谢逸枫:拿保障房当遏制房价上涨利器太尴尬
提示：号称史上中国最严厉的调控究竟怎么了？11月14日国务院总理温家保说：“内地房价很难降，左一个（国）十条，右一个（国）五条，房价压不下来，若真买不到房可先租”。11月26日，中国住房和城乡建设部副部长仇保兴说：“房价波动前所未有，调控压力前所未有”，这是官方二次承认国内房价难降。11月30日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛说：“加快保障性住房建设，加强房地产市场调控。”
目前中国政府和大部分学者及专家等老百姓都把降房价的大任，希望寄托在保障住房。因此，保障房竟成了最后一把遏制房价上涨利器，难道保障房就能够把房价打压下去吗？在现有的住房保障体系下，由于户籍的限制，外来人口因无法享受保障处于游离状态，规模庞大的农民工、大学毕业生、外来创业者成为大中城市的新“夹心层”，蜗居在条件艰苦的城乡接合部、城中村、居民楼地下室中。
保障房建了十二年 咋就越建越没力
1998年，中国“房改”启动，承诺城市80%以上家庭住上政府保障房，安居乐业的民生理想似乎有望实现。然而，2003年“房改”突然变奏，将住房供应体系的主体改为商品房。自此，中国房价迅猛上涨，房子成了普通老百姓可望而不可及的遥远梦想。住房体系过度市场化，这条路，真的走对了吗？随着2003年国务院“18号文”的颁布，国内商品房价格犹如脱缰之马般疯涨，占据整个城镇住房体系90%份额；与此同时，保障房投资占住宅投资的比重却一路下滑，份额仅为5%左右.
1998年住房商品化改革的纲领性文件就已多次提及保障性住房。但是，此后对保障性住房在界定、规划、建设、管理和监督等诸多方面始终未能加以明确。过去十年堪称中国楼市的"黄金十年"，却也是住房保障严重滞后的十年。据统计数据显示，以全国经济适用房开发与销售情况为例，两大方面占同期商品住宅投资额和销售面积的比重都大幅度下降，分别从2000年的16%和20%降至2008年的5%和8%。
其实，谁都知道，保障住房制度在中国一直是不完善，与新加坡和德国及美国等香港相比，首先中国保障住房一直存在立法缺限，完成靠政策或通知等文件，去实施保障住房开发作为依据。其次保障住房的资金，一部分中央财政和地方政府土地出让金的10%及公积金等其他资金，但是，从各地方政府对于保障房建设的资金投入看，基本上是3%或6%，有的甚至是零，保障房建设缺资金是保障房建设完成率主要因素。
再次保障住房的土地供应不及时，虽然中央再三强调，一定完成中央对于保障房的土地供应计划和开发时间，但是，地方政府往往考虑到保障房不能够给地方财政带来收益，只公布保障房土地供应计划，却没有去实施，成为中国保障住房完成率不高的因素之二。最后保障房选址偏僻，或者是城市之间有行政限制，或者是保障房价格过高，或者是地方城市存在住房观念问题，导致保障房的建设和开发不重视。
2010年度住房用地计划拟供应量为大约18万公顷，但是从全国30省区市(西藏除外)住房用地计划情况看，基本上未完成供应计划，30省区市大部分仅完成供地计划的50%-60%左右。从今年土地供应增长135%，三类住房用地占77%的情况看，保障房的土地供应未来将成最主要的抑制房价和增加市场供应及解决结构问题的核心因素。毫无疑问，土地供应量不足，造成供应不平衡，影响政策调控和楼市供应，将把2011年房价推高。
保障房出这么政策 真正有多少执行
根据住建部公开资料显示，2010年住房用地计划拟供应量大约为18万公顷，同比增长135%，三类住房用地总占比不得低于77%。从全国来看：除了将房地产三年振兴规划从“十二五”规划中删去之外，国务院还提出了保障性住宅建设目标，2010年全国要建设580万套保障房，2011年要建设680万套保障房，2012年要建设620万套保障房。也就是说2011年和2012年两年内，全国保障性住房建成量将达到1300万套。与去年全国住房实际供地76461公顷和前五年平均年度实际供地量54650公顷相比，有大幅度增加。
例如，2009年1至11月,我国保障性住房用地供应27.54万亩,仅完成年度计划供应量的46.66%。疲弱的建设力度，意味着保障房与庞大的商品房数量相比仅仅是冰山一角，我国保障性住房供应量太少，实际供应只占到整个城镇住房体系的5%左右。
