农业装备制造业是建设现代农业的重要技术支撑, 是推进社会主义新农村建设的重要物质基础。加快推进我国农业装备产业升级优化, 是实现农业现代化和全面建设小康社会重要举措。随着我国经济进入新的增长期, 国家出台了一系列支持农业机械发展的政策措施, 在良好的发展机遇期, 农业装备制造业呈现快速发展态势, 农机市场呈现前所未有的繁荣。但经过2005 年的增长高峰期之后, 农机工业增速开始下降, 企业利润率大幅下降, 农机市场出现结构性饱和。可以说, 我国农业装备产业发展已经进入了一个由数量增长向质量提高转变新的历史阶段。为有效遏制农业装备产业低水平重复建设和盲目扩张, 规范市场竞争秩序, 应建立农业装备产业准入制度, 鼓励高端产品发展, 扶优扶强, 促进产业结构优化升级, 加快推进农业装备产业健康有序发展。

　　1 我国农业装备产业现状与问题

　　1.1 农机产品质量堪忧, 农民成为最大受害者随着农机市场的快速增长, 农业机械产品质量安全问题也日益突出。资料显示, 各种农机产品合格率都不是很高: 耕整机为68.8%, 铡草机为66.7%, 旋耕机为47.6%, 手动喷雾器为58.6% , 小型轮式拖拉机仅为38.2%。农机产品质量最突出的问题是产品可靠性较差, 故障频发。由于缺乏有效的产业准入制度, 在农机市场繁荣时, 出现千军万马制农机现象, 一些个体企业一哄而上, 用两三台台旧设备, 招聘几个业务员和工人, 就开始组装生产。相当一部分“三无”企业( 无产品开发能力、无质量保障体系、无生产能力) 仿制的假冒伪劣产品充斥市场, 严重影响了农机用户的生命财产安全, 阻碍了农机新技术、新机具的推广应用。

　　1.2 农机能耗居高不下, 资源浪费严重我国8000 多家农机制造企业中, 有近80% 是中小企业, 这些企业的研发能力低下, 不具备设计开发能力和条件, 多以拼装、简单仿造, 甚至废旧翻新方式制造农机产品。由于缺乏有效的产业准入制度, 再加农民手中钱少, 反而使他们以低廉的价格在市场有了立足之地。这些企业的规模不经济、产品档次低, 使得我国农机企业生产及农机作业过程中能源浪费现象比较严重, 农机每年消耗燃油占我国燃油年产量的40% 左右。国内拖拉机中93% 的小型拖拉机比大拖拉机马力油耗高20% , 而牵引效率低20%[2]。对资源利用水平的差距更大, 国内柴油机比国外直喷、电控机型多耗油30～50g/kw·h, 全年多耗费柴油180 多万t; 农药有效利用率比国外先进技术( 定量喷洒/ 防漂技术) 水平低约30% , 每年直接浪费农药22 万t; 化肥有效利用率比国外先进水平低20%, 每年多消费化肥1000 万t。

　　1.3 农机企业无序竞争, 产业结构散乱目前国内农机行业传统产品的技术含量低, 市场细分不充分。在同质化的竞争环境里, 农机产品拼的是价格, 而在原材料普遍涨价的情况下, 生产企业只有牺牲产品质量来获得低价竞争的机会。另一方面, 买者过低的价格也使得卖者不愿意提供高质量的产品, 从而低质品充斥市场, 高质品被逐出市场, 按质论价的市场自我调节机制难以发挥作用。农业装备制造业是规模效益特点显著的产业之一, 但是长期未能按这一经济规律形成规模化生产,低水平重复制造严重, 企业组织结构散乱, 经营规模小, 大企业不强、小企业不专, 产业内部大多数产业没有形成规模经济效益和集聚效应, 产业本地化,产品配套率较低, 影响了产品竞争力。

　　1.4 产业竞争力不强, 发展未步入良性轨道

　　几十年来农机企业一直采用技术引进、跟踪模仿的发展模式, 缺少对各类产品技术的应用机理、设计理论的研究, 难以掌握核心技术, 原创性技术匮乏。农机产品大多处于低端产品阶段, 技术含量低、性能单一、可靠性差, 高端产品绝大部分依赖进口。企业研发经费不足销售收入的1%, 产业技术创新主体缺位, 自主开发能力弱。普遍企业不愿意进行技术创新, 创新成本高, 风险大, 一旦创新成功,立刻被仿制, 创新存在外部不经济性, 这一方面是由于农机产品技术创新的保密程度低特征外, 另一方面还是因为缺乏产业准入门槛, 使行业发展无法步入依靠技术创新提高竞争力的良性发展轨道。

