收费权质押风险及防范
摘要：收费权质押是解决基础设施建设中融资担保问题的最佳手段。本文在阐述收费权类型及特点的基础上，对收费权质押的立法现状进行了研究，提出了确定公允合理的收费权价值的方法，然后对收费权质押贷款存在的风险进行了剖析，最后提出了防范收费权质押风险的措施及建议。
关键词：公益机构 收费权 质押
目前很多公益机构如学校、医院、公路等在进行基础设施建设的过程中，基础设施投资巨大,且投资来源多样化,融资越来越困难。原有的不动产抵押等方式,已经不适于作为基础设施建设的担保工具,而收费权质押正是解决基础设施建设中融资担保问题的最佳手段。
大型基建项目,工程本身不能或者不宜流转,很难采用不动产方式进行担保,一般需要通过项目完成后的收费权设定质押来完成融资。现在我国许多地方都加大了基础设施建设的力度，基础设施建设的资金投入仅靠财政支持缺口很大,需要大量融资,但在银行贷款又缺乏有效的担保手段,难以找到一种合理的融资手段。有了收费权质押,就可以在一定程度上缓解"担保难"的问题。由此，收费权质押贷款在银行贷款总量中的比重不断加大。学校、医院等公益机构的质押贷款对于债权人银行来说，既有收益又有风险，风险主要是来自于其特殊的并无明文规定的收费权质押物的风险。
一、收费权类型及特点
(一)收费权类型
我国法人收费权主要包括经营性收费权、行政性收费权和事业性收费权。
1、行政性收费权
行政性收费权，是国家行使管理、服务义务时所拥有的收费权，所收费用或者仅含成本费，或者是自己不能随意处置而必须上缴国库的。如技术监督局的鉴定收费权、婚姻登记机构的结婚登记收费权、公安机关办理户口登记、出国手续收费权等，工商管理机关、计划生育管理部门、治安管理机关等对罚款的收费权也属于该类收费权。
2、经营性收费权
经营性收费权，如公路收费权、自来水收费权、用电收费权、燃气收费权等。在计划经济时期，拥有这些收费权的主体是国家行政机构，随着市场经济的发展，拥有这些收费权的主体转化为独立核算的项目公司，如高速公路建设公司、电力公司、机场建设公司，专营某一项目并且实行公司化管理，公司的经营受国家机构的调控并相对独立，其向享受服务的消费者收取的费用既包含成本费，也包含一定的利润。
3、事业性收费权
事业性收费权，如高校享有对学生的收费权，医院享有对患者的收费权。这些单位的性质是事业法人。事业法人既不同于机关法人，又不同于企业法人，它既具有公益性，又具有经营性，它向社会提供服务，收取相应服务费用，所收费用既包含有成本费，也包含有利润。
（二）收费权的特点
收费权主要有行政权利和财产权利两个特点。在行政权利方面，收费权是由国家权力机关赋予具有特定资格的特定主体的，国家权利机关赋予收费权的行为，既是国家权力机关行使国家权力的表现，也是国家权力机关管理国家的一种途径。特定主体对所享有的收费权具有“专营性”，履行收费的行为，也是在国家管理体系中间接地管理着社会某一方面的秩序。收费行为包括了收费主体与国家管理机关的关系、与交费者的关系，而并不仅仅是收取费用这一简单行为。在财产权利方面，收费权中包含着金钱给付关系，即收费权人收取费用的权利和交费主体给付金钱的义务。
(一)《中华人民共和国担保法》的相关规定
《中华人民共和国担保法》第七十五条规定：“下列权利可以质押：(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；(二)依法可以转让的股份、股票；(三)依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；(四)依法可以质押的其他权利”。可见，我国《担保法》并未使用质权一词，也未界定质押的涵义，仅规定了何为动产质押，对权利质押更缺乏概念的总结归纳，仅列出了几项可以质押的权利，对收费权质押更是没有提及。
依据该法可知，对于收费权等权利质押既没有明文禁止，也没有明确列举。可以理解为法律对于该等权利的质押没有禁止性规定，即可设定质押，也可以理解为法律对于该等权利的质押没有明确列举，即禁止设定质押。
(二)《中华人民共和国物权法》的相关规定