例如，《2010年住房建设计划》。该年度计划的适用范围是广州市辖十区。2010年广州市商品住房用地将供应500公顷，规划建筑面积750万～950万平方米。其中，政府保障型住房用地供应150公顷、规划建筑面积299万平方米。即是说，2010年广州市的住房用地供应中，保障型住房用地已占到30%；保障型住房规划建筑面积则占整体供应的31.47%～39.8%。
在2010年广州市计划新开工建设300万平方米保障性住房中，已落实用地的项目有19个，拟建建筑面积180.19万平方米，含廉租住房建筑面积96.97万平方米，经济适用住房、经济租赁住房建筑面积共83.22万平方米。广州原计划2010年供应3000套公租房，最近又明确公租房数量将增至8000套。
2010年6月住建部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确公共租赁住房将成为保障性住房主力的方向，今年全国37万套公租房的兴建任务已下达。加大保障性住宅供给的同时，各地还不断探索和完善住房保障制度，试图建立适合自身的住房保障体系。住房和城乡建设部确定的2010年保障性安居工程建设目标是建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套，改造农村危房120万户，总量比上年增加三分之一。2010年众多城市明显加大了保障房的供应力度，例如北京、广州等一线城市。
根据住建部公布的2010年保障房建设进展情况，截至2010年6月末，全国保障性住房已开工220万套，占全年计划的75％；各类棚户区改造开工190万套，占全年计划的65％；农村危房已开工68万户，占全年计划的56％。其中，廉租住房开工率75％，公共租赁住房开工率85％，城市棚户区改造开工率70％。截至2010年8月末，保障性安居工程已完成投资4700亿元，占全年投资计划的60％。中央财政692亿元补助资金目前也已经全部下达。
例如，从1998年房改后，除了1998年与1999年经适房投资占住宅投资总额的比重呈上升外，从2000年至2007年这一比重一路下挫，其中2002年、2004年与2005年经适房投资建设更出现负增长。
住建部、国土部11月26日发布的“151号文”中,提出建立政策性住房项目的行政审批快速通道,包括保障性住房、棚户区改造住房、公共租赁住房和中小套型普通商品住房。而本次《通知》除了免征城镇土地使用税,还提出对建造公租房涉及的印花税予以免征。其中,在其他住房项目中配套建设公租房,可按公租房建筑面积占总建筑面积的比例免征建造、管理公租房涉及的印花税。
在2007年，国发24号文对1998年来住房商品化改革之路进行“纠偏”，试图建立多层次保障房体系，包括经适房、廉租房和公租房，提供的主体则包括了市场（开发商、社会资金等）和政府。2008年底，住建部提出今后3年9000亿投资保障房建设的计划。但对于保障房应该以何种形式体现，3年来争议不断。今年6月，住建部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，敦促各级地方政府加快发展公租房建设。公租房大力扩容，成为重要住房保障形式，淡化了经适房、限价房这类过渡性产品。9月28日，财政部发布《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，今后3年，对公租房建设用地及公租房建成后占地，免征城镇土地使用税、印花税及相关契税。
2010年11月17日，财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部下发的《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》指出，从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公租房，包括购买、新建、改建、租赁公共租赁住房，贷款贴息，向承租公租房的廉租住房保障家庭发放租赁补贴。从2010年起，各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，可以将住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。
例如广州的住房保障工作虽然在全国处于前列，和香港等地相比，虽然在保障面积和轮候时间上较优，但仍有地方需要进一步完善。例如存在开发强度有待进一步提高、公建配套和交通不够集中、个别公建配套建设滞后等问题。
