效率与公平统一的分配政策研究
安乡县发展改革物价局 任凌云
摘 要：贫富悬殊成为了我国当前社会经济发展中的主要矛盾，威胁到了国家政权安全和社会稳定，而我国出台或准备出台国民收入调整政策存在的头痛医头脚痛医脚设计漏洞。。因此，本文以能够实现效率与公平统一的分配理论——共赢经济学理论为指导，提出了在初次领域政府做好反垄断、管制外部性、公众性企业治理，放弃其他不合理政策干预，从而消除了初次分配中程序不公平，在二次分配中又利用初次分配领域政策调整增加的政府可用资金，建立普惠制保障体系，让所有国民都能生活有保障。
关键字：国民收入 产业政策 税收与补贴 社保体系
贫富悬殊成为了我国当前社会经济发展中的主要矛盾，威胁到了国家政权安全和社会稳定。国家各个部门也出台了一系列调整国民收入分配政策措施，但是这些政策都各自为政，相互矛盾，甚至有些政策措施充满了计划经济思维，实施效果是典型的南辕北辙——反而产生浪费、腐败，扩大贫富差距。为此，笔者就在《效率与公平统一的分配理论研究》的基础上撰写了这篇《效率与公平统一的分配政策研究》。
一、我国国民收入分配政策存在的问题
笔者在《效率与公平统一的分配理论研究》提出了效率与公平统一的分配原则：在初次分配领域，只要求政府做好反垄断、管制外部性、公众企业治理中的信息不对称等三件事，其他的事情由市场去做；在二次分配领域，在资金分配实行近乎于平均主义的公平原则。而我国政府却以“效率优先兼顾公平”为幌子违背这个原则，制定推行了一系列既不公平又没有效率的经济政策。具体表现如下：
1、政府在初次分配领域该管不管，不该管乱管
⑴政府在经济发展中不但不反垄断，还鼓励垄断。比如中石油、中石化、电力、铁路、电信等垄断部门存在大量的冗员，而且工资还比一般部门高。
⑵政府在管制外部性时与违法企业搞分赃制。层出不穷的食品安全事件，此起彼伏的生产安全事故，一场场的环境灾难都是对政府在质检、安监、环保等外部性管理缺位的控诉。质检、安监、环保的缺位导致企业间成本不一致，守法企业成本高，违法企业成本低，是非常不公平的，非法企业和分赃的政府监管人员享受高收入，造成整个社会福利下降和低效率。
⑶政府在公众企业治理上缺位导致企业高层无良高薪。广东省纪委常委、秘书长蒋乐仪在《广东省国有企业资产流失情况及其对策》的报告说，在国企改革中，一些企业违反《国有资本保值增值办法》和省政府制定的量化考核指标的规定，以强调经营者个人贡献为由，自定高薪酬。如有的企业实行“国有资产增量股权奖励”，几年间一些高层管理人员分别获得几千万甚至近亿元个人收益，而企业每况愈下，甚至经营亏本。[1]这些现象也是既不公平又没有效率。
⑷政府在不该管领域胡乱干预。共赢经济学理论告诉我们在初次分配领域，只要求政府做好反垄断、管制外部性、公众企业治理中的信息不对称等三件事，其他的事情由市场去做。但是政府却是偏要管，出台各种各样的税收优惠政策，行业补贴政策等，结果适得其反。比如《高新技术企业认定管理办法》，想法是好的，促进中国产业从“中国制造”向“中国创造”转变，但是该办法的效果却是想当然的。这个政策很不公平，一个企业只要被认定为高新企业就可以只需15%的税，否则交25%的税。当然也没有效率，前不久就爆出了科技部官员称至少五成高新企业受减税利诱造假的令人震惊的消息。其实政府根本就没有必要鼓励创新企业，因为市场会鼓励创新企业。政府关键是要加强知识产权保护，凡是侵犯他人知识产权的企业要给予重罚，采取没收企业，白送给被侵犯的企业，还要对公司经营者和所有者给予罚款。现在中国队知识产权保护很不够，甚至是保护侵犯知识产权行为。只要保护创新，市场自然就会给予创造超额利润的回报，不想要你政府瞎操心了。如果市场不认可创造，也证明这个创新是不符合实际，也没有价值，政府鼓励也是浪费纳税人的钱。还比如鼓励新能源汽车政策，简直就是补贴蒸汽机，既没有效率又不公平。
