高校毕业生就业难是一个较长期突出问题。近年来，我国每年有100万左右的大学生难以如期就业。“到西部去，到农村去，到基层去！”这是国家有关部门不断向大学生们发出的号召，并且也采取了一些措施，取得了积极成效。但从总体上看，高校毕业生下基层过程中面临管理资源分散、待遇不统一、政策不配套等实际问题，实施效果大打折扣。对大学生们而言，即使愿意下基层，基层岗位也并非唾手可得。因此，需要整合资源、统筹政策，在国家层面上实施“一揽子”的“大学生下基层计划”，为促进高校毕业生就业开辟一条重要渠道。
一、基层天地广阔、大有可为
“基层”是一个笼统的说法，大体指农村乡镇及以下和城市社区及以下单位，以及中小公司和厂矿企业的生产车间、一线岗位等。
人们对基层就业容量往往有不同看法。有人认为，现在的基层特别是中西部农村地区的基层单位也是到处超编、人满为患，吸纳大学生就业有困难。这种看法有一定道理。但需要克服两个认识“误区”：一是不能把基层就业等同于“吃财政饭”或在国企系统就业，还应包括在非公经济单位、村集体经济组织就业以及自谋职业等。二是现有的基层人力资源结构不是“铁板一块”，也有优化的必要和可能。
我们认为，基层的人才需求和就业容量都很大。特别是农村基层就业多数集中在乡镇机关和教育、卫生、农业技术服务等事业单位，岗位本身对大学生来说也是有吸引力的。据人力资源与社会保障部有关同志介绍，当前毕业生就业流向，1%进入党政机关，7%进入国企，10%进入事业单位，70%毕业生进入到基层岗位，大学生下基层已经成为主流。再请看一组数据：
——有资料显示，目前我国农村劳动力资源中，小学及以下文化程度占37.3%，初中文化程度占50.2%，高中文化程度占9.7%，中专文化程度占2.1%，大专及以上文化程度占0.6%。这说明，农村人力资源总体素质仍较低，结构不合理。建设社会主义新农村，需要大批高素质的劳动力进入农村基层。
——目前全国卫生人力资源总量预计约700万人，其中乡村医生和卫生员90万人。乡村医生总体情况是年龄大、学历低。据《2007中国卫生统计年鉴》，截至2006年，我国乡村医生和卫生员中具备执业医师或执业助理医师资格的只有10.4万人，占从业人员的11.5%；大专及以上学历3.4万人，仅占3.8%；其余大多是中专学历及所谓“在职培训合格者”。在有的偏远山区，到现在仍靠巫医跳大神看病，但正规医学院的本科毕业生却“漂”在城市找不到工作。
——据统计，2007年全国农村小学大专及以上学历的教师仅占63.4％，农村初中本科及以上学历的教师仅占41.4％，其中大多是通过继续教育所取得的，往往学非所教，有的有学历、没能力。加强农村教师队伍建设，成为加强农村教育、促进教育均衡发展的当务之急。
——现有农业科技队伍人才结构不合理，具有大专以上文化程度的仅占15.7％，专业结构不合理，知识老化、陈旧，不适应农业现代化的需要。据统计，全国现有各类专业技术人员共3060.5万人，其中农林专业技术人员仅80.4万人，占2.6％。发达国家农业技术推广人员与农业人口之比为1∶100，而我国为1∶1200。但另一方面，从占全国高校毕业生总数10％的农林类院校毕业生的就业情况来看，一次性就业率总体上并不高。
大学生下基层就业，不仅为县域经济发展、新农村建设和城市社区现代化提供了强有力的人才智力保证，也为大学生实现自身价值和社会价值提供了广阔的用武之地，还能为党和国家储备和培养具有基层实践经验的后备人才，可以说是一种多赢的局面。现在问题的关键，是受户籍、编制、社会保障、发展机会等体制性约束，当然还有生活条件艰苦、交通不便等因素的影响，使这项工作难以达到预期的效果。
二、现有大学生下基层就业项目实施情况