近期出台的一些政策和措施加大了对保障房建设的支持力度和监管力度，分别在公积金闲置资金支持保障房建设、保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地比例、公租房建设和运营中的多税收政策优惠、保障房建设监督问责等方面进行了规范。保障房建设资金难题、保障房建设进度考核机制的缺失一直阻碍保障房建设。我国不仅从资金、土地供应、税收优惠等方面加大住房保障的建设力度，而且也加大监管力度。
保障房数据很完美 但完成率很担忧
保障房建设雷声大雨点小,在今年年初出台的“国11条”里，加大保障房建设成为中央遏制高房价的重要手段之一，早前国务院常务会议更表示通过加大保障房建设力度，力争到2012年末基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。但摆在老百姓面前的是，从2000年开始，保障房建设日益被边缘化，网易房产从长江证券一份研究报告获悉，从1998年房改后，除了1998年与1999年经适房投资占住宅投资总额的比重呈上升外，从2000年至2007年这一比重一路下挫，其中2002年、2004年与2005年经适房投资建设更出现负增长。
例如目前《深圳市城市更新专项规划(2010-2015)》已经省建设厅和省国土厅备案审查。规划确定了2010年至2015年全市城市更新改造规模为180.6平方公里，其中“十二五”期间大约需完成69平方公里。 69平方公里中，拆除重建规模为23平方公里，包括城中村12.7平方公里、旧工业区9.2平方公里和旧城区1.1平方公里，拆除重建后应提供居住用地6.9平方公里、工业用地4.6平方公里、商业服务业用地5.7平方公里，以及市政公用设施、道路广场、绿地等其他用地5.8平方公里。
如果将23平方公里划分到每年，意味着在近五年内，深圳每年平均要拆除重建规模为4-5平方公里。未来五年内，包括拆迁费用和直接投资在内，深圳城市更新固定资产投资预计约3500亿元，预计拉动国民生产总值累计约7000亿元。值得一提的是，城市更新将持续稳定为深圳提供保障性住房建设用地，计划到2015年提供保障性住房150万-180万平方米。
但是，迟钝的推地导致土地供应缓慢和完成率低，显然不能成为降房价的利器。例如,深圳2010年内土地供应有限。到今年10月，深圳终于结束新政以来住宅用地“零出让”的局面。然而，今年以来，深圳土地供应的速度相当缓慢，前两次住宅用地出让的相隔时间长达半年之久。此外，深圳2010年土地供应计划，今年商品住房用地计划供应量为110公顷。
据相关数据显示，2010年上半年深圳市政府土地实际供应20公顷，完成率仅18%。例如，2010年初,深圳将计划新建保障性住房的指标由2万多套最终确定为5万套，共涉及用地面积119.72万平方米。目前已进入2010年的最后一个月，2010年10月底,深圳市今年已经完成新开工建设保障性住房3.8万套,用地面积90.06万平方米,仅完成计划5万套的76%。按实际情况来看,深圳市保障性住房建设的进度十分缓慢。
截止2009年8月底，地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。我国保障性住房供应量太少，实际供应只占到整个城镇住房体系的5%左右。例如,根据已公开的数据，自广州2006年启动新社区建设以来，共开工建设保障性住房逾290万平方米，只完成《广州市住房建设规划（2006-2010）》要求的900万平方米的32%。根据已公开的数据，自广州2006年启动新社区建设以来，共开工建设保障性住房逾290万平方米，只完成《广州市住房建设规划（2006-2010）》要求的900万平方米的32%。
我国去年“卖地”收入1.4万亿元 同比增43.2%,财政部4月11日,发布了详细的2009全国土地出让收支基本情况，全国土地出让收入为14239.7亿元，增长43.2%；其中用于廉租住房支出187.1亿元，占1.5%。受国内房地产市场逐步回暖影响，全年土地出让收入增速呈现明显的前低后高走势，上半年收入同比下降19.7%，下半年收入增长110.9%。全国土地出让收入约2/3来自沿海省份。此前，国土资源部公布的《2009中国国土资源公报》显示，2009年土地出让总价款为15910．2亿元，其中“招拍挂”出让价款占出让总价款的94.9％。