2、政府在二次分配中推行鼓励浪费与腐败政策
我国政府部门长期以“效率优先，兼顾公平”为幌子，实行不公平的国家预算资金分配政策具体有几种：
⑴中央和省级财政投向地方政府和企业项目资金和补贴资金既不公平又没有效率。2009年国家预算投向政府部门和企事业单位的项目资金在1万亿元以上，占预算数的25%以上，这些项目资金就是地方“跑部进钱”的重点，也是产生灰色收入重要源泉。因为项目好坏，是否可行都由上级部门说了算，项目多，执行审查的人手少，能力也有限，往往谁会跑、会送礼、会招待，就是哪个的项目好。项目实施过程中一般情况如果有50%项目资金用到实处算是最高效率了，一般都是30%左右，有些就是纯粹骗国家项目资金。另外，出口退税政策是一个成本高，效率低的政策，2009年达8000亿左右，除了产生腐败、灰色收入和扰乱社会经济秩序外毫无用处。还有一些补贴资金都是产生腐败和灰色收入的源泉，破坏市场机制正常运行，损害企业间的公平竞争。
⑵中央和省级财政给予人民的民生社会保障支出也是既不公平有没有效率。目前社保和养老保险体制、医疗保险体制等都实行不交不补，多交多补政策，结果是越有钱的人享受得越多，这样的机制不但不能缩小收入差距，反而扩大贫富差距。这种政策还鼓励基层执行部门弄虚作假，因为不交不补，多缴多补，基层部门就弄虚作假，将很多没有交费的人虚设为交费了，这样部门既能骗取国家资金，并还会因为参保率高受到上级表扬。而讲诚信部门遭殃，既没有骗取到上级资金支持，还要因为参保率低受到上级批评。
二、造成分配政策设计缺陷的原因分析
1、依据经济理论落后好心办坏事。我研究最近我国出台或准备出台一些政策出发点都是好的，每个政策都是直接去解决当前最主要矛盾的，但是这些政策普遍缺乏系统性思考，经不起推敲，属于想当然的好政策。我国研究机构中存在太多的伪专家，他们对于经济理论理解从来都是一知半解，观察问题也只能看到表面现象。加上我们政府制定政策主要理论依据——凯恩斯主义本来就是一个鼓励浪费和腐败的经济理论，加上一些别用用心的人故意混淆是非，结果出现了一系列浪费、腐败有理的怪腔调，叫嚣浪费和腐败都能扩大内需，拉动经济增长。
2、屁股决定脑袋利益决定政策。我国经济政策基本上都是执行部门自己拿出草案，最后由国务院签发或人大通过，甚至很多中央部委都是自己拿方案自己签发。这样决策模式导致利益决定政策就不可避免。政策设计部门这么做与我国公务员薪酬机制中存在的一种逆淘汰机制有关，我们公务员的薪酬体系存在一种非常明显的逆淘汰机制，把公务员薪酬高低与为人民服务对立起来了，这种逆淘汰机制让政策设计部门故意预留口子，为本部门捞好处。
3、公务员薪酬的逆淘汰机制使政策执行走样。这个公务员的逆淘汰机制一方面让政策设计部门故意预留口子，为本部门捞好处，另一方面让政策执行部门利用政策中潜规则为自己捞好处。一般地方政府只保证工资，什么福利、奖金、工作经费实行多劳多得的政策，这种多劳多得的公务员薪酬机制导致部门创收积极性高涨，他们创收手段有三：一是雁过拔毛。就是上级利用自己对下级的资金控制，在给下级拨付资金时，克扣部分资金，一般下级单位既要给上级单位送一定的钱，又要给经办人员贿赂一定的财物。二是坐地分赃。比如公安普遍存在与“黄赌毒黑”中的“黄赌”分赃的问题，质监部门存在与违法工厂分赃问题，城管部门存在与黑的分赃的问题，交警在超载执法中与客运车主分赃的问题，价格监管部门与违价单位存在分赃问题，环保局与污染单位存在分赃问题等。三是靠山吃山。法官，有句耳熟能详的民谣：“大檐帽，两头翘，吃了原告吃被告”。
三、效率与公平统一的分配政策设计
国民收入分配政策设计分为两部分，一是初次分配领域分配政策设计，二是二次分配中的分配政策设计。
1、初次分配领域的政策设计
