了《关于加强全省防震减灾工作的通知》，通报了全省的震情形势，部署了全年的工作任务，并就加强地震重点监视防御区防震减灾工作、做好震情监测跟踪等工作，下发了指导性文件，较好地落实了防震减灾措施，推进了全省防震减灾工作经常化。组织编制了《汶川地震灾后恢复重建防灾减灾专项规划》。目前，省、市、县三级初步形成了以国民经济和社会发展规划(或汶川地震灾后恢复重建规划)为总揽，防震减灾专项规划为主导，城镇抗震防灾、综合减灾等相关规划为支持补充，各有关规划相互衔接的防震减灾规划体系。加强了对地震应急预案制订的督促和指导，省防震减灾领导小组31个成员单位及部分省级单位、16个市州、45个县(市、区)、180多个乡镇，以及一些企事业单位、生命线工程系统、学校、社区地震应急预案，初步形成了横向到边、纵向到底的地震应急预案体系。各地普遍加大了防震减灾投入，多数市、县已将防震减灾工作经费纳入财政预算。
三是进一步加大了法制监督力度。围绕强化政府主体意识，督促部门依法履责，去年9月至12月，四川省人大常委会组织开展了为期三个月的全省防震减灾法执法大检查。这是防震减灾法颁布实施10年以来，全省规格最高、规模最大、内容程序最全、推力最强的一次防震减灾执法检查活动。防震减灾执法检查，首次作为省人大常委会的年度重点监督工作，省人大常委会党组书记、常务副主任甘道明担任指挥，分赴各地实地检查的四个工作组均由常委会副主任带队。省防震减灾领导小组31个成员单位和21个市州政府均向省人大常委会提交了自查报告。省政府和13个地震重点监视防御区市州政府以及接受实地检查的25个县(区)政府均向省人大执法检查组作了防震减灾法贯彻实施情况的专题汇报。省人大常委会第十二次会议专题审议并形成执法检查报告审议意见送交省政府。省政府依照监督法有关要求，针对省人大常委会作出的防震减灾执法检查报告审议意见，逐项进行了研究，提出了办理意见，并还将通过即将下发的《四川省人民政府关于进一步加强防震减灾工作的意见》给予全面落实。
新台阶
灾后恢复重建工作启动后，四川省和灾区各级政府、各部门依照法律法规的相关规定和法定程序，紧密结合实际，依据灾评获得的地质、环境等基础资料、各类资源承载能力研究报告，按照法律规定和程序编制了灾后恢复重建规划。
各级各类专项规划充分考虑了防震减灾因素，贯彻预防为主的方针，在高度重视震后应急处置与救援救助能力提高的同时，更加注重震前的积极防御，完善灾害监测预警体系，宣传普及防灾救灾知识技能。四川省级有关部门会同对灾区的70余项水库及重大建设工程的地震安全性评价结果进行了复核，对东方汽轮机厂异地重建、成兰铁路等60余项重大建设工程进行了地震安全性评价；对迁建、重建的县城、乡镇开展了建设用地地震安全影响评价，组织开展了青川县城地震活断层探测工作。同时，狠抓了恢复重建中的抗震设防管理。灾区城镇新建建设工程、农村灾后集中统建建设工程达到抗震设防要求；学校、医院等人员密集型建设工程均适当提高标准进行了设防。过渡性安置点所在地政府和有关部门严密组织开展了次生灾害、疫情、消防等各类安全隐患的监控与防范。
在加强抗震设防要求监管与技术服务中，四川省地震局依法对298项重大建设工程的抗震设防要求进行了审定；与交通厅、水利厅等部门建立了重大工程项目信息通报制度与项目初设审查机制，增强了建设工程抗震设防要求管理效能。发改、住建、交通、水利等建设项目审批部门，依法将抗震设防要求管理作为重大建设工程可行性论证、审批的必备内容，先后就120多项重大建设工程的抗震设防要求，在可行性论证或初步设计阶段，征求了省地震局意见。地震、建设等部门和有关行业加强了基础研究和技术服务，提请上级主管部门确认了四川省131个地震基本烈度7度以上(含7度)的县级行政区划名单；为灾区13个市州82个县(市、区)1637个乡(镇)提供了具体的抗震设防参数值；制定、颁布了农村居住建筑地震灾后重建施工技术导则、灾后城乡建设规划选址技术管理规定等技术标准与规范，编制了农村民房抗震设计图集并向农民群众免费提供，广泛组织开展了农村建筑工匠培训。
