解析物权法（120）

解析物权法（120）

陈绪国

【原文】〖自然资源使用制度〗

第一百一十九条国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定和除外。

【解析】〖自然资源使用制度〗

本条款，是旨在明确中国自然资源使用制度的两种类型。依据政策物权的相关规定，我国已经建立以有偿使用为原则、无偿使用为辅助的自然资源综合管理与使用制度。

自然资源使用制度，一是指国家以自然资源所有者和管理者的双重身份，通过一系列政策物权来规范国家与单位、集体、个人和其他人的自然资源利用关系，根据用益物权人的实际用途与可获利程度来收取资源利用的价金，以保障所有者权益的物权制度。由此制度而产生效益型用益物权。二是指国家以自然资源所有者和管理者的双重身份，分门别类地对于相关用益物权人、公益权利人减免相关的费用，以促进低端产业的发展和公益事业开展的物权制度。由此制度而产生福利型用益物权。

◎〖自然资源使用制度与用益物权的关系〗

自然资源使用制度，就是自然资源有偿使用制度和自然资源无偿使用制度的总称。国家在各个时期根据其主体与客体对象制定物权政策，其指导方针是以自然资源的有效利用、合理利用为原则，参照自然资源的获利程度和用益物权人的负担能力进行综合平衡，并在适当的时期作出政策范围的调整，形成更加符合社会主义经济制度和福利制度相统一的两种自然资源使用制度。

自然资源使用制度，最先由经济法、专门法和行政法等特别法作出专门决定，物权法跟着进行法理解构和相应补充。根据特别法优于普通法适用效力的原则，首先应当按照特别法的规定执行。物权法没有的，适用物权法的有关规定。

□〖自然资源使用制度与用益物权的相同之处〗

1．自然资源使用制度主要就是指用益物权制度

自然资源使用制度，除了国家或者集体的信托所有权人使用制度以外，就是用益物权使用制度。

自然资源使用制度，基于自然资源有偿使用制度，就是效益型用益物权制度，属于二级占有、使用与收益，并与所有权中的一级占有、使用与收益形成聚合的物权制度。尽管专门法、行政法和民法通则中未使用效益型用益物权的概念，仅仅使用使用权的概念，并不能否定“自然资源有偿使用制度，主要就是效益型用益物权制度”的客观事实。

自然资源使用制度，基于自然资源无偿使用制度，就是就是享用型用益物权制度，属于二级占有、使用与收益，并与所有权中的一级占有、使用与收益形成聚合的物权制度。尽管专门法、行政法和民法通则中未使用享用型用益物权的概念，包括未使用地役权的概念，仅仅使用使用权的概念，并不能否定“自然资源有偿使用制度，就是享用型用益物权制度”的客观事实。

2．自然资源使用制度与用益物权制度的关系是基本对应的物权关系

自然资源使用制度与用益物权制度的关系，就是称呼不同而权利义务相同的对等关系。自然资源使用制度中从来没有使用用益物权的概念，只是用使用权代替了用益物权而已。用益物权实际上是个概括性的概念，物权法本编包括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四大部分，称呼上并不称之为“土地承包用益物权、建设用地用益物权、宅基地用益物权和地役用益物权”，其中心词也是“使用权”。

自然资源使用制度与用益物权制度的法制基础是一致的，都是建立在社会主义公有制之上，并使之服务于商品经济和市场经济的法律规范。土地资源、矿产资源、水资源和空间资源等资源与用益物权制度相对应。两者之间，总的来说，都相应地规定了有偿使用和无偿使用两大类别。

□〖自然资源使用制度与用益物权的不同之处〗

1．特别法与物权法的规范方法途径不同

特别法以专门法对于某一门类进行专业对口的系统性规范，每部法律都有对应的侵权责任条款细则，威慑力量较强；物权法对于自然资源用益物权进行概括性规范，并以地役权来进行补充，但省略了侵权责任条款细则，威慑力量较弱。

