农村社会保障体系建设，是关系8亿多农民福祉的大事，也是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程。今后一个时期，要重点抓好以下五个方面工作：
（一）以解决制度缺失问题为重点，继续健全和规范农村社会保障相关制度
农村社会保障体系建设的根本指导思想，是贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、公平共享，着力推进基本公共服务均等化。制度设计要有利于缩小城乡差距，而不是扩大差距。要首先解决制度“有没有”的问题，再逐步解决“完不完善”的问题。同时，要为今后各项制度之间的衔接留出接口，如新农保、被征地农民社会保障、农民工社会保障、农村低保、农村五保等制度，都有一个制度衔接问题，有的还有一个关系转移接续的问题；农村低保与农村社会救济、新农合与农村医疗救助、计划生育奖补政策等，也都需要统筹考虑、有机衔接。总之，农村社会保障体系建设应努力做到基本制度统一、保障水平适度、政策协调配套。当前，重点抓好三项制度建设：
一是认真组织实施好新型农村社会养老保险试点工作，适当调整试点部署，加快工作进度。新型农村社会养老保险是一项重大的惠民工程，是促进社会公平正义、破除城乡二元结构，逐步实现基本公共服务均等化的一个重大举措，也是拉动内需的重大举措，广大农民非常期盼。目前，我国经济社会发展已经基本具备了加快推进新农保的能力和条件。国务院已经决定，在去年试点的基础上，采取重点扩大与普遍扩大相结合的方式，今年要把试点的覆盖面扩大到全国23%的县，这体现了中央加快农村社会保障体系建设的态度和决心。各地方要认真抓好已经开展的试点工作，财政补助资金要按时足额到位，保证对符合条件的参保人员全额支付养老金，不能发生拖欠。
二是进一步完善新型农村合作医疗制度，促进农民更好地实现“病有所医”。目前，新农合的参合率超过了90%，成绩很大。下步要抓紧实现新农合从制度的全覆盖到人员的全覆盖。要结合各级政府增加对新农合的财政补助，提高筹资标准，降低住院补偿起付线，提高报销比例和最高支付限额，加快推进门诊统筹，在保障住院费的基础上，逐步向保障门诊多发病、常见病费用延伸。同时，要以提高服务质量和效率、合理控制医药费用为目标，改革农村医疗机构管理运行机制。建立健全定点医疗机构的准入和退出机制，定期检查和评估，实行动态管理。定期对医疗机构用药进行分析，对滥用药、开大处方等违规行为追究处罚。
三是进一步完善农村社会救助体系，为农民筑牢“最后一道防线”。以最低生活保障制度和社会救灾救助制度为核心的农村社会救助体系，是维护农村贫困居民生存权的基本保障。农村最低生活保障制度建设已经取得很大成效，要进一步完善政策，将符合条件的农村困难群众全部纳入低保的保障范围，实现应保尽保；同时根据家庭结构变化、人口变化、实际收入水平变化等情况，对低保对象实行动态管理。要进一步完善救灾救助制度，增加投入，动员社会各方面的力量对灾区开展救助，提高农村救灾救助的保障水平；同时组织农村灾民开展生产自救、劳务输出和互助互济，解决或缓解灾害带来的生活困难。
此外，要积极发展农村福利和慈善事业。在切实保障农村孤老生活权益的基础上，发展适度普惠性农村福利服务事业，加快形成以居家为基础、社区为依托、机构为骨干的农村养老、托孤、助残服务体系，让更多的农村老年人、残疾人、孤儿享受到与经济社会发展水平相适应的社会福利服务。要激活企业参与农村慈善事业的热情，支持社会力量兴办慈善福利机构，发展志愿服务组织，开发多种适合农村居民的慈善救助项目，通过第三次分配为农村困难群体提供更多的帮助。
（二）加大财政投入，建立稳定的筹资机制，稳步提高农村社会保障的水平
农村社会保障体系建设，仅搭建制度框架和有广泛的覆盖面还远远不够，要想真正实现保障的功能，还必须有相应的保障强度。例如，新型农村合作医疗制度框架已经初步搭建成功，并且覆盖了8亿多农村居民，这是非常了不起的巨大成就。但现在全国新农合的筹资水平平均大约是每人每年100元左右，在这种情况下，我们还不能说广大农民的基本医疗保障问题已经解决，还必须稳步提高保障水平。据测算，目前占全国总人口75%左右的农民社会保障支出仅占全国社会保障总支出的13%，而占总人口25%左右的城镇居民却占全国社会保障总支出的87%。
农村社会保障体系建设成败的关键在于财政投入。坚持政府主导，让财政在农村社会保障建设中承担更多的责任和义务，是工业反哺农业、城市反哺农村的题中应有之意。我国农村社会保障现有基础非常薄弱，而且农村居民的收入水平远远低于城市居民，保险市场失灵的程度更为严重，依照自愿原则参保也会出现更为明显的“逆向选择”问题。同时，多数地方的农村集体经济名存实亡，实行计划生育政策又使传统的家庭保障大打折扣，土地产出的边际效益也在不断下降。这些情况表明，应当充分发挥公共财政职能，加大公共财政对农村社会保障的扶持力度，让公共财政的阳光普照农村，将有助于消除城乡二元结构，构建公平统一的社会保障体系，让农民真正享受“国民待遇”。各级财政要进一步调整支出结构，改变偏重城市、对农村投入水平偏低的状况，加大对农村地区社保建设的资金扶持力度。同时，随着农民收入的增长和参保意识的增强，也要逐步提高农民承担的缴费比例，实现国家、农村集体和农民对社保筹资责任的合理分担。鉴于中西部地区财力较弱，中央对中西部省份农村社会保障工作予以重点支持。对东部省份的贫困县、经济发展较慢的革命老区、少数民族地区等也应加大支持力度。逐步减少或取消贫困地区和欠发达地区配套资金。