通过“十五”、“十一五”规划，特别是灾后恢复重建规划的实施，四川省防震减灾综合能力有了新的提高。目前，全省大部分地区测震监控能力达3级，重点监视防御区和人口密集城市达到2.0级，部分地区可达1.5级。城乡抗震设防能力得到较大提高。全省3万余所中小学的校舍场址地震安全和建筑抗震性能逐校、逐幢进行了排查鉴定，正在加快实施除险加固。全省城镇新建建设工程、农村集中统建建设工程均基本达到抗震设防要求；医院等人员密集型建设工程均适当提高标准进行了设防。各地从健全完善管理机制和提升技术系统性能入手，进一步加大了应急指挥能力建设。各级有关部门积极推进应急装备建设和基础信息数据库建设，大力加强培训演练，地震应急能力有了新的提高。目前，已有3个市州、1个县建立地震灾害紧急救援队，全省181个县(市、区)共建立城市社区和农村志愿者救援队伍8186支。
需要破解的难题
难题一：重大建设工程抗震设防要求监管还存在漏洞。
由于重大建设工程抗震设防要求监管未进入基本建设程序，加之投资主体多元化等因素，少数重大建设工程不按要求开展地震安全性评价工作，部分业主不按要求落实抗震设防标准或落实不到位，在一些地区，大型水库不依法或未按时限建设专用地震监测台网。这些严重影响到工程的抗震设防能力，同时构成了地震安全隐患。
难题二：农村民居抗震能力依然十分薄弱。
农村民居抗震设防能力不强，一直以来是四川省防震减灾工作中的一个薄弱环节，“小震成灾”、“小震大灾”的现象时有发生。尽管灾区集中统建的农房经过正规设计和施工，已经具备基本抗震能力，但这部分农房也仅占到当地农房总数的30%左右，范围更广、数量更大的其他地区农房不具备抗震能力的现状还没有得到改变。
难题三：应急救援队伍力量还须加强。
四川省现有的地震应急救援力量与省内地震灾害分布广、频度高、损失大的特点还不相适应。同时，尚未建有专门的训练场所，影响到救援队伍实力的提高。此外，地震应急预案的修订要突出可操作性，应急指挥技术系统的改进要强调实用性。
难题四：防震减灾工作经费保障缺口较大。
“十五”以来，各级财政在防震减灾技术系统建设方面的投入有了显著增加，但用于群测群防、科普宣传、“三网一员”、抗震设防监管等防震减灾专项工作经费增幅较小，不能完全满足新形势的要求。各地市、县虽然普遍将地震部门的行政办公经费按照行政单位的标准列入了预算，但不少地区还未将地震部门履行监测预报、震情跟踪、宣传教育等行业职能所需的经费列入预算予以常态保障。部分采取合署办公方式设置的防震减灾机构专项工作经费不足。
难题五：防震减灾机构人员编制不能完全满足形势任务要求。
《防震减灾法》第六条赋予防震减灾机构“承担本级人民政府抗震救灾指挥机构的日常工作”的新职责，同时，还要抓好本级地震监测台网24小时不间断运行保障与质量管理。自2001年起，依据四川省政府授权，省地震局承担了全省防震减灾工作的行政职能，然而，现有的机构设置与人员编制均为中国地震局在上一轮机构改革时，按派驻事业机构确定，与当前防震减灾社会管理的任务与形势还有较大差距。各地普遍反映，按照现行的县级防震减灾机构不超过3名、市级防震减灾机构不超过20名的人员编制限额，难以承担新的工作任务。
在积极争取早日解决好上述主要困难和问题的过程中，四川省地震局下一步推动《防震减灾法》的贯彻实施工作，需要重点抓好以下三个方面：
一是要协调、督促各地建立稳定的、与当地社会经济发展水平相适应的防震减灾工作投入机制，确保防震减灾工作持续、健康发展。