　　2 建立农业装备产业准入制度的重要意义

　　当前在国家不断重视三农的大背景下, 农业装备行业面临着十分难得的发展机遇, 越是在这个时期, 越不能一哄而上。提高农业装备质量, 优化装备结构, 增强装备企业竞争力, 加快推动产业升级, 已成为农业装备产业发展的重点。为有效遏制农业装备产业低水平重复建设和盲目扩张, 规范市场竞争秩序, 对农机行业实行产业准入制度是符合农机发展规律的, 建立农业装备产业准入制度势在必行。

　　2.1 农业装备产业发展到一定阶段的需要

　　建国以来, 我国农业机械在19 世纪50～60 年代的国家经营时期, 国家投资创办了许多个国营机械化农场, 农机需求的增长主要靠国家政策的支持,农机市场具有较强的国家垄断性。19 世纪60～70年代的集体经营为主时期的农机市场, 受政策的强烈刺激, 市场供求进一步增长。改革开放以来, 我国农牧业持续快速发展, 农产品数量大幅度增长, 结束了农机具长期短缺的历史, 自2002 年开始, 随着中国经济进入了新的增长期, 国家对“三农”的高度重视, 农业机械制造业开始呈现快速发展态势, 平均增长速度在20%以上。经过2005 年的增长高峰期之后, 农机工业增长速度出现了下降的趋势, 农机企业也面临着利润率增速大幅下降, 农机市场出现结构性饱和等严峻问题。可以说, 我国农业装备产业发展已经进入了一个由数量增长向质量提高转变新的历史阶段。建立农业装备产业准入制度, 是推进这些转变的现实要求和必然选择。

　　2.2 提高农业装备产品质量的需要

　　农业机械在农业生产中之所以能够受到人们的青睐和成为农业生产中离不开的重要工具和手段,首先取决于其给使用者所带来的生产效率、经济效益和总效用。农业机械的广泛使用, 农业机械的生产效率越高, 替代作用表现得也就越明显, 获取的效益也就越高。随着农机数量的高速增长, 农机产品的技术性能和制造质量就显得愈加重要。农业机械产品质量的优劣, 尤其是对于政府补贴机具, 如果机具性能不好, 质量不高, 除了使农民的利益受到损害外, 直接影响着农业增产增收和农民使用农业机械的积极性外, 可还使国家的政策效果受到损失,直接关系到农业机械化的信誉与发展。农机产品安全性的高低, 直接影响农民的生命财产安全, 农机产品可靠性高低, 直接影响农民收益高低。农机零配件直接影响整机的可靠性和使用寿命, 甚至危及人身安全。只有建立农业装备产业准入制度, 才能满足发展现代农业对农机产品在安全性、可靠性、适应性和通用行等方面的更高需求。

　　2.3 增强农业装备产业竞争力的需要

　　近年来我国农业装备产业在高速增长环境下竞争力不断提高, 在经济全球化的趋势下, 我国农机企业面临更为残酷的竞争: 在国际分工中处于产业链的低端, 以往凭借廉价的劳动力、灵活的机制、低廉的管理成本形成的竞争优势, 已经很难掩盖我国农机产品质量不稳定、产品结构不合理、产品技术落后、市场秩序混乱等缺点。为此, 实施产业准入制度强制推进我国农机企业加大研发投入、苦练内功、从技术和质量上取得突破, 转变在全球农机装备产业价值链分工中处于低端的状态。长期以来, 我国农机行业企业普遍是小而全, 资源配置不合理, 缺乏竞争优势。建立产业准入制度对重复建设的小而全企业进行限制, 鼓励大企业发展节能降耗产品, 优化产业结构。结合农业装备产业目前的区域发展特点,以产业集群的理念, 实施产业准入制度, 促进专业化分工和相关企业在地域的相对集中, 促进农业装备产业分工细化与降低交易成本两者有效地结合起来, 有助于提高产业的竞争力。准入政策是国家为企业进入市场设置的最低标准, 它既是对用户利益的保证, 也是对生产企业的引导。过低的市场门槛必然引来无序的市场竞争, 不利于新产品、新技术, 特别是自主创新产品的发展。准入制度在一定程度上保护了名优企业的利益和广大用户的利益, 同时以政策导向的方式引导企业开发生产节能降耗的产品, 有利于产业持续稳定的发展, 有利于社会资源的合理利用与配置。