（三）加快扩大农村社会保障覆盖面，积极稳妥地提高统筹层次，切实加强基金监管
根据保险学的“大数法则”原理，参加保险的人员越多，基金的共济性就越强。同时，社会保障体系的统筹层次与覆盖面是成正比的，统筹层次越高，覆盖面就越大，参保者就越多，保障体系的筹资能力和保障能力也就越强。因此，农村社会保障各项制度一旦建立起来，就要加快扩大覆盖面，稳步提高统筹层次，让更多的农民参保。这也是社会保障的公平性、普遍性原则的客观要求。当然，农村社会保障的覆盖面和统筹层次也要受一些客观因素的限制，不是说想搞多大就搞多大。我国地域辽阔，不同农村地区社会经济发展很不平衡，农民收入水平也存在很大差距，个人经济负担能力和心理预期也不一样。如果片面强调提高统筹层次，可能会造成保障水平对不同人群出现“畸高畸低”的问题，也可能影响部分高收入农民缴费的积极性，从而降低保障体系的筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随农民共济意识的提高、区域经济发展差距不断缩小而逐步提高。目前，各地可根据当地的实际情况，先从县级统筹开始起步，逐步发展到市级、最后过渡到省级统筹。
农村社会保障基金是广大农民的“保命钱”。随着农村社会保障体系的建立完善，基金规模不断增大，必须加强对基金的监督管理，确保基金安全完整。要制定严格的管理制度，规范基金筹资、预算、划拨、发放，严格审计和监管，确保基金安全。对于违规违法的，必须从严查处，要让任何单位、任何人都不能碰社会保障基金这根“高压线”。
（四）加强部门协调配合，推进农村社会保障经办服务能力建设
目前，我国农村社会保障管理体制还不够顺畅，涉及人保、卫生、民政、财政等多个部门。这个问题需要结合行政管理体制改革和政府机构改革，统筹考虑，逐步加以解决。在目前情况下，要有效整合现有资源，建立部门间统一协调的工作机制。各部门要在各司其职的基础上，加强协调和合作，形成合力。特别是在基层如乡镇一级，应整合新农保、新农合、农村低保和社会救助等工作力量，加强管理和服务，提高工作效率。
社会保障经办机构是向广大公众提供相关服务的“窗口”。受诸多因素制约，目前农村社会保障经办机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋、管理分散等问题比较突出。今后一个时期，要把加强农村社会保障经办服务能力建设摆上重要位置，努力让广大农民能够享受到方便、快捷、高效的服务。要加强基层经办管理服务平台建设，按照服务人群的一定比例配备人员，充实基层平台工作队伍。要切实提高经办管理服务的规范化、信息化、专业化水平。规范各项社会保障项目经办业务流程，建立以人为本的标准化服务体系，实现各项经办业务的标准化、程序化操作。尽快建立和完善社会保障服务信息化支撑能力建设，整合现有的网络平台，逐步实现资源共享。以社会保障卡为重点，扩大信息化服务的范围，方便农民参保和各项社会保障资金的发放。
（五）重视解决好工业化、城市化进程中农民工和被征地农民这两个特殊群体的社会保障问题。
当前，农民工和被征地农民的社会保障是我国整个社会保障体系建设中的薄弱环节。关于农民工社会保障，国家已经出台了一些政策，但还很不完善，农民工参保的比例还较低。关于被征地农民社会保障问题，国务院自2006年起也出台了一系列政策文件，对被征地农民社会保障对象、资金来源、待遇水平等作了规定，明确要求“社会保障费用不落实不得批准征地”和“先保后征”。但落实情况不够平衡，有些地方的社会保障资金筹措不能完全到位，一些被征地农民还未纳入基本生活或养老保障制度，新的被征地农民与老的被征地农民在利益补偿上也出现不平衡等。
做好农民工社会保障工作，切实维护农民工的社会保障权益，对于推进统筹城乡发展、促进城乡经济社会发展一体化，起着十分重要的作用。下一步，要继续落实好农民工的各项社会保障政策，着力提高参保率。要重点推进农民工参加工伤保险、医疗保险工作。尽快实现有劳动关系的农民工全部参加工伤保险的目标，积极开展工伤预防和工伤康复试点工作。积极推动有稳定劳动关系的农民工参加城镇职工基本医疗保险，其他农民工可按规定选择参加城镇职工基本医疗保险、新农合或是城镇居民基本医疗保险。做好医疗保险关系的接续、异地就医和费用结算等服务。要做好农民工养老保险关系转移接续工作，解决他们在流动就业中的关系转移问题，解除他们参保的后顾之忧。对灵活就业的农民工，应当允许其根据实际情况选择参加城镇职工、城镇居民或农民的养老、医疗等社会保障制度。
对被征地农民，要进一步完善相关社会保障政策。抓紧修改《土地管理法》，提高征地补偿标准，完善征地安置政策，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制，着力解决被征地农民的就业问题，保证被征地农民生活水平不下降、工作有着落。地方政府还可以研究，从土地出让金中划出专门资金用于补助被征地农民的社会保障支出。
注：本文作于2010年6月。