环保书记侯宜中的困惑

　　在仪征市人大财经委工作期间，面对化工园区废气污染扰民，侯宜中曾在会上提出要求质询环保局长的建议。但让他万万没有想到的是，之后他竟然被调到环保局担任党组书记，环境问题的举报者“变身”环境问题的管理者，这一多重身份的转换，成了“中国式”的冷幽默。

　　

　　本刊记者 周仕凭

　　

　　侯宜中最近的身份比较多。有人叫他环保“深喉”，也有人叫他“叛徒”，在环保界他是多事的“大老虎”，但惟独很少有人关心他当初的那个身份，仪征环保局书记。

　　2009年5月25日，新华社“新华视点”播发了《仪征：为何对污染企业“无能为力”？》的文章，文中提及：为了关停辖区内的两家污染企业，江苏省仪征市环保局原党组书记侯宜中奔走呼吁4年多，报送调研材料累计数十万字，却至今无果。

　　 “新华视点”一文激起千层浪，打破了仪征的平静，也使得曾是环保局官员的侯宜中吸引了全国媒体的关注。2004年底，快55岁的侯宜中被从人大财经委主任的位子调到市环保局担任党组书记。此前，他一直在市计划部门、乡镇、市经济开发区从事经济领导工作，体会到发展经济的酸甜苦辣，喜欢思考、调查、研究、关注宏、微观经济形势，逐摸一些问题。２００３年到人大财政经济工作委员会工作以后，他重新审视过去和现在的经济工作，逐步意识到环境和环保问题的重要。特别是扬州市政府在仪征主城区旁建立化工园区，促使他更加关注环境、研究环保，认识到应当把思想逐步统一到科学发展观上来。所以，到环保局工作以后，他尽管不分管行政业务，但还是认真学习、研究、了解单位环保具体业务工作，特别注意关注扬州化工园区发展动向和问题，发现问题就从党组工作角度择机提出应有的建议。在发现这些问题都来自环保自身体制外以后，就开始逐级向上反映，直至国家最高层，直至今年退休后还仍在努力。

　　

　　体制、机制和法制等方面的问题，严重干扰、制约了环保“国策”的落实和环保工作的深入，使环保工作始终处于两难之中。

　　

　　多年工作实践使侯宜中体会到：不怕领导做不到，就怕干部不知道。环保工作难，解决大的环境问题更难，大家都不来“呐喊”就难上加难。他说：“这几年，特别是今年，在党和各级政府不懈努力以及各地、各界人士的呼吁、呐喊之下，解决环保和环境问题的趋势是越来越好。”

　　侯宜中说：“胡锦涛总书记提出‘让江河湖泊休养生息’的新要求正在贯彻落实，实践科学发展观教育活动在全国范围内继续深入、深化，各地都在努力转变经济发展方式，调整经济结构，充分表明了党中央和国务院对保护环境的态度和决心，使今年以来的环保和污染减排工作取得了不少可喜的成绩，使我国环境恶化的趋势得到了明显的控制。”

　　但是侯宜中也认为：由于多种深层次原因，尽管今年环保政策措施多、工作推动力度大，实际预期效果仍还有不少差距：环保工作仍然十分艰辛，“大型”环境污染事件的上镜率仍然不绝于耳，各地环境维权工作仍然步履艰难。紫金矿业的水污染，冀东水泥厂的粉尘污染，大连湾的油污染，南京管道爆炸造成的空气污染络绎而至。就连洪水也与化工厂罐子搅在一起，害得吉林几个城市断水数日。这些上镜的和没有上镜的大小环保问题居高不下，暴露了环境问题，加大了环保工作的压力，致使我国的环境问题依然十分严峻、形势不容乐观。

　　他说：“近几年以来，随着人民生活水平的不断提高，公众对环境保护的要求越来越高，尽管我们的环保地位在不断提高，环保工作力度越来越大，但是，经济转型期环保工作所面临的难度也越来越大。从我们基层环保工作实践和体会来看，今年处在环保工作第一线的领导和同志更感到节能减排工作的艰难，深感‘淘汰’落后产能、‘控制’低水平重复建设项目工作的困惑，看到公众维护环境权益的酸辛，也体会‘拉闸限电’措施的无奈。现在，基层环保‘责任无限，权力有限’，工作越来越难做，不是上下缺乏对环境问题的认识，不是环保部门的工作点子不多、力度不大，不是公众没有参与、呼吁，而是面临的体制、机制和法制等方面深层次问题严重干扰、制约了环保‘国策’的落实和环保工作的深入，使环保工作始终处于两难之中。”

