农民带地进城的“意见”别搞成了请君入瓮

杨于泽

       成都市委11月16日发布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，宣布成都市到2012年实现城乡统一户籍，城乡居民享有平等的基本公共服务和社会福利。今后城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，农民进城后在农村的承包地、宅基地等将得到保留。

       成都出台统一城乡户籍的政策，旨在实现城乡平权，不为动员农民进城。消除城乡二元结构，实现城乡居民在基本公共服务和社会福利上的平等，城乡之间自由流动，这是一项进步的事业。而城乡居民自由流动的一个重大未决问题，就是如何处理进城人员的土地及其权益。成都市委的“意见”，似乎解决了这个问题。

       但问题可能没这么简单，阶段性的政策不足以解决土地问题，地方政策可能朝令夕改。当前，各地都在打农民土地的主意，20多个省市在推动“撤村并居”、农民“上楼”运动，有的地方明确要求农民用土地换户口、换社保。这样的城市化，真实用意还是在多挤出一些农村土地，供政府开发、拍卖之用。当前“农转城”，不论各地说得多么动听，对农民都潜伏着巨大的政策风险。

       农民有一个常识：你的户口转走了，就等于你自动放弃土地，你在农村的土地就没了。过去，农村学子考上大学转户口，放弃土地是求之不得的天大喜事。现在农民进城，前路茫茫，土地之事就不可率尔为之。农村土地是农民集体所有的，个人物权处于悬置状态，农民一旦“农转城”，原来承包的土地就转为集体所有，他已经不是集体一员了，自然就不能享有原来的集体所有权和用益权。

       成都的政策是城乡统一户籍、城乡自由流动，相当于给农村居民集体办理了“农转城”，农民以“城里人”身份常住农村，仍然集体拥有原来的土地。但政策是现实的，将来农村居民都集体“农转城”了，政府再要拿走他们的集体土地，理由简直遍地都是，比如说农民已经享受政府的公共服务和社会福利，用土地回报国家是应该的；或者说农民进城不种地，就不应拥有农村土地。趁着重新签订土地承包合同之机，拿掉进城农民的土地，更是一个杀手锏。

       土地所有权问题，看起来确实是一个政策问题，但它是国家的大政方针，实际上是一个宪政问题。我国宪法第十条明确规定，城市土地属于国家所有，农村和城郊土地、宅基地等属于集体所有，国家可依法征收土地。这种基本土地制度，使得农村土地的物权非常复杂，个人物权的法律地位悬而未决。

       但这也给地方政府以创造性发挥的空间，出台地方政策是可能的，进行地方立法也是可能的。比如农村居民“农转城”之后，按照现行规范，户口迁离即放弃土地权利，但让“农转城”的人带走集体所有权中的个人权利也是合情合理的，因为土地是集体遗产，转户口根本不涉及继承权。农村居民集体“农转城”之后，个人更有权保留自己对集体土地的所有权利。成都市委的“意见”，其实是承认了农村居民的这种权利。

       问题在于，仅有政策是靠不住的，因为政策是善变的，市委现阶段的“意见”未必管得了将来。但地方政府可以将农民带地进城的“意见”变成地方立法，赋予政策以严肃、长期稳定的美德。能否针对农民带地进城的“意见”进行地方立法，是检验地方政府土地政策的诚意的试金石。