2007年3月颁布的《物权法》第二百二十三条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、支票、本票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；(四)可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其它财产权利。
可见，其第223条列举了包括债权（含应收账款）、股权、知识产权等七种可以质押的权利之后，还在第7项规定了“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”
《物权法》对权利质押的规定较《担保法》更多，增加了应收帐款可用来质押，并规定了其登记机构为信贷征信机构，同时确认了法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利可以用来质押，但收费权质押仍在法律是一片空白地带。
但《物权法》的范围比《担保法》的范围窄，《担保法》第七十五条第四项仅规定了“依法可以质押的其他权利”，而《物权法》仅规定了“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”。也就是说，在《担保法》的规定里，即使以国务院各部委名义或地方性人大、政府名义制定的规范性法律文件规定可以质押的权利都可以质押，但在《物权法》的规定里就不可以，《物权法》关于权利质押的依据仅限于法律和行政法规，即全国人大及其常委会依职权、程序制定和修改的规范性法律文件和国务院依法制定和修改的由总理签署国务院令公布的规范性法律文件。
根据《物权法》第一百七十八条的规定，担保法与物权法的规定不一致的，适用物权法。可见，以学校医院等公益机构收费权设置贷款质押最大的政策限制和法律障碍是《物权法》的现行规定，这是短期内无法改变的，是债权人面临的最大的法律风险。
(三)其他行政法规、部门规章的相关规定
《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》(国函[1999]28号)规定了公路收费权满足某些条件的情况下可质押。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(以下简称为《担保法司法解释》)第97条规定：“公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等收费权出质的，按照担保法第75条第四项的规定处理。”《国务院办公厅关于农村电网建设与改造工程贷款担保和贷款偿还期限问题的复函》(国办函[1999]6号)中明确规定了电费收益权可质押。中国人民银行和教育部2002年下发的《关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》(银发[2002]220号文件)规定了学生公寓收费权可质押。国务院办公厅转发国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(国办发[2001]73号)在加大金融信贷支持中提出，逐步将收费权质押贷款范围扩大到城市供水、供热、公交、电信等城市基础设施项目以及城市污水处理和垃圾处理等。
收费权价值评估较难。因为收费权是一种未来收益权，其权利价值受收费价格、收费期限、收费经济环境等诸多不确定性因素的影响较大，变数较多，对其实际或潜在价值难以做出准确评估。可以考虑从以下几个途径确定合理公允的收费权质押物价值：
（一）制定评估模板及操作手册
在估价操作层面上，要制定专门的评估模板及操作手册对质押物价值评估目的、评估原则、评估假设前提、评估标准、各类收费权质押物的评估方法、内部评估报告撰写要求等内容制定详细的规则，这一做法符合国内和国际的惯例、规范和做法。
（二）谨慎评估收费权的未来收益
