通过社会公约，我们赋予政体以存在和生命；我们现在必须用立法赋予政体以意志和行动，因为政体借以形成和结合的原有的公约还尚未决定为了保存自身它所应做的事情。
事物之所以正常并吻合于秩序是由事物的本质所决定，而独立于人类契约之外。所有的正义来自上帝这一唯一源泉；但是，我们如果知道如何从此终极得到正义，我们就不需政府也不需法律了。无疑，从理性本身可以找到普遍的正义，但为了常人能够接受，这种正义就必须是相互的。从人的角度看，显然，没有自然的制裁，正义的法律就不会在人间有效。当正直的人在对每个人交往中总是恪守法律而所有其他人对他却从不守法，法律就只会成为赏恶罚善的根源。为此，必须有协约和法律使得权利和义务结合，使正义得到伸张。在自然状态中，一切属于公共，我对我不曾信誓的人是没有任何欠缺的，只有于我无用的东西才属于他人。而在社会状态中，所有的权利都来自法律，情形因而变得决然不同了。
那么到底什么是法律呢？只要我们让自己满足于把形而上的概念付着于这个名词之上，我们可以不断争论下去却不会得到任何理解；就算我们定义了自然法，我们还是不能更好的了解国家法律到底是什么。
我已说过一般意志不会导向特殊对象。任何这样的特殊对象不是处于国家外部就是在国家内部。如果它处于国家外部，它的意志就其对于国家的关系而言就不可能是一般意志；如果它是在国家内部，它就是国家的一部分，其整体和部分之间的关系就使之成为两个个体，这个对象是一方，国家减去这个对象是另一方。然而，整体减去一部分就不再是整体了，只要这样的关系维持下去，就不再有整体而是两个不等价的部分。于是可以说，一方的意志对另一方不再是一般性的。
但是，当全体人民为全体人民立下条例时，它考虑的仅仅是它自己；如果一种关系形成，那也是人民作为整体从一个角度对人民作为整体从另一个角度的关系；而人民是一个不可分的整体。只有在这种条件下条例所应用的事物，才能有其一般性，就象立此条例的意志是一般意志一样。正是这样的行为我称之为法律。
当我说法律对象是一般性的，它意味着法律总是在总体上涉及臣民，并抽象地涉及行动，它不能涉及某一个具体的人某一件具体的事。法律可以规定特权，但不能把特权具体赋予某一个人；它可以规定社会等级，甚至阐明各等级的划分标准，但它不能划定某人一定属于某一等级；它可以规定君主政府的世袭，但不能指定谁个是国王、谁家一定是皇室。总之，立法权力中不能有任何功能与具体对象发生关系。
在此观念下，显然，就不用问立法权力的归属了，它属于一般意志的行为；不必问统治者是否高出法律了，他们也只是国家一员；也不必问法律会否不公，因为每个人不可能对自己不公；更不必问何以我们既是自由的又要遵守法律，因为法律只是我们自己意志的表达。
还可以看到，法律，既然是意志的一般性和对象的一般性的结合，它就使得任何个人，不论他是谁，凭自己意志说的话都不成为法律。即使主权者针对特殊具体对象发出的号令，也根本不是法律，而只是一道命令；那不是主权者的行为，而是行政的行为。
为此，不论行政机构的形式，我把任何实施法治的国家，统称之为共和国。也只有在这样的情形下，公共利益才成为主导统治，共和一词（Ｒｅｓ Ｐｕｂｌｉｃａ－公共事物）才成为现实。每一个合法的政府都是共和的【原注１】；我以后再讲什么是政府。
正确的讲，法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民本应该是法律的创作者；只有那些走到一起结成社会的人才有资格描述他们结成社会的条件。但是他们如何才能描述这个条件呢？是骤然的觉悟而达成共识？政体拥有宣示它的意志的机构吗？谁会给政体这样的远见去为未来构思并宣示其决定？或者，他是如何在需要的时候宣示这些决定呢？盲目的群众，往往不知道什么是好坏而无知于自己的所求，他们是如何靠自己来完成制定法律这样伟大而艰巨的重任呢？人民本身当然总是向善的，但他们可不能总是看到这些善良。一般意志总是善意的，可是指引它的判断可不一定明智。它必须被示以事物的本身，有时甚至是事物应该有的表象；它要被导以应走的道路，不要被个体意志领偏了方向， 以更接近地去体认相关的地点和时间；它要被教以衡量眼前的近益和长远的隐忧。个人可能见善而远之；公众往往向善而不识之。两者都需要向导。个人应被导向把意志和理性结合起来；公众也应被教会去发现自己的意志。一旦如此，公众的启蒙就导致了社会集体中理解和意志的结合：各部分之间得以精诚合作，而整体的力量得以最大的实现。所有这一切是我们需要一个法律起草人的原因。
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