当代物权法百科全书小辞典203

当代物权法百科全书小辞典203

自然资源使用制度与用益物权的关系

陈绪国

物权法第一百一十九条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定和除外。”本条款，是旨在明确中国自然资源使用制度的两种类型。依据政策物权的相关规定，我国已经建立以有偿使用为原则、无偿使用为辅助的自然资源综合管理与使用制度。物权法沿用了这种双轨制，并且运用新的法理来阐述这种突出的物权制度。

本辞条，简要分析一下自然资源与用益物权的关系。下一辞条，分析自然资源使用制度的两大类型。

自然资源使用制度，一是指国家以自然资源所有者和管理者的双重身份，通过一系列政策物权来规范国家与单位、集体、个人和其他人的自然资源利用关系，根据用益物权人的实际用途与可获利程度来收取资源利用的价金，以保障所有者权益的物权制度。由此制度而产生效益型用益物权。二是指国家以自然资源所有者和管理者的双重身份，分门别类地对于相关用益物权人、公益权利人减免相关的费用，以促进低端产业的发展和公益事业开展的物权制度。由此制度而产生福利型用益物权。

特别法与物权法的相关规定，取材角度和专业、粗细程度不同，而以社会主义公有制为主导地位的基本原则不变，合理而充分有效地利用自然资源的的基本方针不变。

自然资源使用制度，就是自然资源有偿使用制度和自然资源无偿使用制度的总称。国家在各个时期根据其主体与客体对象制定物权政策，其指导方针是以自然资源的有效利用、合理利用为原则，参照自然资源的获利程度和用益物权人的负担能力进行综合平衡，并在适当的时期作出政策范围的调整，形成更加符合社会主义经济制度和福利制度相统一的两种自然资源使用制度。

自然资源使用制度，最先由经济法、专门法和行政法等特别法作出专门决定，物权法跟着进行法理解构和相应补充。根据特别法优于普通法适用效力的原则，首先应当按照特别法的规定执行。物权法没有的，适用物权法的有关规定。

自然资源使用制度与自然资源用益物权制度，由于立法体系不同而主旨趋同，肯定是有一些大同小异的地方。

一、自然资源使用制度与用益物权的相同之处

1．自然资源使用制度主要就是指用益物权制度

自然资源使用制度，除了国家或者集体的信托所有权人使用制度以外，就是用益物权使用制度。

自然资源使用制度，基于自然资源有偿使用制度，就是效益型用益物权制度，属于二级占有、使用与收益，并与所有权中的一级占有、使用与收益形成聚合的物权制度。尽管专门法、行政法和民法通则中未使用效益型用益物权的概念，仅仅使用使用权的概念，并不能否定“自然资源有偿使用制度，主要就是效益型用益物权制度”的客观事实。

自然资源使用制度，基于自然资源无偿使用制度，就是就是享用型用益物权制度，属于二级占有、使用与收益，并与所有权中的一级占有、使用与收益形成聚合的物权制度。尽管专门法、行政法和民法通则中未使用享用型用益物权的概念，包括未使用地役权的概念，仅仅使用使用权的概念，并不能否定“自然资源有偿使用制度，就是享用型用益物权制度”的客观事实。

2．自然资源使用制度与用益物权制度的关系是基本对应的物权关系

自然资源使用制度与用益物权制度的关系，就是称呼不同而权利义务相同的对等关系。自然资源使用制度中从来没有使用用益物权的概念，只是用使用权代替了用益物权而已。用益物权实际上是个概括性的概念，物权法本编包括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四大部分，称呼上并不称之为“土地承包用益物权、建设用地用益物权、宅基地用益物权和地役用益物权”，其中心词也是“使用权”。

自然资源使用制度与用益物权制度的法制基础是一致的，都是建立在社会主义公有制之上，并使之服务于商品经济和市场经济的法律规范。土地资源、矿产资源、水资源和空间资源等资源与用益物权制度相对应。两者之间，都相应地规定了有偿使用和无偿使用两大类别。

□〖自然资源使用制度与用益物权的不同之处〗

1．特别法与物权法的规范方法途径不同

特别法以专门法对于某一门类进行专业对口的系统性规范，每部法律都有对应的侵权责任条款细则，威慑力量较强；物权法对于自然资源用益物权进行概括性规范，并以地役权来进行补充，但省略了侵权责任条款细则，威慑力量较弱。

自然资源使用制度主要是属于经济法、专门法和行政法政策物权规定的范畴，其政策物权的门类众多，相当仔细，与之直接相关的的制度还有自然资源权属制度、用途管制制度、资源税收制度、侵权责任制度等。然而，其物权法理基础薄弱，需要利用物权法来协助解决一些疑难问题。其中，地役权的集中规定，对于经济法、专门法和行政法的政策物权是个补充规定。

2．特别法与物权法的规范范围角度不同

特别法规范自然资源使用制度，大多数法律是以自然资源所有权的权属为中心，将与自然资源的所有权制度、使用权制度、利用权制度、作用权制度四大制度捆绑在一起进行规范的，少数法律单列自然资源使用制度，取材角度和规范角度相对完整一些。物权法的用益物权部分，省略了自然资源所有权的规定，将自然资源所有权简略地移转到所有权部分。

特别法规范自然资源使用制度，以保护公有制权益为主要脉络，不仅仅专指用益物权的使用部分，而且还包括国家所有权和国家信托所有权、集体信托所有权的使用部分。就是说，该项使用权，包括一级使用权和二级使用权在内。物权法基本格调是将保护公有制权益与保护私有制权益合并解决，同等对待，自然资源用益物权仅指用益物权的使用部分，不包括国家信托所有权、集体信托所有权的使用部分。就是说，该项使用权，仅包括二级使用权、不包括一级使用权在内。

3．特别法与物权法的法律效力不同

所谓法律效力不同，可以从以下两个主要方面来分析：

一是法律条文的侧重点不同，法律效力各有千秋。就自然资源使用制度的单一品种而言，特别法规定得相当专业而比较仔细，物权法的效力范围不及特别法的效力范围周到。但是，物权法以综合的规定来描述自然资源的用益物权，而且法理基础比较独特，有一套支持民法学上的物权确认与保护制度，并且还可以将某些行政诉讼案件移转到民事诉讼案件中来，方便弱势者和其他维权者维权，这种效力是可以相对独立的软实力。

二是法律等级不同，法律效力自然就不同。在同一类别的自然资源使用制度中，特别法自然优先于普通法，经济法、专门法、行政法的效力优先于物权法。然而，特别法没有规定的，物权法可以独自发挥自己的效力。譬如，关于地役权的规定，特别法没有的或者很少规定的，物权法以用益物权的方式给予补充，并可独自生效。

综上所述，特别法中的自然资源使用制度与物权法自然资源用益物权制度，是相辅相成的统一的社会主义制度。每个公民应当全面系统地了解和遵守这一整套法律制度，不能凭借自己的好恶程度来确定认知对象。

尤其是值得一提的是，物权法也是一件良好的民间维权、诉讼工具，对于自然资源用益物权方面的维权，有其独到的功效，甚至于与民法通则、合同法相比毫不逊色。

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