　　

　　扬州化工园区以及污染企业的问题之所以还没有解决，就是这种机制下的集团利益和客观无奈所致，保护园区和企业就是保护他们的政绩。

　　

　　 “环保难，难在以下三个方面”侯宜中说。

　　体制制约的尴尬，致使环保部门经常处于无能为力的状况。首先，我国环保大法就明确规定地方政府对环境负责，环保部门只有管理、处罚的权力。在基层，环保部门不能像其它职能部门一样可以直接对当地环境负责，污染难以治理的企业只有地方政府才能作出关停并转的决定。而作为地方政府，要作出关停一个企业的决定是相当困难的；其次，在基层，环保部门在地方经济发展众多部门中一直处于“从属”、“服务”的“弱势”地位。对工业污染防治来说，经济主管部门、产业部门、规划建设部门是控制污染的源头，产业结构调整和合理产业布局才是治本之策，这些“龙头”部门如果不能控制住污染，处于“末端”治理的环保部门保护环境的空间能力就很有限。在这种体制下，环保部门充其量只能是个“胳膊”，怎么能扭过地方政府这个“大腿”呢？国家提倡环保“公众参与”、民主决策，“胳膊”都扭不过“大腿”何况公众这个“手指”呢？

　　侯宜中告诉记者：去年五月，新华社报道《仪征，对污染企业为何无能为力？》的问题就是一个典型的事例。现有行政体制致使一个地级市将一个污染企业从“大市”转移到“小市”来建立化工园，园区发展的冲动致使其环保违法，污染扰民，公众维权多年无果导致媒体曝光。整改至今,园区的总体规划、产业规划调整这个核心问题还没有到位，废气治理无果，扰民问题依旧，尽管公众呼声强烈。“不能彻底解决问题，去年年底就地关停”的承诺至今仍没有兑现。在这种体制下，不仅仪征环保局无能为力，即使仪征市政府也爱莫能助。

　　机制导向的困惑，致使环境保护与经济发展难以“同步”、“并重”。从国家层面来讲，强调环保要实行“三个转变”的战略是正确的。但是，在我国现行体制的作用之下，地方政府不解决经济发展问题就不能解决财政、税收、就业和其它社会问题，而要追求经济发展速度就不得不拼命去招商引资。尤其是有限任期内官员的升迁快慢都是与其经济成就的政绩数字挂勾的，机制迫使他们不得不把经济发展和财政收入置于首位。为了这些，地方政府只能将环境和环保置于从属的地位。前两年，为了应对金融危机，各地都在“保增长、保民生、保稳定”之中抢项目、争投资，又致使一些“两高一资”的企业和违法违规建设的项目“死灰复燃”，使污染再转移、建设再重复。今年再要求“淘汰一批落后的”、“限制一批新建的”，哪个地方政府意愿轻意的“得而复失”？环境污染问题不达到“出大事”、“曝大光”的程度，没有哪个地方政府会主动去解决。

　　扬州化工园区以及污染企业的问题之所以还没有解决，就是这种机制下的集团利益和客观无奈所致，保护园区和企业就是保护他们的政绩。至于节能减排，虽是环保工作的一个抓手，虽已扼制了环境恶化的速度，机制作用还会迫使他们减排时不得不 “想办法”应对。尽管上级环保部门 “严查严核”，但在“唐僧”面前,就是“火眼金睛”的“孙悟空”也难打“白骨精”。即使“拉闸限电”也只能解决“一会子”，不能解决根本问题。在经济发展的大是面前，地方政府都会用“地方保护”来对付“环境保护”。