对收费权的未来收益应从严测算，不得虚增预期收益，防止评估价值严重偏离真实价值。可以参考其历史收益，对未来收益做高、中、低三种可能性预测，以其概率为权重来合理确定其未来收益。
（三）在估价方法上应考虑质押物的变现能力
从债权人未来可能发生实现质押权的角度考虑，收费权质押物价值应考虑质押物的变现能力，相应地采用变现价值，而不能仅仅考虑市场价值，即用收费权质押物设置质押时的市场价值扣除法定优先受偿权的支付金额与拍卖处置时的税、费等变现费用。
影响质押物变现能力的因素主要有：
1、市场平台的成熟度
质押物的变现市场是质押物的交易平台，学校医院公益机构收费权的变现需要相应的市场，但其尚未有发育成熟的交易市场，变现难度都较大。
2、市场条件的差异
与有充分时间、正常交易条件下的交易价值不同，收费权质押物变现时必须考虑其变现成本，因为快速变现，往往需要进行拍卖，交易期限短，市场参与者也有限，因此所能实现的价值自然降低。
3、市场行情的变化
质押物入帐时的价值是反映质押物在贷款发放时的价值，变现价值是反映在贷款无法收回，需要处置质押物时的价值，两者交易时点不同，市场行情可能已经发生了很大的变化。因此，市场敏感性越强的质押物，变现的风险就越高。
（四）动态监控质押物的价值变化情况
收费权质押物的未来收益随着时间、经济环境的变化而变化，动态监控质押物的价值变化情况可以及时量化和化解风险，掌握质押物处置的最佳时机，使债权人的风险降至最小。
(一)法律依据风险
收费权能否质押，现行法律虽然没有禁止性规定，但对于实际操作中的大多数收费权担保贷款也没有作出明确具体许可性规定，即该种财产权利可否质押，在现行法律上还处于并不十分确定的状态。所以现阶段如果银行接受其权利质押发放了贷款，则面临较为突出的法律风险。即当此类贷款需采用法律手段予以清收时，质押的权利是否有效，银行无法提出足够的法律依据，银行的贷款清收工作将因此陷入被动。
(二)难以准确评估的风险
由于这类质押贷款大多涉及大型基础设施建设，影响其预期收费的因素很多，也没有统一的价值评估依据，银行在接受质押物时无法对质押的收费权价值进行合理评估，很可能导致借款主体的收费收入不足以支持其归还银行贷款。
(三)操作程序不规范风险
由于法律对该种收费权利的质押没有做出明确具体的规定，则即使收费权利的所有人愿意，以此作为质押标的，而且债权人也同意接受该种质押，但具体的操作程序缺乏明确的法定性，质押人如何保护自己的权益也就存在一定的难度。
(四)有效变现的风险
从法律角度讲，当债务人不能归还到期债务，质权人可通过司法程序，将质押收费权转让给有资质的机构承接管理，质权人从转让收益中来获得偿贷资金。但现实中，由于收费项目多有垄断性，转让的买方市场也多有限制，即受让主体受到严格限制或有资格要求，给收费权的质权实现带来难度。如学校的学生公寓收费权质押给银行，形式上看好像质押了，但实际上这种质押权并没有移交给质权人占有，贷款逾期后，信用社既不能到学校去收学生的钱，也不能控制和处置收费权，从而无法有效行使质权人的权利。
(五)收费权灭失风险
收费权的合法存在往往与权利主体和权利主体行使权利的方式密切相关，与收费权相关的规章制度对权利的主体以及权利主体行使权利的方式和条件都作出了严格、详细的规定，该种收费权随时都有可能由于权利主体不当行使而被有关机关撤销或通过其他方式处理，质权标的不存在了，质权也就没有意义了。
(六)双重抵押的风险
收费权虽然一般是以公共基础设施（固定资产）为基础来设定的,但收费权可以作为一项独立的权利与实物资产的所有权发生分离，即可以单独进行转让。一些公共基础设施项目（如公路、自来水厂）,其所有权属于国家，设施本身是不能或者不宜进行流转的,因此其实物资产的抵押不适宜作为其建设融资的担保工具,而只能采用其收费权进行质押担保融资。但另一些不动产，如高校自建的学生公寓、电力公司自建的发电站，其固定资产属于企业（或单位），是可以抵押的。为此，贷款银行应该注意存在以下两种情况：一是债务方将收费权质押给甲银行，将实物资产抵押给乙银行；二是以收费权价值加实物资产评估价值之和作为押品的价值。这两种情况都将架空或者虚增收费权能够担保的价值，将导致贷款风险。