⑴千方百计反垄断。一是打破国有企业行业垄断，包括石化、电网、铁路、公路、民航、电信、金融等行业，并且必须中央政府拿出政策来。二是打破地方行业垄断，有殡葬、自来水、出租车、公交等也必须打破垄断，可以由地方政府拿出政策来。通过这些政策实施可以消除初次分配中的不公平现象。还可以增加财政收入，光是一个出租车管理模式改革，在全国范围内，一年可以增加地方财政收入1千亿元以上。关于打破垄断的方法，笔者在《反垄断理论研究》总结了服务与管线分离的反管线垄断方法、价格控制数量的反稀缺资源垄断方法、强制分拆的反大型垄断企业方法、放松管制的反行业管制垄断方法、补贴到人的反民生行业（包括教育、医疗、养老等）垄断方法等。这些反垄断的方法基本上可以解决所有垄断问题，如果还不能解决垄断问题就使出价格管制的最后手段。
⑵严格管制外部性。经济社会发展的外部性主要体现在商品质量、安全生产、环境保护等三方面，扩大一点还包括违法犯罪行为。外部性的特点就是个人或者企业为个人利益，不顾社会的利益从事一些生产经营活动。管制外部性的关键是破处了原来监管部门与监管对象的分赃制，质检、安监、环保、公检法、物价等部门不能搞多劳多得，实现收入与监管效果挂钩。实现监管部门在所管辖的范围内发生违法事件越少收入越高的原则，监管效率越高个人收入越高的原则。一个部门工作的效果好坏，就是看这个部门被投诉的多少，当然这种投诉是实事求是的投诉，一个部门效率的高低就是看这个部门人员的多少，一个部门人员越少，证明其效率越高。现在我们的部门是人员越多，领导权力就越大，灰色收入也就越多，所以每一个部门都超编严重。我建议一个部门应该实行工作经费和人员薪酬包干制，一个部门如果少了一个人，这个人的工资和经费就归剩下的人员分享，包干经费到位的比例与工作效果挂钩。
⑶管制公众企业治理。一是建立公众企业治理的外部监管机制。股东大会只能选举内部董事，外部董事（独立董事）由第三方机构——证监会指定，独立董事受证监会的监督和约束。通过资格审查，资格考试合格者才能获得独立董事任职资格，入选候选独立董事库，通过随机抽取的办法产生，并且一个有任职资格的人员只能担任一个公司的独立董事，一年一换。全国所有的独立董事都享受相同工资待遇，差旅费实报实销。对于企业违法行为和企业经营失败，如果独立董事存在失职行为，独立董事应该承担连带法律责任。如果独立董事如果受经营者贿赂，将承担经济犯罪的刑事责任。二是责权利统一的激励兼容机制。完善所有者与经营者的契约机制。激励性契约简化的基本模型Y=K+aB(a为分成比例、B为产量等可以挂钩指标，且是代理人努力的结果)。最典型的所有者与经营者契约机制就是期权制度，期权这种东西被推而广之，经常用于对基金经理的激励。这种机制最大问题就是使基金经理投资缺乏长期性，因此要完善这种机制，就要对aB的部分要建立长效机制，我建议的方法就是经营者必须把aB的部分全部买成公司的股票，在没有离开公司之前，经营者无权卖出自己的股票，当然这是指经营者占有的公司股票很少的情况下，如果经营者所买的公司股票超过了国家规定的份额后可以按国家规定买卖公司股票。这些股票就相当于经营者用于兑现所有者与经营者的契约的保证金，如果企业亏了，经营者也必须按aB的部分补偿企业。这样就建立企业所有者和经营者的责权利统一的契约机制。
⑷优化简化税制。一是简化所得税征收标准。个人所得税设计太过复杂了一点，以家庭人均收入为计税标准，只需分四个等级就行，5000元以下不征收，5000~10000元的部分征收20%，10000~100000元部分征收40%，100000以上征收80%。收入在5000元以下的基本上为基层劳动者，5000~10000元为技术劳动者，10000~100000元为中高层管理者和高级技术人员，100000元以上都是企业经营者，并且基本上都属于自己给自己发高薪的不要脸的国有企业或上市公司等公众性企业的经营者，他们薪酬收入与给企业所作的贡献严重不相称（没有上市的私营公司不在此列）。企业所得税全部一个标准25%，标准越多，计算就复杂，而且容易产生寻租行为。停止与个人所得税相似的物业税、社保税征收计划，因为这些税征收成本很高，特别是社保税将来可能成为政府的一个负担，既然你征收的社保税，那么就要对社保资金缺口负责，希腊、西班牙的债务危机都是由于政府补贴社保金缺口造成的。