　　法制软弱的无奈，致使无法可依，有法难依、有权难维。侯宜中说：在基层环保执法和公众维权的实践中，由于我国环保工作起步较迟，尽管制定了不少环保相关法律法规，面对快速发展的经济形势和不断加重的污染问题，现行环保法律法规仍然显得滞后、不配套、不健全、不完善、不得劲。靠它还不能有效制止排污，打击环境违法行为。有些排污行为惩罚时无法可依，执法人员“翻白眼”、“干着急”，造成“守法成本高，执法成本高，违法成本低”的局面。现行环保法律赋予环保部门处罚权力“有限”，没有强制的手段，面对一些对抗处罚的行为只能申请法院执行。而法院立案烦、程序多、时间长、执行难，无法即时制止污染，给在基层环境监察、查处、惩罚带来较多尴尬。在这种法制环境之下，两害相交取其轻，谁还会去“守法”呢？至于公众维护环境权益更是难上加难，从媒体报道的情况来看，在全国范围内能够成功的案例并不多。

　　“今年，仪征市593个市民代表，面对扬州化工园区个别企业废气无法治理、仍然严重扰民一事，向扬州中院依法提起行政诉讼，要求扬州市政府履行法定职责，依据相关环保法律法规的规定，作出关停搬迁园区污染企业的要求。对于这么一个合法的‘民告官’案件，法院居然‘请示’市政府，作出不予受理、不给书面答复、由市政府‘协调处理’的意见，这样的法制环境，公众的环境权益怎能依法得到保障呢?”侯宜中无奈地说。

　　

　　如何解决深层次的环境问题，侯宜中一直在思考，并给出了如下八条建议。

　　

　　如何解决深层次问题，侯宜中提出了八条建议：“一是国家要进一步加大关停 ‘两高一资’项目的力度，拿出区域产业布局调整具体规定，这是调整经济结构、加快转变经济发展方式、解决环保体制、机制和法制之困的首要问题。”

　　他说：“污染物的末端治理并不能将污染物完全无害化，只能是污染程度减轻，仍然需要大量的天然水、土地和大气去承载，如果没有足够的空间发挥自净作用，即使都‘达标排放’，仍然会造成环境质量超标。”

　　 “了解美国环保史的人都知道，美国是通过产业转移和治理技术才真正解决污染问题的。发展中国家不尽早向经济结构和产业布局‘开刀动手术’，不尽快推进科技进步，不可能不走外国‘先污染后治理’的老路。” 侯宜中说：

　　他还认为，我国污染的主要问题就是各地经济结构、产业规划和布局混乱造成的，这是治污的关键，这个问题解决了，许多因“三制”造成的问题就会迎刃而解。因此，十二个五年计划期间，在国家层面，要像爆破小火电那样，再下大决心加快关停一批“两高一资”项目，作出区域产业布局调整的规定，不能再像“温吞水”控制房价那样使房价越控越高，而要用国家的“铁腕”手段，迫使各区域经济结构重新“洗牌”，切实解决发展中国家和区域盲目发展、重复建设的问题，才能关住污染这个“闸门”。

　　二是进一步创新环保管理体制，解决直接管理的问题。侯宜中认为：环保机构不单单是“总局改大部”的问题，应当像土地管理那样，实行环保全国或者省以下的垂直管理；在地方应当将环保调整升格为综合部门，集中与环保相关的管理职能于一体，确保环境管理的相关的职能不交叉、不分割，提高环保部门的工作地位，让环保和其它政府职能部门一样具有独立的管理职能；有条件的地方应当积极探索、创新环保公安的尝试，建立环保警察体制和机制，把环境治理变得和社会治安一样，严防严管，确保生存环境和社会环境和谐、安定。

　　三是强化规划环评工作，让环保部门直接参与政府决策。他说：“规划环评是从源头上控制污染的有效办法，是解决政府产业部门、规划部门与环保部门的相互矛盾、提高环保部门的工作地位的有效途径，它可将一直处于‘末端‘管理的环保部门位置前移到政府决策层面。从去年规划环评暂行条例实施以来，这项工作有进步，但认识还不统一，评价能力还不相适应，走形式应付的多，真枪实弹的少，实际效果仍不理想。”