自然资源使用制度主要是属于经济法、专门法和行政法政策物权规定的范畴，其政策物权的门类众多，相当仔细，与之直接相关的的制度还有自然资源权属制度、用途管制制度、资源税收制度、侵权责任制度等。然而，其物权法理基础薄弱，需要利用物权法来协助解决一些疑难问题。其中，地役权的集中规定，对于经济法、专门法和行政法的政策物权是个补充规定。

2．特别法与物权法的规范范围角度不同

特别法规范自然资源使用制度，大多数法律是以自然资源所有权的权属为中心，将与自然资源的所有权制度、使用权制度、利用权制度、作用权制度四大制度捆绑在一起进行规范的，少数法律单列自然资源使用制度，取材角度和规范角度相对完整一些。物权法的用益物权部分，省略了自然资源所有权的规定，将自然资源所有权简略地移转到所有权部分。

特别法规范自然资源使用制度，以保护公有制权益为主要脉络，不仅仅专指用益物权的使用部分，而且还包括国家所有权和国家信托所有权、集体信托所有权的使用部分。就是说，该项使用权，包括一级使用权和二级使用权在内。物权法基本格调是将保护公有制权益与保护私有制权益合并解决，同等对待，自然资源用益物权仅指用益物权的使用部分，不包括国家信托所有权、集体信托所有权的使用部分。就是说，该项使用权，仅包括二级使用权、不包括一级使用权在内。

3．特别法与物权法的法律效力不同

所谓法律效力不同，可以从以下两个主要方面来分析：

一是法律条文的侧重点不同，法律效力各有千秋。就自然资源使用制度的单一品种而言，特别法规定得相当专业而比较仔细，物权法的效力范围不及特别法的效力范围周到。但是，物权法以综合的规定来描述自然资源的用益物权，而且法理基础比较独特，有一套支持民法学上的物权确认与保护制度，并且还可以将某些行政诉讼案件移转到民事诉讼案件中来，方便弱势者和其他维权者维权，这种效力是可以相对独立的软实力。

二是法律等级不同，法律效力自然就不同。在同一类别的自然资源使用制度中，特别法自然优先于普通法，经济法、专门法、行政法的效力优先于物权法。然而，特别法没有规定的，物权法可以独自发挥自己的效力。譬如，关于地役权的规定，特别法没有的或者很少规定的，物权法以用益物权的方式给予补充，并可独自生效。

综上所述，特别法中的自然资源使用制度与物权法自然资源用益物权制度，是相辅相成的统一的社会主义制度。每个公民应当全面系统地了解和遵守这一整套法律制度，不能凭借自己的好恶程度来确定认知对象。尤其是值得一提的是，物权法也是一件良好的民间维权、诉讼工具，对于自然资源用益物权方面的维权，有其独到的功效，甚至于与民法通则、合同法相比毫不逊色。

□〖自然资源使用制度的两种类型〗

自然资源的有偿使用与无偿使用制度，很自然地划分为两大类型。这是由中国社会主义初级阶段的经济制度和社情国情民情的客观规律所决定的，是不以人们的意志为转移的客观原因。

自然资源的有偿使用制度，符合马克思提倡的“级差地租原理”，符合商品的价值规律原理，也符合现代商品经济或者市场经济的国际惯例。

自然资源的无偿使用制度，符合福利社会主义法制建设原则，符合扶贫帮困、平均地权的理想社会主义原则，也符合工业反哺农业、城市反哺农村的现代惯例。

一、自然资源有偿使用制度的价值取向

国家推行自然资源有偿使用制度，是与国际交易规则和市场经济接轨相适应的物权制度。市场经济国家和工业化、城市化国家，对于自然资源的需求量越来越大，与此同时，自然资源对于国民经济的贡献率越来越大，自然资源用益物权获取巨额利益的概率也越来越大。所有这些，为推行自然资源有偿使用制度创造了良好的机遇与实施条件。