二是积极争取通过地方立法，对市、县防震减灾部门抗震设防管理的职责权限作出明确规定，以增强建设工程抗震设防要求管理的效能；赋予基层政权组织开展群众性地震灾害预防工作的职能职责，主要包括地震避险知识普及与地震应急演练、宏观异常监测与报告、灾情收集上报等方面。
三是积极推进防震减灾基础工作开展，如地震监测及震情跟踪工作、地震科研工作、抗震设防技术和方法的推广应用工作等。□(作者为四川省地震局副局长)
唐山瞬间倒下的警示
一瞬间，整个城市96%以上的建筑轰然倒地，灰尘遮天蔽日，但仍有少数建筑物坚挺了下来
文/《瞭望》新闻周刊记者李俊义
冯小刚导演的《唐山大地震》将灾难的残酷性直观地展示在人们面前，在一瞬间，看似坚固的建筑变成废墟，无数鲜活的生命从此陨灭。无论是唐山地震还是汶川地震，现实远比电影更为残酷。
实践表明，对一个地区建筑物加强抗震设防管理，确定合理的抗震设防要求，使建筑物达到能够抵御一定级别地震的水准，是降低甚至消除潜在地震危险性的最有效措施。
这是唐山大地震中24万死难者的生命换来的警示。
不设防的城市
1976年发生的唐山大地震是人类史上的一个悲剧，在短短23秒之内，里氏7.8级的地震将唐山夷为废墟，24万人罹难，16万人重伤。
唐山大地震造成的人员伤亡是世界同类事件中罕见的，今天回头去看，固然地震震级高、发生时间在夜间等原因是最主要的。但不可否认的是，旧唐山的建筑抗震性能不设防，极大地放大了地震灾害。
震前唐山少有楼房，以大杂院为主，城市布局很不合理：铁路分割市区，道路狭窄、弯曲，无法拓宽；工厂和居住区混杂，污染严重；城市地下压煤，不利开采；绝大多数建筑物没有抗震设防措施，市区的民用建筑多为石砌或砖砌墙体的平房和多层砖混结构的楼房。1960年代后新建的楼房，也只是按6度设防。
此外，震前唐山市区的道路过于狭窄、弯曲，城市建筑物之间空地少，不便于人口的迅速疏散。整个城市生命线工程脆弱。医院、供水、供电、通讯、消防、公交等城市生命线工程，没有在抗震设防方面采取措施，在地震中本该发挥重大作用的它们，反而成了灾害的重要组成部分。
电影《唐山大地震》部分还原了34年前灾难的瞬间，影片中，观众可以看到房屋倒塌惊心动魄的一个个片段，但电影试图还原的不过是城市的一个点。真实的情形是，一瞬间，整个城市96%以上的建筑轰然倒地，灰尘遮天蔽日。历史的真实远比艺术表现更为残酷。
实际上，在唐山大地震中，尽管96%以上的建筑被彻底摧毁，但仍有少数建筑物坚挺了下来。一个典型的例子是，震前，唐山发电设备厂用40吨钢材加固了全厂64座主要建筑，地震时没有一个车间倒塌，设备完好无损，仅用3天就全面恢复生产。
可以设想，如果34年前的唐山建筑如震后重建唐山的建筑一样，24万人的生命，有多少可以挽救？
重建得失
唐山地震后，在救援的同时，重建工作也被迅速地提上了日程，并取得了令人瞩目的成绩。由此，1986年，唐山获得了联合国人居奖。
大难之后的唐山在重建家园时，考虑最多的就是建筑的安全性，出于防震的考虑，重建时的建筑原则上不超过6层。在抗震性能上按照8度设防，只有部分重要的建筑物按照9度设防。重建抗震的基本原则是“大震不倒、中震可修、小震不坏”。
今天，外地人来唐山时，尤其在一些老的居民小区，会产生一种视野开阔的感觉。这些建于地震后10年的楼房，一般只有四五层，楼间的距离也相当长，长到会让如今的开发商惋惜浪费地皮的地步。最有名的建筑当数唐山百货大楼，只有5层高，却有250多米长，完全是一座“躺倒”的摩天大楼。之所以这样建，主要原因就是防震。唐山人说，仅从抗震上来说，唐山是全国最安全的城市之一。
站在今天的视角上看，唐山重建不是没有留下遗憾。重建后的唐山在建筑风格上高度雷同，被人称为一排排的火柴盒，有人戏言小孩放学后都找不到家。这类房子以4层为主，户型小，大多按照人均8平方米到10平方米建设，最大面积也不过60平方米左右。