　　对于现在的环评，侯宜中深有感触：“扬州化工园区的总体规划和产业发展规划至今没有进入规划环评阶段，‘商’还在招，‘工’还在开，边建设、边报批，迟早还会出现新的环境问题。他说：“应当体现规划环评的‘强制性’，建立规划环评的评估体系和监管机制，通过精细编制、多方论证、广泛听证、组织评估等程序，把经济、产业、规划和环保多个部门统一结合起来，形成政府的意识，从源头上把住污染关口，解决环保地位弱、说话难、“末端”治理难的状况。对各地新一轮"十二五"计划中涉及产业布局的规划，应当要求编制规划环评，把住这个污染‘大闸门’，防止再一次出现新的环境问题。”

　　四是改变GDP唯上的考核办法和财税分配机制，使环保工作不再虚化。侯宜中认为：应当进一步明确地方政府保护环境的职责，不断淡化经济考核指标，提高干部考核指标中保护环境的比重。既然我们发展的目的是为了“人”，我们的执政党和各级政府管理国家的目标都是以人为本，就应当探索并建立一套以人为本的指标考核体系，与我们的执政理念统一起来，运用考核激励机制达到“既要马儿好，又不让马边拉（屎）边跑”。要推进财政分配体制改革，调整国民收入分配格局，宽松地方留成，缓解地方追求财政收入的压力。要将开征的环境保护税作为国税全额上缴国库，建立多排多缴的惩罚性机制，割断其与地方政府的利益联系，运用新的政绩考核和利益机制，解决基层环保“无能为力”和地方政府利益机制的“根子”问题。

　　五是建立官员升迁环保“一票否决”制度，解决重GDP轻COD的问题。要大力培养、使用“宁愿牺牲自己也不牺牲环境” 的党政好干部；探索创新地方党政干部排污总量审计制度，使总量减排的审核和干部经济责任审计一样规范、严格；进一步明确地方政府领导对当地环境负责的具体责任，建立量化的环境质量问责制度，尤其要明确追究“流动干部”不重视环境的责任，把环保责任和干部任用挂起勾来，不能非要等到出了大事故再去追究问责，让不顾环境发展的干部没有“官”场。

　　六是加大环保政务公开的力度，把环评公众参与度、环保透明度作为推进行政体制改革的大事来推进。环保透明是民主的前提，“公众参与”是民主的一个形式、依法决策是行政体制改革的好措施。已经有了一个良好的开端，致使厦门Px得以顺乎民意。但在现实中，环保透明度总体上还不高，公众参与度还较低，公众的参与权还得不到保障；环评不敢在“当地公共媒体”公示，问卷调查有心回避核心问题，污染物的测算不很透明，公众意见得不到采纳，都想方设法避免公众实际参与。迫切需要推进行政体制改革，增加透明度，提高参与度，运用健全的环保科学决策、民主决策、依法决策的机制解决环保的困境。

　　七是完善环评审批制，推行“环评”备案承诺制。环评是了解污染、控制污染的第一道门槛，是整个环保工作的基础依据，环评数字不牢，地动山摇。要把环评机构从环保部门真正脱离出来，使其不再成为政府发展经济和环保部门手中的“调节器”；要加大整顿各类“环评”公司，清理“混乱”、“混饭”和“混蛋”，规范环评公司资质、行为，加大责任追究，严惩“环评”做假；要完善环评审批的制度，实行环评审核、备案、承诺制，解决“串通一气”、一批了事的问题；推行企业环保“三同时”基础设施建设过程中独立监理的制度，把规划环评、项目环评和“三同时”制度真正落实到位，把住新污染源的关口。

　　八是尽快修改环保法律法规，解决滞后、缺失、软弱和操作难的问题。要尽快制定并出台环保排污技术规范标准，全面提供保护环境的法规依据，解决基层环保无标准可依、无规范可行的问题；要加快环保法律修改的步伐，补充完善法律条款，让基层监管更加有法可依，走出治污、执法的困境；加快依法行政的进程，建立良好的公众维权的法制环境，切实维护公众的环境权益。

　　为了改善环境，侯宜中可谓殚精竭虑。在仪征市人大财经委工作期间，侯宜中就特别关注环境和环保问题，面对化工园区废气污染扰民，曾在会上提出要求质询环保局长的建议。但让他万万没有想到的是，之后他竟然被调到环保局担任党组书记，仍然先后数十次给各级领导反映仪征市的污染问题。环境问题的举报者又是环境问题的管理者，这一多重身份的转换，成了“中国式”的冷幽默。正因如此，他对环境问题的思考才值得我们深思。