有数据显示，在过去的两年间，深圳面向社会低收入家庭提供了保障性住房近9000套，完成计划不到1/10。2010年深圳市土地出让计划收入239.04亿元，其中将安排6.94亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3%，《关于深圳市2009年度土地出让收支情况及2010年土地出让收支计划的报告》时披露的信息。今年，深圳拟新出让各类用地370公顷，城市更新项目出让土地416公顷，土地出让计划收入239.04亿元。
根据计划，深圳市本级土地出让计划支出158.76亿元，其中用于保障性住房建设6.94亿元。2009年11月，财政部与国土资源部、审计署等部委联合发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，根据城市廉租住房保障工作进展情况及时核拨所需资金。
在保障性住房上，去年深圳用于该项的支出为4.77亿，实际仅支出了2.78亿，占计划的比重不到60%。主要用于梅山苑二期、福保桂花苑、华达园和首地容御等廉租房和公共租赁住房的收购支出。而今年在保障性住房一项上，安排支出6 .94亿。其中，缓解低收入家庭住房困难安排了6.78亿。该项支出主要用于梅山苑二期、龙华拓展区保障性住房和平湖保障性住房项目支出，其中用于保障性住房建设的费用不低于1.86亿。此外还将安排0.16亿用于公共租赁住房的管理支出，共计近7亿。
实际上，2009年深圳在保障性住房的用地供应上，土地供应量为零。人大提出，保障性住房建设既要切实保证保障性住房用地按期供应，又要按规定建立专项廉租住房保障资金，政府应当加强保障性住房用地供应和资金的管理，切实保障低收入群体住房需求。此外，针对去年计划供应土地360公顷，但实际仅完成220公顷，比重仅为六成的情况，人大常委会也提出，计划完成率低主要是计划出让地块前期准备工作不到位，政府应当加强部门协调，加大征地拆迁和土地整备力度。
保障房的土地供应未来将成最主要的抑制房价和增加市场供应及解决结构问题的核心因素。毫无疑问，土地供应量不足，造成供应不平衡，影响政策调控和楼市供应，将把2011年房价推高。目前楼市最关键的是增加土地供应，而增加土地供应量的落实是房地产长远发展的根本。所以，若市场土地供应不出，商品房也不会低价卖出。
保障房建设任重道远 难成政策调控主角
从第二季度开始，政府将采取多种措施，增加土地供应，加快保障性住房建设来稳定房价。将70%的住房建设用地用于保障性住房、棚户改造和自住型中小套型商品房建设，严格控制大套型住房建设用地. 在“二套房首付提高至五成”让投资客和开发商感觉“头昏眼花”之前,国土资源部就公布了2010年土地用地指标,从2009年的全国7.6万公顷猛增到今年的184748.85公顷,并将70%的指标“蛋糕”划分给了保障性住房/中小套房等,这对部分开发商来讲,显然是个利空消息。
例如上海“十二五”期间保障性住房建设总量或占到住房总建设规模的一半以上，而商业性住宅建设量仅占不足三成。从房价问题根源来看，住房保障的缺位是问题根本所在。过去十年，堪称中国楼市的黄金十年，却也是住房保障严重滞后的十年。房价高涨和住房保障落后相互叠加，才使得房价问题日益尖锐。眼下，国内房地产宏观调控“一手抓房价、一手抓保障”也正是基于这种判断。由此看来，在我国整体经济趋好的环境下，中央要放松调控或许要在住房保障见效之后。
2010年全国将新开工至少580万套保障性住房，相当于2005年全国全部新建商品房开工量，但达到交房条件，预计要到2012年前后。说明2010年全国要完成580万套保障房建设还是有悬念，2011年仍将继续建设680万套保障房，2012年要建设620万套保障房。至“十二五”期末，全国6.6%左右的城镇家庭可享有廉租住房，5%左右的家庭将享有经济适用住房，10%左右的家庭将从公共租赁住房和棚改房政策中受益。如果加上其他财政补助（如贷款贴息和退税）受益群体，5-10年后，预期将有30%城镇家庭可能享受到住房保障。
一边是商品房价格犹如脱缰之马般疯涨，一边是保障房建设雷声大雨点小，高房价”时代让老百姓苦不堪言。根据国家统计局数据显示，从1999年至2009年的十年时间里，全国房价涨幅约为135%，在大多数重点城市，房价翻三、四倍并非什么新鲜事。与此同时，包括经适房、廉租房在内的保障房投资占住宅投资的比重却一路下滑，尽管每年从中央到各省市都列出很多保障性住房计划，但最后都成为一纸空谈。到底是什么造成保障房建设陷入“越喊越消极”的怪圈？地方政府过分倚重商品房建设拉动经济增长正是其最重要原因。