　　3 农业装备产业准入制度的原则与重点

　　农业装备产业准入制度是政府在制定产业政策过程, 以调整结构、规范竞争、降低消耗、保护环境、安全生产和保证质量, 实现产业资源优化配置、提高产业竞争力为目标, 以法律规制的形式规范经营者与生产者之间的契约关系, 对农业装备产业的资源分配和运行态势进行适度干预的政策手段。建立农业装备产业准入机制, 应当以建立各项相关制度为基础, 以有关安全、环保、节能方面的农机标准和技术法规为准则, 以保障消费利益为起点, 制定相应的准入条件, 确定规制主体、规制客体、规制方式、运行机制等, 由政府授权的具有资质检验机构对产品和企业的生产一致性保证能力等实施检测和评审, 政府主管部门根据检测和评审结果核准并发布认证公告, 通过认证的产品才能允许生产、销售及登记注册, 企业对所生产的产品负有完全责任。

　　3.1 基本原则

　　( 1) 依法原则。《中华人民共和国农业机械化促进法》的出台为建立农业装备产业准入制度提供了法律依据。在农业装备产业准入机制建立的过程中,要始终坚持依法行政, 保持规制的有效性。如涉及行政许可事项依据《行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》; 涉及机动车安全、环保、节能事项依据《道路交通安全法》、《环境保护法》、《大气污染防止法》、《节约能源法》; 涉及车辆使用和收费事项依据《公路法》; 涉及强制性标准制订与实施事项依据《标准化法》等。

　　( 2) 适度原则。我国农机产品由众多的生产者和经营者组成的“离散型”市场, 监控难度很大, 特别是由于消费者质量安全认知水平较低, 农机产品质量安全标准化程度低的情况下。过宽或不予规制政策, 将使农机产品市场机制进一步恶化, 产品质量安全水平进一步下降, 农民的利益受到极大损害。过严的规制政策, 如对农业装备产业各环节保持持续高强度的监控力度, 一方面会造成市场有效供给不足, 另一方面政府将投入巨额市场规制经费。农业装备产业准入制度的实质条件应以适宜的质量安全和适度的产业竞争力指标为执行标准, 一定程度和一定时期内限制其他一些农机产品和生产主体进入市场。从监管成本和效益入手, 根据农业装备产业发展阶段特点, 确定规制的总体水平和目标, 分步实施, 逐步建立产业准入机制。

　　( 3) 市场准入的统一协调原则。在农机产品市场准入方面, 产品质量安全是市场准入的统一标准。在准入机制建立的过程中, 容易出现部门之间标准的不统一、程序和方法的不协调, 或者是地方之间不统一和不协调, 主要是标准和技术法规不统一, 从而事实上形成地方保护主义, 扰乱市场准入程序。对于以上问题, 从政府部门层面, 应当使农机产品市场准入的法令、强制性标准高度统一。各地方政府, 要以建立全国统一标准为出发点, 严格执行国家强制性标准和技术法规, 在具体执行层面, 要本着成本收益和因地制宜的原则制定和执行地方办法。

　　( 4) 生产准入的公开透明原则。在农机生产准入方面, 通过法律法规形式向社会公开, 表明国家对市场主体资格的态度, 明确了禁、限制和鼓励的范围, 使市场主体能够有一个确定的合理预期, 促进市场稳定健康发展。公开透明, 包括生产准入的程序、结果、依据以及有关机构和人员的职责、权限等。这样, 确保了相关主体拥有的信息获取权, 增强了主体对政府行为的可预见性, 实质上有利于促进国家整体投资环境和经济竞争环境的改善。

　　3.2 方向与重点

　　产业准入制度的实施与执行需要制定相应的实施细则。由于农业装备产品量大、面广, 涉及14 大类, 95 小类, 3000 多个品种的农业机械, 农业装备产业准入制度的实施细则要根据宏观调控有关配套政策措施和国家强制性标准, 针对不同企业、不同产品提出相应的准入条件。当前首先针对动力性产品、移动式机械等对安全、水土环境影响大的产品, 设定准入实施细则, 如拖拉机生产企业及产品、

