当代物权法百科全书小辞典259

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土地用途变更的法理基础

陈绪国

物权法第一百四十条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”

本条款，是关于建设用地使用权正确行使的规定。专地专用制度，是中国特别法和普通法、规范性文件的统一的土地用途制度，对于建设用地专地专用的管制，比农用土地的用途管制更加严格。

本辞条，讨论土地用途变更的法理基础

土地用途及其变更管制，是世界各国特别是工业化、城市化国家所面临着的最重要然而是最棘手的制度。中国义无反顾地将建设用地所有权始终定位为国有制，并在此基础上进行卓有成效地展开一系列的土地管制，毫无疑问，这是符合马克思土地国有化原理的，是非常正确的制度设计。

解读土地用途及其变更管制，我们可以从以下法理基础科学中找到一定的根据：

一、土地用途及其变更管制，是社会主义国家土地所有权国有化的根本要求。

一般人会同意这一观点，即既然建设用地所有权是国家的，当然应当接受国家的法律、法规和政策、政令。那么，我们更应当知道，土地用途及其变更管制，是社会主义国家土地所有权国有化的根本要求。

如果我们将全国的土地所有权比作一个巨大的蛋糕，那么，这块大蛋糕肯定是国家所有即全民所有的。既然土地所有权是共有的，就不能由少数人霸占而独有。否则，一小部分人独享大蛋糕，而绝大多数人见不到也吃不到蛋糕，这就是极不公平合理的，必须坚决地毫不留情地废除这种极不公平合理的土地所有权制度。而且，社会主义国家完全有条件、有能力实现土地所有权国有化，彻底铲除土地所有权私有化这个大毒瘤，实现土地资源大蛋糕的相对公平合理的分配。

马克思于1872年3～4月发表在《国际先驱报》第11号，有一篇最著名的文章，叫做《论土地国有化》，发表了许多十分精辟的论述。文章最末一段，马克思对于土地国有化寄予了厚望：

土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。……农业、矿业、工业，总而言之，一切生产部门将逐渐地用最合理的方式组织起来。生产资料的全国性的集中将成为自由平等的生产者联合体所构成的社会的全国性基础，这些生产者将按照共同的合理的计划自觉地从事社会劳动。这就是十九世纪的伟大经济运动所引向的人道目标。（载《马克思恩格斯选集》第二卷第454页）

马克思所论述的“土地国有化”，实指“土地所有权国有化”的简称。在篇首，马克思开诚布公地说：“土地所有权——一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题如何解决。”土地的问题，土地所有权问题和土地用途、土地利用问题，是一个长期困扰法学家、哲学家、政治经济学家的头等重大的问题。

毫无疑问，土地所有权国有化，无论是社会主义国家或者是资本主义国家，无论是计划经济国家或者是市场经济国家，这个问题处理得当，可以解决许许多多的社会矛盾。否则，倘若处理不当，政治危机、经济危机、社会危机就会如影随形，一发而不可收拾。譬如，1990年代的日本房地产经济危机，2008年美国房地产次贷的金融危机，以及西方许多发达国家的政府赤字危机等等，都可以土地所有权私有化中找到因由。然而，一些社会主义国家之所以躲避一次又一次的洲际、国际金融危机，最大的资本在于土地所有权国有化。

二、土地用途及其变更管制，是土地资源的紧缺性、重要性的根本要求

对于有着将近14亿人口的大国而言，土地资源的紧缺性、重要性愈来愈突出了。

中国城镇人口从3亿、4亿一直飙升增长到7亿，意味着农用土地不断地大量地减少，意味着建设用地不断地大量增加。“土地财政”的趋利行为，使本来已经十分紧缺的土地资源变得万分紧缺。中国的“口粮田”耕地，估计已经改变土地用途的高达3亿亩以上，目前仅剩下18亿亩，全国人均约1.2～1.3亩，不到世界人均亩数的1/4。人无远虑，必有近忧。国家无农不稳，国家无农不活。土地用途的第一道大关、第一道闸门，就是18亿亩耕地的保护红线。

查阅国土资源部《全国土地分类》可知，全国的土地用途，可分为3大总类、15大中类、168个小类。3大总类是：农用地、建设用地、未利用地。15大中类是：耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地；未利用土地、其他土地。其中，商服用地（4类）、工矿仓储用地（3类）、公用设施用地（2类）、公共建筑用地（6类）、住宅用地（4类）、交通运输用地（6类）、水利设施用地（2类）、特殊用地（5类）。以上8大类建设用地，含32种建设用地，约占3大总类的33.33%,15大中类的53.33%,占168个小类的19.05%。建设用地的实用价值、经济用途，是其他各类土地的用途所不能比拟的。所有这些，是土地用途包括变更用途管制的重中之重。

第一、二、三产业中，建设用地基本上集中在第二、三产业中，换句话说，基本上集中在城镇之中。当然，农村的宅基地也算是建设用地。有的沿海省份统计，国家每征收147亩农用土地转为建设用地，可以创造1亿元的产值甚至纯利润。因为建设用地可以创造出比农用地高出数百倍甚至数千倍的利润，一方面说明了其实用价值、经济价值的重要性，另一方面恰好证明了土地用途和土地用途变更管制的重要性。

中国的房地产经济模型，当然存在市场经济。然而，综合观察其整体模型，仍然是以计划经济为主、市场经济为辅为最佳模型。对于建设用地的全面规划、全面用途管制，这是国家的土地所有权人、国家的管制权人应尽的职责与义务。任何失职、渎职的行为和其他不作为的行为，都是违反宪法、土地管理法等不良行为，都应当予以制止，并追究有关当事人的行政责任和法律责任。

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