在房价突飞猛进的2009年，据全国人大财经委员会发布的一份调研报告显示, 2009年全国保障性住房建设进度缓慢,截至8月底,地方保障性住房建设完成投资394.9亿元,完成率仅为23.6%。今年1月19日国土资源部召开的“保增长保红线行动”成效座谈会也显示,去年1至11月,我国保障性住房用地供应27.54万亩,仅完成年度计划供应量的46.66%。疲弱的建设力度，意味着保障房与庞大的商品房数量相比仅仅是冰山一角，我国保障性住房供应量太少，实际供应只占到整个城镇住房体系的5%左右。
在发达国家，商品房占整个住房供应体系的比例一般不超过25%，保障性住房或者带保障性特征的住房占比往往非常高， 在新加坡，保障房和带有保障性质的住房占住房体系比例高达97%，仅有3%的富人居住在由开发商提供的商品房内，并且收取很高的土地出让金以及物业税。但在我国地方政府并没有建设保障房的动力，导致整个城镇住房体系90%以上被商品房占领，比例之高全世界找不出第二个。
保障住房制度完善 立法才是根本问题
继深圳“住豪宅”“开豪车”申请保障房一事被曝光后，全国各地对“保障房复审”进行严查，然而，审查越细漏洞越多。在深圳市第二次保障性住房复审工作完成并公布后，“零资产”、“隐瞒资产”、“住豪宅申请保障性住房”等情况再被曝光。连保障房审核主管部门相关人员也叹息：审核确实存在漏洞，申请者预先将资产转移境外很难查，婚姻作假也不好核实。尽管建设进程缓慢、审核漏洞重重，深圳保障房建设仍在大举进行，11月底，深圳保障房杀进寸土寸金市中心，在益田大厦供应456套房。
国内房价从2003年起进入“快车道”,商品房对拉动GDP作用非常大，通过卖地对地方政府的财政收入贡献也大，因此地方政府纷纷倚重商品房建设，自然没有动力建保障房”，正是由于保障房被边缘化，商品房一手遮天，国内房地产市场垄断地位牢不可破，才造成国内楼价上涨一发不可收拾。即使是保障房建设政策也被限定在′不会冲击商品房′的原则下执行，因此保障房被越建越远，定价越来越高。
资金问题是保障房建设普遍面临的难题,根据通知要求,12月10日前,各省级政府要完成相关规划,上报住建部、发改委、财政部等相关部门。根据住建部统计,截至今年9月份时,全国保障性安居工程已完成投资4700亿元,占全年计划的60%,且中央财政692亿元专项补助资金已经全部下达。据推算,今年全国保障房投资应超过7800亿元。而明年1000万套保障房的建设目标远超此前市场预期,意味着2011年保障性安居工程投资将超过1.3万亿元,达到全国房地产投资规模的五分之一左右。
保障房的推进尚存一些缺陷。例如准入审核方面。今年初，深圳市住建局公布《关于深圳市第二次保障性住房申请受理初审合格家庭（单身居民）情况公示的通告》后，深圳市过百政府机构人员通过初审，其中有人住豪宅，也有家庭夫妻均在政府机关工作。事实上，住建部副部长郭允冲就曾坦陈，经适房存在变相福利分房的问题，住建部部长姜伟新也曾表示，目前确实存在把经适房分配给了中等收入甚至是高收入人群的情况。如何明确准入门槛并加以监管，这是外界对立法的期待。高房价下，保障房能否担当起应有的遏制作用，还待考量。
今年4、5月间，有关保障房监管的两份文件密集下发。4月26日，住建部下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》，要求对违规出售、出租、闲置、出借经济适用住房，或者擅自改变住房用途且拒不整改的，按照有关规定或者合同约定收回，并取消其在5年内再次申请购买或租赁各类政策性、保障性住房的资格。此后，住建部、民政部、财政部联合发出通知，针对部分地方廉租住房管理中出现的房源闲置、出借，日常管理和维修养护资金不落实，准入退出管理机制不完善，日常监管和服务不到位等问题，作出有关规定。
2010年3月的十一届全国人大三次会议期间，有193名人大代表在6个议案中提出，我国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性。目前市场化商品房制度无法满足中低收入家庭的住房需求。建议加快住房保障法立法进程，建立完善的住房保障体系和法律制度。《住房保障法》的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划，并基本形成有关《住房保障法征求意见稿》。此外，财政部的最新通知显示，允许土地出让净收益不低于10%用于发展公共租赁住房，这将大大加快保障房建设速度。加速保障性住房建设，是弥补过去十年我国房地产市场全面市场化所造成的市场失衡及社会矛盾激化的重要任务，也是此次宏观调控的重要目的之一。