前不久，十一届全国人大常委会第十二次会议审议了《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》(以下简称“修订草案”)。该法作为保障亿万农民民主权利的重要法律，对促进农村改革发展稳定发挥了重要作用。基层群众自治制度是并列于人民代表大会制度、党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度的我国四大基本政治制度之一，村民自治是我国民主政治体系的“神经末梢”，体现的是中国特色的“草根”民主。

近年来随着工业化、城镇化、市场化对我国农村影响的不断加深，村委会组织法的部分条款已经无法适应现实的需要，实施过程中也出现了一些问题。根据当前经济社会发展的新形势以及村民自治中存在的新问题，修法十分必要，本次法律修订要处理好五个方面的关系。

我国农村改革需要处理好村民经济利益和政治诉求的关系，在保障农民物质利益的同时要高度重视其政治上的民主权利。

我国近三十年的发展是经济改革与政治改革相互结合不断推进的过程，并且这两种改革都发端于农村，村民自治是我国政治体制改革的突破口。1998年颁布的村民委员会组织法以法律形式对农民民主权利给予了保障。党的十七届三中全会把“农村基层组织进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”纳入到2020年农村改革发展的目标任务之中，并将“健全农村民主管理制度”作为今后农村改革发展中必须大力加强的六项重大制度之一。

基于这样的规划，在加快我国农村改革、推进城镇化的过程中，更要注重农民政治上的民主权利，激发村民参与民主政治的热情，使得参与民主政治成为农民的一种生活习惯。

村民民主选举与民主治理的关系

这次村民委员会组织法修订草案关键要处理好民主选举与民主决策、民主管理、民主监督四者的关系，避免“重选举、轻治理”的误区。民主选举是村民自治的前提和基础，民主决策、民主管理和民主监督同样也是民主自治的重要内涵，在村务治理中发挥着重要作用。然而当前普遍存在着“重选举、轻治理”的现象。选举之后，如何保证制度有效运行，如何实现民主的有效管理，这是当前村民自治过程中亟需解决的问题。这次法律修订在进一步完善村民委员会成员的选举和罢免程序的同时，更加关注了村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督问题。例如修订草案第二十二条进一步充实了村民会议讨论决定的事项，第二十四条完善了村民代表会议的组成和议事程序，第二十六条增加了村民小组会议制度等，这些都使得村民参与民主治理更具规范性和可操作性。

同时，民主治理中必须平衡自治组织经济职能和社会服务职能的关系，不仅要有有效的经济治理，还要保障有效的公共服务落实到基层。长期以来，我国村“两委”基本上服务于经济建设，职能明显行政化，主要精力放在税费征缴、计划生育等工作中，而其服务性的社会职能则发育不良。税费改革后，国家高度重视建设农村公共服务体系，公共财政的阳光已经普及到了农村，强化村民自治的公共服务职能变得更为迫切。本次修改法案规定了村委会按照有利于经济发展和社会管理的原则来设立，应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，从而强调了自治组织的社会服务职能，有利于其职能转变。

基层村民自治与政府他律的关系

修法还要协调好乡镇政府与村委会的关系，防止“自治”缺位与“他律”越位的局面，并在自治过程中实现村支部与村委会的高效协作，充分发挥农民在自治实践中的主体作用。

在村民自治中，“他律”和“自治”具体表现为官治与民治。乡镇政府作为国家政府机构参与村民自治体现的是官治，而村委会作为村民选出来的非政府机构参与村民自治体现的是民治。这次修订草案中规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这种原则上的定位有利于协调好村委会与上级组织的关系，处理好“自治”与“他律”的分工协作。

同时，在自治中要协调好村党支部和村委会的关系。此外，在自治中还要充分发挥农民在自治实践中的主体作用。村民自治的主体是村民，以“四个民主”为核心内容的村民自治制度是广大农民的创举，它的完善和发展同样离不开农民的积极参与。

权力有效运行与制约权力的关系

权力的有效行使必须受到有效的制约和及时的监督。在村民自治的过程中只有实现决策权、执行权和监督权的相对分离和相互制衡，才能真正有效保障民主权利，进而形成一个良好有序的民主自治机制。当前，在我国村民自治过程中，由于种种原因，村委会甚至是少数村干部集决策权和执行权于一身，做出侵害其他村民或者村集体利益的行为，由于监督机制的缺乏使得村委会和村干部的行为难以得到规范。这次修订草案增加了村务监督机构和村务档案制度的相关规定，为村民直接参与监督提供了制度保障，这是一个很大的改进。

村民自治内生性与开放性的关系

随着我国城镇化的逐步推进，村民自治面临着“精英”人才流失而无人治理的问题，因此必须处理好村民自治制度内生性与开放性的关系，通过户籍制度的变革和选举制度的完善实现人才的引进，为村民自治带来新的活力。

过去曾经规定只有本村村民才具有选举权和被选举权，这体现了村民自治制度的内生性。然而，伴随着工业化、城镇化的发展，大量青壮年劳动力和有知识、有文化、素质相对较高的农民外出打工，出现了村委会后继乏人的问题。这次法律修订在吸纳基层治理人才等方面实现了突破，修订草案中第十三条规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民委员会或者村民代表会议同意参加选举的公民”应当作为参加选举的村民进行登记。这一规定为大学生村官做了一个很好的制度安排，有利于人才的引进、自治组织活力的增强和村民自治水平的提高，体现了村民自治制度的开放性。