到目前，党和国家有关部门、地方政府组织实施的大学生下基层就业项目大致有八类：
一是“三支一扶”计划。由原国家人事部牵头发起，2006年开始部署和组织的大学生支农、支教、支医和扶贫工作项目，目的是促进农村基层社会事业发展。计划每年选派2万名大学生自愿者，到目前共选派了8.8万人。由于各地区的认识和工作力度不同，“三支一扶”选派的规模有大有小，规模大的的省份每年超过千人，小的只有二、三百人。服务人员的经费由地方财政安排，待遇各地差异较大，大体上每人每月600~2000元之间，办理医疗保险和人身伤害保险等。服务人员期满后的“出路”是“自主择业”，虽有考研、考公务员加分等一些优惠政策，但总体上说有后顾之忧。
二是大学生自愿服务西部计划。由团中央牵头，2003年启动实施，目的是为加快我国西部大开发提供人才智力支援。计划每年派遣7000名大学生，到目前已选派了4万多名。有些省份也仿效国家的做法，组织大学生志愿服务本地贫困地区，如辽宁实施了“大学生自愿服务辽西北计划”。西部志愿者服务的工作生活补贴由中央财政保障，但出路却是期满后“自主择业”，有后顾之忧。
三是农村教师“特岗”计划。由国家教育部负责牵头和组织招聘，2006年开始实施。要求是：高等师范院校及其他院校应届毕业生、具有教师资格和实践经验的高校毕业生，采取公开招聘方式，择优选派，并根据实际情况确定招聘人数。到目前累计安排了约2万个教师特设岗位。服务人员执行国家统一的教师工资制度和标准，纳入当地社会保障体系，经费由中央和地方财政共同承担，中央财政补贴标准是每人每年1.5万元。服务人员的“出路”基本有保障，只要愿意留下，一般可转入全额拨款事业单位编制，进入正式教师队伍。
四是大学生“村官”计划。最先由原江苏省委书记李源潮同志提议，该省省委组织部门主抓的项目。2008年3月后，在全国党委组织系统推行了这个项目，目的是培养锻炼新农村建设的骨干力量和党政干部后备人才，主要担任村“两委”干部和村党支部书记助理、村委会主任助理等。计划5年选聘10万名大学生任职，到目前已选聘7.8万名。对大学生“村官”实行工作生活补贴办法，标准比照从高校毕业生中新录用乡镇公务员使用期满后的工资水平，办理医疗、养老、人身意外等保险，经费由中央和地方财政共同承担，中央财政补助标准是东、中、西部地区每人每年分别为5000元、1000元、1500元。服务人员“出路”较好，一般可择优选拔为乡镇基层干部或基层公务员。例如，2009年北京1600个村官岗位有2万多人报名。
五是选调生计划。由中央组织部门及其系统实施。方式是通过类似公务员的考试，从应届高校毕业生中选拔出优秀大学生，先派到农村乡镇与城市街道社区基层任职或挂职锻炼一定期限，然后根据工作需要再抽调到中央、省、市党政等机关工作。选调生端得是“金饭碗”，“出路”最好，一开始就享受公务员待遇，甚至成为选拔优秀年轻干部的“捷径”。
六是大学生科技特派员和科研助理计划。辽宁、广东等省份于2009年开始实施，教育部、科技部等部门给予政策指导。辽宁省的做法是：高校毕业生与企业和科研单位签订服务协议，服务期为1年，科技特派员和科研助理每月可分别享受2000元和1500元的生活补贴，并办理社会保险。服务期满后，可根据双方志愿正式聘用或另行择业。温家宝总理在2009年《政府工作报告》中指出：“鼓励承担重点科研项目的高校、科研院所和企业吸纳符合条件的毕业生从事科研工作。”
七是大学生参军。目前，按照国务院、中央军委征兵令的有关规定，征兵优先征集高学历者，同等学历优先征集应届毕业生。政策优惠方面，大学应届毕业生入伍服义务兵役两年，国家将补偿相应学费，代偿助学贷款，全部由中央财政拨付。按每学年最高6000元返还，入伍之初就可一次性获得2.4万元，相当于是免费上大学；入伍以后，在选取士官、考军校、安排在技术岗位等方面优先。具有普通高等本科以上学历取得相应学位、表现优秀、符合总政治部有关规定的可以直接选拔为军队基层干部；大学毕业生入伍按照城镇人员对待，退役后由入伍地方政府接收安置；退役后自主择业，凭用人单位就业协议，参照应届毕业生办理就业报到证、迁移户口。
