国务院无权制定征收规定

作者：周云

    在经历了唐福珍等前仆后继的“暴力抗法”以后，《城市房屋拆迁管理条例》终于被许多人视为了一部典型的恶法。

    在维稳目的凸显以后，在北大的几位宪法专家提出修改动议以后，其制定者终于动真格了，着手修改了。

    专家们懂得依照法律的规定来行使自己的权利。《立法法》第九十条第二款中规定：社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

    修改之始，大有万众瞩目之像。随着时间的推移，修改问题却被慢慢淡忘了。

    在当今中国，立法往往是一种姿态，是一种表态，是一种状态；是一种宣传，是一种树立和维护政府形象的法宝。立法的目的往往就是为了写在纸上。

    为了显得文明，就玩弄文字游戏。据说，该条例的名称已经改为了《国有土地上房屋征收和补偿条例》，“拆迁管理”被修改成了“征收和补偿”。回避了拆迁这个容易引起人们反感和抗拒的提法，恢复了其征收的本质，以补偿作为一种安抚或者掩人耳目。

    当然，这样的表述，文明了许多，在程序上更加合法合理了。正常的程序应当是，在补偿后才能征收；在征收成为了国家的以后，才能进行拆除。房屋是私人的，不是国家的以前，是不能够被拆除、迁移的。况且，房屋作为不动产是无法被迁移的。被迁移的是人以及人的户籍，而不是房屋。土地更是不动产，加上是国家的，肯定是无法被拆除、迁移的。房屋的命运由土地做主，也就是说由国家所代表的“公共利益”所决定，即所谓的皮之不存毛将焉附。

    其实，按照《立法法》的规定精神，在立法的名称改变后，尤其是其内容作了大的、整体上的改变后，就不属于修改了，而是属于重新制定了。事实上，《城市房屋拆迁管理条例》变成《国有土地上房屋征收和补偿条例》，已经脱胎换骨了。因此，这次立法行为不应当视为修改，而是制定。

    人们对这个规定充满了期待。可是她却千呼万唤不出来。据说，由于种种原因，现在她正处于难产当中。

    尽管该规定需要出台，但遗憾的是，《国有土地上房屋征收和补偿条例》却是没有出生证的。因为，征收事项属于全国人大的专属立法权范畴。而国务院制定的立法属于行政法规。对于这一点，包括众多高端法律专家在内的所有人，可能都不知道这点。由国务院制定《国有土地上房屋征收和补偿条例》，本身就是违法的，是一种立法违法行为。因为，立法法第八条第六项明确规定：对非国有财产的征收事项，只能制定法律，由法律进行规定。由国务院的行政法规来规定征收，是侵犯全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权的行为。国家立法权属于专属立法权，是国务院所无权行使的。如果行使了，就是一种立法违法。

    制定《国有土地上房屋征收和补偿条例》以取代《城市房屋拆迁管理条例》，大势所趋，深得民心，功在当代。但是，作为中央人民政府的国务院也不能好心办了坏事，做出违法的事情来。

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                                        （作者为昆明理工大学法学院副教授）