河北地震工程研究中心主任、中国建筑学会城镇抗震防灾专业委员会副主任苏幼坡说，当时建造这种建筑有客观原因，让唐山人从简易的抗震棚里尽快搬出来是当时的第一要务，速度是最重要的。但是，30多年后，这种房子的弊端就显现了出来。
苏幼坡说，按照建筑质量、安全效能来说，唐山震后的房子使用周期可以达到100年。但是如果从居住质量来说就不行了，它的户型太小，厕所只有1平方米左右。因此30年后，很多人开始不满意自己的居住环境。因此大规模拆除也是一种必然。
但是，大规模拆除会造成巨大浪费。仅以建筑垃圾为例，1平方米房子的拆除会产生1吨垃圾，一年几百万平方米的拆除就产生了几百万吨的垃圾。这些垃圾大多数没有经过重复利用，就这样白白地浪费了。
苏幼坡认为，造成可住100年的房子30年拆掉的主要原因不是技术问题，而是规划短视造成的。唐山重建的遗憾事实上也在提醒现在的城市决策者，在城市规划上要有超前意识，不要多次出现城市建设今天建、明天拆的恶劣行为。
预防远比预报重要
地震专家说，地震的短期预报是个世界性难题。地震前会有包括动物行为异常等前兆，但有这些前兆不一定必然发生地震。无论是唐山地震、汶川地震还是玉树地震，都在告诉我们，地震的预防比预报更重要。
我国目前有中长期地震预报，根据地震烈度，我国把各地划分为各种抗震烈度区域，各地建筑的防震烈度就是按这个烈度划分的。比如汶川，震前的设防烈度为7度，当地建筑的抗震烈度是按7度建设的，但它发生的地震却是10度；震前唐山的设防烈度为6度，1976年的大地震烈度为11度。
唐山大地震后，新城的建设中，建筑物的抗震强度设计要求普遍为“抗震8度”(最高9度)，可以抵抗6.5级地震。大量事实证明，建筑物强度对降低地震灾害损失具有重要作用。2005年，江西九江在5.7级地震中人员伤亡和损失惨重，主要原因是当地建筑物抗震强度只有6度，无法抵御5.7级地震。
据地震专家介绍，四川、云南等西南地区属地震多发地带。目前成都、都江堰、双流等地的建筑物抗震强度多为7度。而数据表明，这些区域地震震中的强度往往会达到9到10度，因此建筑物抗震性能低于实际需要。因此，提高建筑物的抗震强度是目前最好的抗震防范措施。
苏幼坡反对城市大规模地建设高层建筑，起码不应该将高层建筑作为民居的主要方式。反对的理由就是高层建筑安全隐患太多。
“有的城市甚至以高层建筑为地标，这太可笑了，一个城市的地标是由当地的历史文化积累而成的，怎么能以建筑的高度来衡量。我认为高层建筑泛滥化又是一个规划短视行为。在发达国家，高层建筑以办公为主，而我们国家现在是以居住为主，从社区的安全角度来说，高层建筑存在诸多不安全隐患。”
唐山大地震时，每一平方公里的人口密度为1.5万人左右，且室外空间很大。高楼拔地而起后，一平方公里的人口密度可以达到四五万人，每个人的室外空间被缩小很多。在这种情势下，一旦发生突发事件，很难保证安全。从抗震角度来说，建筑物倒塌的影响范围是其高度的1/2，如果真的发生地震，没有了安全空间的人往哪里逃？
作为一个经历过惨痛经历的城市，唐山市对建筑的质量有更切肤的体会，因此也有了更严格的要求。
2008年10月1日，唐山市实施《唐山市地震安全性评价和抗震设防管理办法》。其特点有三，并有两个全国首次：一是《办法》以政府规章形式明确了抗震设防监管是发改、规划、国土、房管、建设和地震等所有项目审批部门的责任，加大了执法力度，增强了部门执法的协调性、联动性；二是汲取汶川大地震经验教训，提出了新建、改建和扩建学校、医院等重要公用设施，应当按照高于建设工程所在地抗震设防标准予以设计和施工，这在全国是首次；三是对建设工程抗震设防情况进行专项验收，不验收或验收不合格的建设工程，地震局不予发放合格证书，建设局竣工验收不给予备案，房管局不予发放房产证书。这在全国也是首次。
“这实际上也是唐山地震后教训的总结，也说明了对抗震设防管理工作的高度重视。”唐山市地震局副局长王卫国说。□