八是大学生进社区。自2008年起，人力资源和社会保障部门及其系统，开始在城市社区、农村乡镇设立社会管理和公共服务公益性岗位，招募自愿服务的大学生，服务期限通常为2年，其工作生活补贴从就业基金中支付。例如，北京市2009年选聘了约2500名高校毕业生到社区工作。甘肃省将近年来农村纯农（牧）户零就业家庭中未就业的4000多名普通高校往届本科以上毕业生，专项安置其到村（社区）乡镇公益性岗位就业。
总的看，这些计划都是很有成效的。但也存在一些突出问题：一是多头管理、职责交叉，造成公共服务资源分散，招聘选拔等工作成本加大，加重了各级财政的负担。二是各自为政，经费来源不同，政策待遇不同，人为造成毕业生身份“三六九等”。三是服务期限较短，毕业生“出路”有好有差，难免产生“二次就业”问题，造成新的就业矛盾和社会压力。四是相关操作不够规范，透明度不高，容易产生不公平竞争和滋长选人进人方面的不正之风。因此，必须完善相关制度和政策，规范操作。
三、建议
要从体制机制制度上采取一些重大措施，彻底解除大学生下基层的后顾之忧。
第一，整合现有的鼓励大学生下基层的有关政策和项目，实施一揽子的“大学生下基层计划”。就是把现有的“三支一扶”、 大学生“村官”、“农村教师特岗计划”、“志愿服务西部”等项目或计划实行“打包”。一是统一领导，集中组织实施。在现有工作体制和部门项目不变的情况下，成立统一的鼓励和支持毕业生基层就业项目工作领导小组，下设办公室，统一制定选派计划，统一协调并组织计划项目的实施工作。这样可以大大节省人力物力财力，有利于提高工作效率。二是统一政策、规范选拔，形成长效机制。要从根本上解决下基层大学生补贴标准、考核方式、身份性质不一的问题。要明确下基层大学生的机构编制、职业身份、服务年限、工资水平、社会保障、户籍迁移等方面的政策，统一待遇标准。大学生在基层服务年限初步考虑为5年，期内的薪酬建议由政府“埋单”，中央和地方财政按比例分担。服务年限计算为工龄，工作期间执行所在地机关事业单位工资津补贴标准，并组织参加社会保险。取消对大学生在省会及以下城市的落户限制，实行落户自由。服务期满后，根据用人单位的需求和大学生的意愿决定去留，做好相关政策衔接。三是集中管理、完善服务，统筹安排大学生服务期满后的“出路”。解决好大学毕业生的成长发展等后续性、长期性问题，是形成大学生下基层就业长效机制的关键。这方面，一定要有比较完善的制度设计。
第二，继续完善鼓励大学生下基层的相关优惠政策。对到西部和艰苦边远地区基层单位就业的高校毕业生，发放一次性安家费。对在基层达到一定服务年限的毕业生，由国家代为偿还其学费和助学贷款。对参加现有各类基层项目的毕业生实行考研加分政策。对服务期满的高职毕业生实行免试入学读成人本科的政策等。同时，为下基层大学生的创业、晋升、继续深造、职业培训等提供必要的扶持政策和便利条件。
第三，建立国家公务员、专业技术人才主要从基层一线遴选的选人用人新机制。今后，凡报考国家公务员和晋升科技、教育、卫生、农业等专业技术职称，必须具备一定的基层工作经验，在城乡基层服务一定的年限（如3年）。对服务期满且特别优秀的大学生，可不通过公开招考，按选调生选拔程序直接充实到公务员队伍中来。
第四，大力推行面向基层就业的高校定向招生制度。可采取适当降低高考录取成绩面向基层招收定向生，大学生毕业后到定向岗位就业的政策。
注：本文作于2010年5月。