一、案情简介

     笔者近期接手的一起民事案件，在涉及合同性质的理解上双方当事人发生了极大的争议。甲公司在1999年依法取得了200亩国有土地的使用权，持有相应的土地使用权预登记证，使用权年限为50年。2003年，本地土地管理机关下属的乙土地储备机构，以本地某新区的建设需要为由，持土地管理机关的一份需要提前收回甲公司土地使用权的文件，与甲公司签订了一份《土地使用权收购合同》。后甲公司与乙机构为收购合同的效力发生争议，该合同至今处于停止履行的状态。现乙机构起诉到法院，请求确认收购合同具有法律效力。

二、观点争议

     案件审理过程中，双方对于收购合同的性质存在截然相反的理解。

     乙土地储备机构认为：收购合同系双方当事人的真实意思表示，乙机构代表土地管理机关收购甲公司的国有土地使用权符合法律规定，甲公司的土地使用权价格有评估机构的价值评估结论，乙机构亦是按照评估结论对甲公司进行补偿，双方之间系平等的民事关系，收购合同的性质为民事合同。

     甲公司认为：土地管理机关系为了社会公共利益的需要而行使行政公权力提前收回甲公司的土地使用权，系行政机构对土地使用者实施土地利用监督管理职权的体现，虽然甲公司与乙机构签订了收购合同，约定乙机构对甲公司进行补偿，但并不能因此就认为双方系平等的民事主体，双方之间形成的法律关系并非为民事法律所调整的民事关系，而系行政管理关系，收购合同的性质应为行政合同。

三、合同实务解析

     探讨本案涉及的收购合同性质问题，首先应当先对国有土地使用权的出让性质进行了解。

     关于土地管理机关与土地使用者之间的土地出让法律性质问题，一直以来都存在不同的认识。

     行政行为说认为：土地管理机关与土地使用者是管理与被管理的关系。土地管理机关作为土地管理职能部门，代表国家进行土地使用权出让时，其行政管理者的身份并没有改变；且土地出让的目的是为了实现国家的土地政策，取得利用土地的最佳效益，是政府行使行政职能的表现，这与完全以获得收益为目的的商业经营活动不是一回事；另外，土地使用权出让金并不是土地使用权的商品价格。

     民事行为说认为：土地使用权出让，实质上是一种出让财产的合同行为。国家在土地出让中，实际是以土地所有者的身份出现，土地职能部门代表国家实施土地出让行为时只是一个民事主体，与土地使用者的法律地位完全平等，土地出让合同符合民事合同的法律特征。至于国家采取依法提前收回土地使用权的行政措施，则是国家在土地出让之外另行行使土地利用的监督管理职权，是国家土地管理者和土地所有者双重身份的体现；土地出让合同还存在一个重要的功能，即创设物权的功能，土地使用者依法取得的土地使用权属于用益物权的范畴，这就要求出让土地的主体双方必须是平等的民事主体。

     司法实务界倾向认为土地出让合同为民事合同。

     回到本案当中，甲公司的国有土地使用权年限尚余46年，土地管理机关以新区建设为由而授权乙机构收购甲公司的土地使用权，该行为到底是行政行为还是民事行为？

     民事合同的本质系双方当事人协议一致的合意，而并非单方的强加意志。甲公司获得本地政府的批准，与土地管理机关签订《土地使用权出让合同》而合法取得土地物权，该财产权利依法受到法律的保护。在依法确定的使用年限内，甲公司的土地物权不受侵犯。如果就民事关系而言，乙机构要收购甲公司的土地使用权，必须征得甲公司的同意，双方在平等的基础上协商一致，签订的合同才属于民事合同。而乙机构此次收购甲公司土地使用权的前提却是土地管理机关的行政决定，该决定系土地管理机关行使行政管理公权力的体现，不论甲公司是否同意，甲公司享有的土地使用权都必须提前收回，这样的后果直接导致甲公司土地物权的消灭。乙机构的行为缺乏民事合同平等协商、自愿协商的基本特征；并且，乙机构的主要职能系储备国有土地以用于新区开发建设，根本不具备商业交易的目的和功能，其收购土地是为了满足行政职能的需要；收购合同中体现收购价格为补偿价，而非市场交易价。所以，根据以上几方面的分析，本案的收购合同系行政合同，不是民事合同，其合同效力问题应受相关行政法的调整。

                      （完成于2010年8月10日）