一个地级市的公路局欠下26亿元债务，超过了2006年茂名全市财政一般预算收入的总和。由于无法偿还本金，连利息也支付不起，茂名市公路局遭到所有银行停贷，陷入困境。茂名市多条公路也因长期无钱养护，成了“烂路”。

　　在公路大发展时期，曾经极度红火的茂名市公路局为何走到了濒临“破产”的边缘？一个地级市公路局为何背上了如此庞大的债务？该事件背后露出了中国公路管理体制亟待改革的冰山一角。

　　【事件回放】地级市公路局欠下巨款，本金3.5折也无法偿还

　　首先是茂名大搞公路建设，以路养贷。从上世纪90年代开始，银行开始给茂名市公路局投放贷款，主要用于流动资金和公路项目贷款。当时公路局和银行的合作模式是：不断建设新路，同时用道路经营权贷款。但是由于茂名大搞公路建设比较早，当时的政策是：修路资金省里补助两三成，地方配套七八成。于是，地方就向银行大量贷款。后来，国家政策倒了过来，由省里补助七成到八城，地方只出两到三成，但茂名已经错过了这样的机遇期，背上了巨额的债务，由于贷款基数过大为后来的还款埋下祸根。

　　其次公路建设大潮消退，资金链断裂。随着我国大规模的公路建设潮逐渐消退，从建路到养路成为公路部门主要的职责，在没有新路抵押贷款的情况下，雪球就滚不动了，资金链断裂的情况开始显现出来。雪上加霜的是，此时，一方面银行不新增贷款，另一方面公路收费也遇到困境。由于取消了高速公路收费站，开始推行年票制，许多车主都不交费，没有手段收费。撤掉收费站之前，茂名市公路收费站一年最多的收入超过1.3亿元，后来高速公路通了之后，大部分车改走高速公路，一年也可收5000万元。现在推行年票制，一年2000万元都不到。

　　再次本息越来越多，银行全面停贷。2003年左右，贷款的回收就出现了问题，茂名市公路局连利息都还不起，更不要说本金了，形成了不良贷款。一旦公路局有不良贷款，所有银行都不会对其新增贷款。2006年年底，茂名市公路局已欠下银行26亿多元的贷款，一年的利息就要1个多亿，公开资料显示，2006年，茂名全市财政一般预算收入为25.72亿元，巨额贷款甚至超过了当年茂名全市一年的财政收入。据悉，茂名市公路局的贷款涉及光大银行、建行、工行、国家开发银行、农行、交通银行等多家金融机构。

　　最后银行免息、本金3.5折，还是还不起。近日，公路局负责人董风华与某大型国有银行的追债人坐到了谈判桌前，银行开出极其诱人的还款条件，“7.3亿元贷款，利息全免，本金打3.5折，只用还约2亿元”。“但还是没钱还。”董风华无奈地表示。据悉，目前茂名市公路局的资金来源，就是靠省里每年下拨的一亿多元，局里4000多员工，一年工资就要8000多万元，剩余的钱还要养护路和支付办公经费，经济相当困难。

　　【缘由分析】除了公路局自身原因外，还有公路管理体制的弊端

　　造成公路局欠下26亿巨款却无法偿还本金的35%的原因，除了公路局自身贷款修路时缺乏合理规划和自身还款能力的认识不足，还与我国的公路管理体制的不健全密切相关。

　　（一）公路局的问题

　　对于公路局而言，其自身肯定存在很大的问题。修路之前有没有做合理规划和投资回报分析是导致逐渐陷入茂名公路局困境的关键因素之一。由于有道路经营权做抵押，钱来得太容易，造成了天量数字的贷款，而对此次贷款的资金分配、资金回收、资金再周转都没有合理的规划。此外，对自身承受能力的认识不足也是因素之一，一个不发达的地级市公路局到底能承担多少债务，26亿元可能还得上吗，“应该是有多大能力，才能借多少钱”才是借款人在借贷时首先应该考虑的问题。

　　（二）公路管理体制的弊端

　　对于茂名市公路局欠下的巨额贷款，公路局内部表示“钱借来是给国家修路的，但现在他们反而像一个企业一样，要自己背这些债务，这有些不公平”；而银行表示“双方建立的是正常的债权债务关系，借款人当然要承担这个债务，肯定要按照期限还本付息。”这种争论的背后，其实体现了现行公路管理体制亟待改革的现状。

　　广东现行的公路管理体制是1990年开始实行的。各地市均设有公路局，编制为行政事业单位，行政上接受当地政府和省公路局的双重领导，以当地政府领导为主，公路规费征收及公路各项业务工作以条条管理为主。