二是提高资源税征收标准。资源税要征收重税，目前适合征收重税就是煤炭、石油、建设用地、稀土等。对煤炭和和石油就是通过征收碳税和碳关税方式进行，建设用地通过提高土地出让金进行。征收碳税和碳关税每年可以提高3万亿元的财政收入，通过提高土地出让金可以增加1.5万亿元的财政收入。由于大量的公务消费存在，对资源浪费严重，所以需要通过征收重税保护资源，增加国家税收，同时又可以起到均贫富的作用。本来国家各种资源就是应该归全体中国人民所有，各种资源低税制，实际上就是把国家宝贵资源廉价送给部分企业，送给了少数人。因此，对稀缺性资源征收重税在法理上也是成立的，并且有利于保护资源，缩小贫富差距。
三是取消一系列生产和消费补助政策。这些政策包括出口退税，家电、汽车、建材下乡，新能源汽车、产业引导资金、新技术创新奖励等。这些政策除了增加腐败之外没有任何意义，还浪费大量人力物力，通过取消这些政策可以为国家节约财政资金1.5万亿元。
⑸清理不当干预的经济政策。一是不当的宏观调控政策。宏观调控尽管是现在每一个国家的选择，包括欧美国家，但是宏观调控，很难确保政策正确性，反而容易误导企业和民众决策。不管是货币政策，还是财政政策，政府都不能把握政策出台时间，因为政策执行具有滞后性，经常是政策刚刚发挥作用，经济形势就发生了逆转。比如发改委在猪肉问题上政策就很有代表性，猪肉价格高涨时，发改委出台了鼓励繁殖母猪的政策，可是钱还没有发到养殖户的手中，猪肉价格又低迷，只能补贴杀母猪了。二是不当行业管制政策。国家的十大产业振兴规划，也基本上属于头痛医头脚痛医脚，南辕北辙的政策。
2、二次分配领域的政策设计
⑴建立健全普惠制社会保障体系。所谓普惠制社会保障体系就是要做到每一个国民在幼有所教、病有所医、老有所养、住有所居等方面都有基本的保障。这个基本的保障与国民自己缴费无关，不采取那种交得越多享受越多的模式。要采取三段式的模式，一部分是国家补贴部分，全国人民全部享受同等标准，另一部分是地方政府补贴，同一区域人民全部享受同等标准，最后一部分就是其缴费和单位补贴部分要根据该基金经营状况发放，国家不再给予补贴，缴费多，经营得好，就发得多。建立这些普惠制社会保障体系，需要增加投入3万亿元，但是通过征收资源税可以增收4.5万亿元，取消补贴奖励政策可以节约1.5万亿元，打破垄断，可以增收5千亿元。
⑵改革公务员薪酬机制。我国的公务员薪酬体系存在很严重逆淘汰机制，这种逆淘汰机制表现有：一是合法薪酬太低，非法收入普遍；二是薪酬体系复杂，寻租严重；三是薪酬标准不统一，多劳多得。因此，需要改革薪酬制度，扭转公务员薪酬逆淘汰的局面。具体建议：一是提高合法薪酬，严厉打击非法收入。二是简化薪酬体系，减少寻租。三是执行按效分配的绩效工资制度。怎么做好按效分配的绩效工资制度呢？公务员绩效工资根据公务员性质不同分成三种不同绩效工资。一类是公共事业单位的公务员，包括公路、铁路、教育、自来水、社保等。二类是外部性监管部门，包括物价、环保、质检、公检法等。三类是发改委、商务部、税务局等经济监管部门。对于不同部门实行不同方法。比如管制外部性的质检、安监、环保、公检法、物价等部门不能搞多劳多得，实现收入与监管效果挂钩。一个部门工作的效果好坏，就是看这个部门被投诉的多少，当然这种投诉是实事求是的投诉，一个部门效率的高低就是看这个部门人员的多少，一个部门人员越少，证明其效率越高。关于公务员薪酬改革研究，我将在《政府激励机制创新研究》中有非常详尽的分析研究，这里就不深入研讨了。