人大监督与绩效权责预算之缘缘
高级审计师 张政斌
实行部门预算，是我国预算管理制度改革的重要内容之一，也是我国预算管理民主化的重要步骤。但从其执行情况来看，离人大实质性监督的要求还存在距离。究其根源主要是现行预算编制的内容、形式和机制还没有能够跳出长期以来形成的“内行说不清、外行看不懂”的怪圈。
大家知道，人大及其常委会审议批准财政预决算方案，是国家法律赋予人大的神圣职责，一定程度上，对预决算审议的力度就代表了人大财经监督的力度。然而，由于现行预算草案项目太粗、太笼统、出台时间太迟、执行调整太频等原因造成的监督不到位、不深入、不规范问题，也同时使人大对预算资金使用与效益的审议监督只能根据粗略预算报告掌握在“八九不离十”之间。该问题的存在，严重地影响了人大财经监督的严肃性，影响了预算执行的约束性，增大了预算支出的随意性，增大了滋生腐败的可能性。预算的模糊，必然导致监督的困惑。欲切除预算资金管理中的这一“毒瘤”，就必须施以“手术”更新部门预算机制——实行“绩效权责预算编制法”。其精髓可概括为十六字：预算早编，项目细化，绩效清晰，权责明示。
所谓绩效权责制预算就是指严格按照绩效权责内容来细化编制部门预算的制度。具体地讲就是部门预算中的每一个项目都要具体编制出质量、数量及职责标准，即为达到预算效果而使用国家资金（包括用多少、用到哪、具体干什么等）的权力及其责任。其特点是“预算项目细化，财政资金量化，社会绩效亮化，用款职责强化”。细化，要求列示资金用途的类、款、项，甚至细到某个阶段的某个环节或某个品牌的某种型号；量化，要求注明办什幺事或办到什幺程度需多少钱，具体到以“元”为单位；亮化，要求把办事的效果，花钱的效益明明白白地公布于众；强化，要求列示各预算项目所能达到的预期质量与数量指标及其未来效益的办事者的职责。此法编制出的预算，不仅能反映每项资金的用途去向，而且还能反映资金运用的效果；不仅能说明资金去干什幺，由谁干，而且还能说明开支为了什幺、干成后能怎幺样；不仅能呈现出项目与资金的有机结合，而且能呈现出项目与资金的一一对应关系，体现“一个萝卜一个坑”的管理模式。在编制中，编制人须按预算规律办事，要体现出权力就意味着责任，花钱就意味着效益，投资就意味着收获的理财观念，使每笔预算都要在“投入产出效应”的轨道上运行，使每一分钱都能在“多投入少产出等于浪费，有开支无效益等于犯罪，低消耗高效益才是工作”的现代判断标准上掂量。在执行中，执行人如果只有投入、不见产出或产出的东西变了“味”、走了“调”，该项目责任人最终要受到人大的质询。就是说，今后当官不会再有“上级拨款我来花，花完不问你我他”的美差。这种“一杆子插到底且清澈如水”的预算，无疑减少了行政权力滥用的“自由空间”，给爱玩权术挥霍浪费者套上了一道亮晶晶的“紧箍咒”。
大家知道，现行的预算草案过于简化，项目无论证，工程无规划；收入和支出只有大盘子，没有中小盘子；数字只列到大类，伸不到款项，大块资金很少落实到具体项目或具体环节，使本来应该非常具体的东西变成了没有形状的轮廓。过去人大审议的预算是预算报告，而不是预算草案。就理论来讲，预算报告仅是对预算草案编制所作的说明，起解释作用，而预算草案才是审议的真正对象。可过去的预算草案变成了预算报告的附表，只不过是将报告中的大类项目和数字表格化了而已。从篇幅上看，预算草案不及预算报告的一半，不及年终决算报表的十分之一，试想：决算报告是概括给内行看的，尚需一定的篇幅，而交给人大代表看的，简单的几张表格能反映清楚全年的预算内容吗？可见，过去对预算进行审议监督，充其量只是听听报告解释、看看表格中的数字而已！而没有真正对每项财政资金的详细用途、具体去向、准确金额及用款效益进行实质性监督。这一管理上的漏洞，带来了大搞形式主义的滚滚财源，筑起了形式主义者造假谋私的弹性空间，酿造了某些好大喜功者挂着为人民谋利益的幌子，专干损民害国谋私的拙拙怪事。
假若我们的预算机制不改革，还沿用那种将“预算报告与预算草案倒置”的传统模式，每年展现在人大代表面前的仍是“内行说不清，外行看不懂”的简要表格，即使人大代表全都是财经专家或预算内行，他们又能对这个粗线条、大轮廓、原则性与灵活性都很强的审议对象怎幺样？在这种环境中，做事看上级的脸，讲话随领导的腔，工作是为了让上级看的形式主义肯定不会绝迹。如果把搞形式主义的根源统统归结到搞形式主义者的主观意志上，他们肯定不服，肯定会叫苦不迭，喊冤叫屈，因为在客观上给他们创造了“只要想就会有”的滚滚财源。
因此，只有向人大提交的预算草案是按绩效权责预算法编制的，切实做到了人人看得懂，个个说得明，这样的预算草案到了代表手中才有看头，到了代表口中才有嚼头，到了代表脑中才有念头，到了代表会上才有议头。唯其如此，代表们才能看清每个预算年度的收支“葫芦”有多大，才能看清“葫芦里装有什么药”，才能分析“葫芦里药”的作用，才能对葫芦里的药的取舍“拍板”，才能断绝形式主义的造假财源，才能纠正个别人私欲膨胀的讨好迎合心态，才能有一切由代表说了算的结果！
预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效；监督的准确到位，必然带来做事的认真负责，做事的尽责为民，肯定换来的不是中看不中用的“政治秀”。