根据资源利用关系的一般均衡理论导引，所有权人与用益物权人实行双赢机制，一方面可以追求资源配置与利用效率的最大化，另一方面可以促使人们珍惜利用资源。

自然资源有偿使用制度产生效益型用益物权制度。国家基于自然资源可产生经济效益的能量对比，赋予权利人以一定范围内的使用权，同时要求权利人负担相应的义务和相当的有偿使用的价金。

自然资源所有权人和自然资源用益物权人，就是一对财产关系人。这种财产关系，与动产所有权的交付转移是不同的。动产所有权于交付生效以后，原财产所有权人与新财产所有权人不再发生财产关系。不动产所有权人往往是以国家即全民所有为主体，国家对于任何不动产资源的管理是长期的，管理方法也是多样化的。国家所有人的自然资源不动产所有权实际上是成为永久固定的形态，土地、河流、海域、矿产资源的所有权可以永久固定于国家所有权人。自然资源不动产的财产关系，就是国家所有权人与单位、个人用益物权的财产关系。

自然资源不动产所有权与建筑物、构建物的交易方式也有所不同，除了森林资源（林地、牧草地、狩猎地除外）、矿产品（矿地、牧草地除外）的交易方式与建筑物、构建物的交易方式基本相同以外，其他的均为固定的财产关系。建筑物、构建物、森林资源、矿产品交易以后的财产关系，与动产交易后的财产关系基本相同，即交易以后的财产所有权跟着转移。但是，涉及到建设用地的所有权和林地、牧草地、狩猎地、矿地使用权，其财产关系与主要的自然资源财产关系相同，即交易后的土地法所有权仍然归国家所有，于是，自然资源不动产所有权交易以后的财产关系，仍然保留土地所有权与土地用益物权的财产关系。任何时候，保留土地所有权与土地用益物权的财产关系，属于最稳固的财产关系。

这就是说，自然资源的有偿使用，可以贯穿于使用前、使用中的整个过程之中。甚至于有些自然资源的有偿使用可以续期使用，如建设用地使用权和工商业用地使用权、海洋与水域使用权等，可以续期使用。当然，除此之外，也包括无偿使用的土地如承包经营土地、地役地、宅基地等土地资源，也可以续期使用。

自然资源有偿使用的对象，主要的是建设用地使用权、工商业用地使用权、工商业的海洋与水域使用权和探矿权、采矿权、取水权等类型。其效益型用益物权的价值取向，也就是自然资源有偿使用制度的价值取向。说到底，就是取得效益的权利与履行交易规则、抑制资本、抑制暴利的义务相统一的物权制度。

二、自然资源无偿使用制度的福利取向

现阶段，中国的自然资源使用制度，是实施“两条腿走路”的战略方针。因此自然资源无偿使用制度，也是其中不可缺少的制度之一。

中国的自然资源无偿使用制度，是根据中国农村的社情，根据需要和可能，在总结新中国几十年来的管理经验，并参照工业化国家的做法，而做出的切合实际的选择。

中国的自然资源无偿使用制度，主要是指土地的无偿使用制度。其制定的依据是：

第一，以公共利益来确定无偿使用制度。

因为社会主义生产目的，就是提供公共公益产品，以满足广大人民群众日益增长的物质文化生活的需要。中央与地方政府主导公益事业，其他单位、团体与个人参与公益事业，本身就投入了很大的人力物力，并没有要求要求回报经济利益。国家免费提供土地资源以发展公共利益事业，为的是促进这项事业的健康发展。

以公共利益来界定无偿使用制度，中国过去是、现在是、将来还是这种既定方针。这不仅中国是如此，相信其他国家也有同样的做法。

第二，以农民利益来确定无偿使用制度。

社会主义事业的一个最终目的，就是要逐步地消灭城乡差别和工农差别。为了实现这一目标，国家目前采取积极而有效的步骤，就是尽量减轻农民负担，工业反哺农业、城市反哺农村，利用中央财政和地方财政一同来解决亿万农民的困难，使得农民阶级也能享受社会主义建设的成果，一同过上比较体面的生活。