　　这种“条块结合”的管理体制，把公路建设、养护、管理、规费征收等各项业务权限下放给了地方政府，各地市公路局拥有相对独立的人事、财政权，但并不是政府的组成部门，只是市政府直接或间接（通过归口交通局）管理的事业单位。

　　2009年下半年，从珠三角地区开始，广东省各市相继启动了“大部制”改革，一些地方的公路局开始消失。在目前已公布的改革方案中，有一个明显的特点，公路部门的职能被整合划转，或整体或部分并入“大交通”。2009年7月30日，深圳市方案出台：不再保留公路局，公路局的职能并入新组建的交通运输委员会。2009年9月24日，广州市方案出台：不再保留市公路管理局。市公路管理局牌子将挂在市交通委员会名下。

　　应该说，改革后公路部门成为真正意义上的政府组成部门，公路建养资金的缺口将由政府全面统筹，并纳入政府财政预算管理，但是目前政府并没有将此纳入财政预算，缺乏资金依然是困扰公路发展最大的“瓶颈”，珠三角各地市公路建养资金的缺口均不在少数。

　　此外，公路建设主要由地方政府负责实施的体制存在的弊端日益突出，主要表现为：

　　第一，不规范的筹资行为引发了众多社会问题。拖欠工程款及民工工资情况严重，不仅严重损害了党和政府的形象，也给社会带来了不稳定因素；公路工程管理不规范，工程质量较差，难以监督。

　　第二，公路养护资金被挪用，公路路况水平无法保证，公路通行能力大幅下降。一些地方政府为了出政绩，不考虑自身的实际需要和经济承受能力，随意扩大工程规模、提高标准，欠下了大量的债务并转嫁给公路部门，致使公路部门欠下大量的债务。公路部门只能挤占养护经费还债，正常的公路养护工作无法开展，公路路况水平得不到提高。

　　第三，人员越来越多，机构臃肿，挤占了大量的公路养护经费。市、县公路局普遍存在系统外人员进入而公路部门无法控制的现象。造成设备无法更新，路况水平日趋下降。

　　【风险启示】商业银行对地方政府机构天量放贷背后的思考

　　（一）不要被国有化蒙蔽

　　政府和银行一直都是很好的合作伙伴，银行是政府经济政策的执行者和媒介，也是政府宏观调控的工具，但是中国政府机构臃肿、名目众多，很多机构借着“国有化”的名义大肆贷款，大搞功绩工程，而且认为最终即使无法偿还还有政府埋单。殊不知，中国政府机构本身存在不小的机制问题，它的所有者缺位、产权不明确是最大的弊端。比如公路局虽然有管理者，但是没有所有者，它归国家所有，所有权和管理权分离就存在利益分歧，公路局局长可能就想多贷款多修路，多建立功绩，而不会考虑成本收益、资本回报率的问题，所以当公路局出现亏损时相关领导也没有及时采取措施。商业银行应该充分认识国家机构和大型央企存在的这些弊端，不要被国有化蒙蔽，因为最终的损失还是由银行自己承担。

　　（二）授信调查要有前瞻性

　　公路局欠款26亿也表明了地方银行在信贷调查时只是走过场，根本没有考虑授信对象的实际事情和未来发展趋势。公路局初次欠款可能是因为有新路抵押，银行对它实行抵押贷款，但是后期公路建设大潮退却，不断没有新路来抵押，而且还要面临着不小的公路养护费用，银行在授信调查时只是盲目相信养路局会有新路养路费等现金流不断流入，但是针对其不小的公路养护开支、未来养路费的取消或者养路费改革等等不确定性都没有考虑在内，授信调查除了要尽量全面完善，还要对不少政策前景具有前瞻性。

　　（三）授信额度要适中

　　一个地级市公路局就欠款26亿，这从另外一个角度表明了地方金融机构的信贷规模太过庞大，虽然公路局属于地方政府机构，可能是属于优质客户，但是其每年多少收入、多少支出、多少财政补贴、这些收支都有多大风险系数，这些才是商业银行决定企业授信额度的关键因素，到公路局欠下巨款后，某银行和它谈判，即使利息全免，本金3.5折也无力偿还，这表明公路局的负债已经远远超出其所有资产，而商业银行的授信额度肯定严重不当。商业银行应该对待所有客户都一视同仁，考量其资产负债情况、现金流情况、利润情况、存在的风险状况，以此决定合适的授信额度。

　　（四）时刻关注机构改革

　　从另外一方面说，公路局的26亿欠款何去何从很大程度上要看机构改革最终的走向。商业银行对国家机构的信贷过程中不可避免的遇上机构改革问题，时刻关注其最新动向，及时未雨绸缪才能尽量其贷款成为呆账、死账的可能性。