　　联合收获机械生产企业及产品、喷洒类植保机械生产企业及产品、涉及强制性标准要求的零部件生产企业及产品的准入细则等。制定准入细则的重点主要包括以下几个方面:首先要符合法律法规和相关政策。这是准入政策实施过程中始终要遵循的依据, 据此才能保证各项规制的合法性、合规性和制度化。二是要具有一定的投资规模和生产能力。企业投资规模的大小直接反映企业未来生产能力的高低, 适度的投资规模有利于形成规模化生产, 取得规模效益和稳定的生产能力。三要具有一定的设计开发能力。设计开发能力的形成需要有连续不断大规模的资金能力, 更需要聚集大量各类优秀人才和长期积累的科技资源与良好的运行机制, 不具备产品开发能力的公司是不具备竞争能力的。四是具有营销及售后服务系统。由于我国农业生产条件复杂, 使用中的农机具通常面临紧张的农时和恶劣的作业环境, 再加参差不齐的机手素质也容易导致机械故障频出, 所以农机售前、售中、售后的服务至关重要。五是产品的符合性; 产品符合性是其所固有的一组满足要求的特性, 即产品质量。只有高质量的农业机械, 才能提供高效的应用性, 才能确保农业机械的有效投入, 保护广大农民利益。农机企业可通过产品质量认证, 使企业管理、质量保证体系、产品标准及产品质量逐步与国际接轨, 提高产品在国内外市场上的竞争力。六是生产一致性保证能力。企业的生产一致性保证能力包括人员能力、生产/ 检验设备、采购的原材料和零部件总成及其供方、生产工艺、工作环境、管理体系等保持长期的稳定性。上述内容中的难点在于设计开发能力, 因此是准入条件中最关键的考核内容。在对我国几十家典型农业装备企业调研, 并借鉴我国几家机械工业百强农机企业近几年艰苦创业总结的经验教训的基础上, 我们提出的基本条件是: 要设立专业开发机构, 配备一定数量的专业人员; 具有系统的生产、试验规范与条件; 具有国内国际同行业的现状及发展趋势的信息数据库。

　　4 农业装备产业市场准入制度的配套措施

　　4.1 宏观调控有关配套政策措施

　　规范农机产品品牌销售, 二手农机具流通, 报废管理的相关政策; 加强农机产品三包的质量监督政策和售后维修服务管理措施; 加强农机推广许可证的管理要求; 完善农机购机补贴政策与相关政策的衔接; 鼓励采用新技术产品准入的绿色通道机制; 对已不具备生产能力的企业制定退出机制政策等。

　　4.2 加快农机产品质量认证发展步伐

　　目前, 我国的农机产品质量认证工作还处于初级阶段, 生产者、消费者的认证意识不强, 认证运行机制尚不健全, 还无法完全靠市场运作。农机产品的质量认证与管理的规范的重点要集中在道路交通安全、生产安全和环境保护三个方面。明确农机制造企业、销售及售后产品安全质量问题的处理方式以及产品强制安全检测和认证范围。对实施强制性安全检测与认证范围内的产品和项目, 应明确规定为必须由授权的第三方检测与认证机构来承担。

　　4.3 加快推进农机标准化工作

　　标准规定了产品的技术要求、质量性能指标、试验检验方法、判断规则等内容, 是生产企业组织生产的依据, 是产品合格与否的判定依据, 是产品能否获得市场准入的准绳。随着技术的进步, 市场的变化, 农机作业领域的拓宽, 农机标准在制、修订和执行等仍滞后发展的需要[3]。许多新型农机产品大多数没有相应的国家标准、行业标准或地方标准, 现有的农机安全标准对涉及安全、环保、工作环境条件、排放、噪声及振动等方面标准的制定工作还有待加强。现代农业机械标准化应着重建立健全标准体系, 完善标准结构, 标准的制修订工作要向着有序化、系列化、市场化进行, 努力使标准化工作真正能促进产业发展, 切实为振兴农业机械制造业做贡献。

　　4.4 提高农机检测水平和服务质量

　　农机产品检测是以相关国家标准、行业标准或企业标准要求为依据进行的, 检测是对各种参数进行测试及测定。过去的产品检测重点放在产品性能和与产品相关的装配和零部件上。随着国家产业政策和产品质量监管政策调整以及农机产品标准技术内容的变化, 产品的检测内容转变为以安全要求、节能、环保性能为主, 以产品基本性能、装配和零部件质量为辅。装备精良、技术先进、工作严谨、服务优质是检测与认证机构保持权威性的重要保障。在推动农机产品质量认证和标准化工作的同时, 应在基础较好的农机实验室中, 挑选几个检验机构加大投入力度, 重点建设一批具有国际水准的农机产品实验室, 提高检测能力和水平。