中国的社会主义制度，中国的国情、地情和人情，决定了中国必须要有长远规划和共和国的良心相担保，一如既往地发展农业和改善农民生活创造良好的条件。其中，为农民提供免费的农业用地和宅基地就是其中的一环。

中国千百年来，就是世界上最大的人口大国和自给自足的农业国，农民阶级一直是弱势群体。目前，中国的可耕地面积为18.4亿亩，人均1.4亩，人均占有耕地大约不到世界人均占有量的1/4。并且，其中相当一部分是盐碱地、沙荒地、冻土地、砾石地、低洼地和干旱地、洪涝地，抗防御自然灾害的能力仍然很低，仍然解决不了“靠天吃饭”的被动局面。中国2亿多贫困人口，九成以上集体在农村地区。

中国政府于2006年全面取消农业税费，并给予农民以适当的农业补贴，开启了农村免费使用土地的先河。这种福利型用地制度，一方面得力于中国经济的快速发展，使得财政支持方面有了后盾；另一方面，也吸收了工业化国家的先进经验，使得工业反哺农业、城市反哺农村的新物权政策很快落实。

中国农民的土地资源无偿使用制度，早在土地改革和人民公社化时期，就打下了基础。因为实施了社会主义的土地的公有化，使得中国的自然资源无偿使用制度，由大半无偿使用一步过渡到了完全无偿使用的制度。对于这一点，不仅8亿以上农民表示满意，而且5亿以上城市居民也表示理解。

第三，以专门需要来确定无偿使用制度。

与公共利益的需要享用划拨土地一样，机关、群众团体和重要的国有企事业单位和部分高科技企业也可以享用划拨土地。所有这些，是无偿使用土地制度的一部分。

既然纳税人的钱是取之于民、用之于民，土地资源也是取之于国民、用之于国民，那些为民服务的机关、单位，也就没有必要采取土地的有偿使用制度。当然，也不排除对于被征收土地的单位与个人给予适当补偿是另外一回事，这跟建设用地的挂牌、招标、拍卖转让土地和竞价获得的土地，不是同一个“有偿使用”的概念。涉及到公共利益的“补偿使用土地”，性质上与此相同。

不过，有的国家和有的国内学者也把机关、公益型团体也列入公共利益的范畴。如果严格说来，机关和一般群众团体也不一定属于公共利益的范畴。只有免费公路、免费桥梁等交通设施、免费文化教育设施和军事设施、人民公园等完全义务性质的设施才是公共利益的范畴。机关和一般群众团体，应当是专用设施，不是广大人民群众可以随便进出的地方，一般人无法享用该设施，因此与真正的公共利益还是有一定的区别。

同是国有企业的土地划拨制度，房地产企业与非房地产企业应当是有区别的。按照物权法平等对待各种物权主体的规定，国有房地产企业应当与其他所有制的房地产企业一样的执行土地有偿使用制度。

至于所有国有企业是否一律取消土地划拨制度，应当慎重考虑，统筹安排。对于大多数国有企业，即非专控型国有企业，普遍性地经营困难。如果加重企业负担，很多企业很快地会被整垮台，结局是以贱卖国有资产告终。到头来，国家还是得不偿失，后果严重。

其他自然资源的有偿或者无偿使用制度，可以参照土地资源的有偿或者无偿使用制度执行。在这里不再一一赘述。

执行自然资源的有偿或者无偿使用制度，有一条基本原则，就是公有制企业优先照顾的原则。对于这一点，有的人可能会想不通。这是没有价钱可讲的。

因为社会主义的自然资源物权制度，与资本主义私有化、自由化的自然资源物权制度有着本质上的区别。并且，中国任何一种自然资源的人均占有量，全部在全世界人均占有量的1/3左右，而且是各种资源的缺口是越来越大了。

只有坚定不移地执行自然资源所有权和用益物权的双重国有化的重大国策，才能实现自然资源利用效率的最大化，才能有效地堵塞国有资产流失的巨大漏洞，才能有效地防止里通外国的卖国求荣行径和有效地禁止以权谋私的腐败现象。这是中国的千年大计和万年大计。

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