由于收费权质押具有的风险较传统的抵押和质押贷款更为隐蔽，危险性更大。因此，在贷前调查、贷时审查和贷后监控时，应比其他贷款种类更为严格。
(一)建立风险预防机制
出质人以收费权质押时，债权人应在对出质人的主体合法资格及信誉作充分调查的基础上，对该种权利的项目进行合理公正的评估，确定合理的质押率(例如，公路收费权的质押率不得超过以车流量和通行费为主要依据的评估价值的70％)，并予以测算其未来发展的前景和效益，以保证贷款银行贷款到期能足额收回款项。
(二)监控出质人银行资金机制
权利质押的当事人可约定，出质人应将收费户设置在贷款银行，从而便于贷款银行对账户内的收费资金进行直接控制，质押人即借款人对该账户内的资金使用须完全接受贷款银行的监督，甚至可以约定须经贷款银行同意方可使用。这样当收费权因法律风险而灭失时，贷款人的利益可在一定范围内获得保证。
(三)行政许可或质押行为的批准机制
1．收费权等权利本身必须已经获得政府有关部门的批准，即权利本身是合法存在的。例如，以公路收费权质押的，应提交省级人民政府及其职能部门批准的公路收费文件(包括省级人民政府或国务院交通主管部门依法出具的关于公路收费站数量、站点的批文，省级人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门出具的公路收费标准批文)。
2．权利质押行为获得政府有关主管部门的批准。例如，以公路收费权质押的，应提交省级人民政府及其职能部门同意公路收费权质押的批文(省级人民政府及其职能部门规定无须经其批准的除外)。
(四)质押权利的备案或等级机制
商业银行在接受权利质押担保时，为保证质押的有效性和产生对抗第三人的效力，应及时到该项权利的批准部门办理质押权利的备案或登记。以公路收费权质押为例，根据国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》，质押登记部门为地市级以上交通主管部门。
(五)权利质押的实现保障机制
商业银行在接受各种形式的收费权质押时，还可以要求有关政府出具承诺函作为收费权质押的补充。由于《担保法》明确规定国家机关不得为保证人。因此，这一做法并不是要求政府机关在借款人无力还贷时承担担保责任，而是为了起到以下两个作用：一是保证其所承担的项目资金的及时足额投入，或在项目出现成本超支时追加投资，可以在一定程度上保证项目的按时完工；二是对于财政预算外收入实行收支两条线管理的项目，保证还贷资金的及时下拨。
1、切实把好质押贷款的准入关
确定拟质押的权利是否属于出质人有权处分的适合质押的且具有可让与性的财产权利，这需要律师从专业角度作出分析判断，而作出分析判断的前提是通过审慎调查，仔细研究相关的权利凭证(如批文、权属证书等)，并调查了解该权利是否存在限制转让、质押的情况。
2、必须办理权利质押登记手续
对新型权利质押，必须保证都具有已经依法在有关部门办理了权利质押登记手续。应当避免接受没有明确登记部门的权利质押。学校的收费权由省教育厅负责。
3、设立收费权专户管理
同借款主体达成协议，对质押的收费权，设立专门的收费账户进行管理，以保证收费资金完整回流于用以质押的收费账户，真正落实银行质押权，确保贷款安全。
4、加强贷后资金监控
对以收费权为质押的贷款，贷后的资金监控工作尤为重要。要特别关注贷款使用中存在的苗头性问题及收费账户资金回流中存在的问题，及时加以纠正，严防借款人的收费资金在收费专用账户之外循环。
5、充分发挥风险经理的风险识别作用
风险经理要运用风险过滤工具，将新型权利质押贷款纳入日常监控范围，重点监控。如发现风险，应督促客户经理通过加固担保、转换担保方式、压缩贷款或催收还款的方式及时化解潜在风险。
6、避免双重抵押
为了避免企业将实物资产抵押给其他银行，导致抵押权架空，可以要求企业将实物资产在同一家银行办理抵押登记。
作者：永业行研究院 王琴、宣娟娟
参考文献：
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