郑风田：2010一号文件解读（1）：仅有投入是不够的

 

投入是发展的基本，所以今年的一号文件，第一条就是有关“三农”投入的，叫“继续加大国家对农业农村的投入力度”。如何保证从制度上增加支农投入，今年的一号文件有以下几方面的规定：

 

总体方向：按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。

“三个优先”：要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。

“两个全部”：耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。

“两个增加”：继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。

比例要求：各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。

专项检查：对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查。

 

总量的数据，继续增量1000亿，达到8000亿以上？

一号文件的第一条就是加大对农业农村的投入力度，也是整个三农工作的重中之重。因为没有投入，一切只能在喊口号中进行。2010年中央还会进一步增加农业农村投入，中央财政支农预算可能达到7000亿元，高于去年的6000亿的预算水平。从量上看，近年来对农投入一直在不断增加。2006年中央政府对“三农”已投入3397亿元，在这个基础上，2007年增加了800亿元，2008年，增加额度又超过1000亿元，2009年投入7161亿元，比2008年增加1206亿元，增长20.2%，而其中的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等4项达1230.8亿元，增长19.4%。

 

惠农资金投向：今年支农资金的投向，共分五大类，包括继续增种各类补贴，增支持农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等社会事业加快发展，加强农村公共服务能力建设，积极推动基本公共服务均等化等。

 

仅有投入是不够的，还有许多大问题要解决：

如何让地方部门增加投入？如何提高政策的实际执行力度是个大问题。

中财财政资金支农资金无论从量上还是方向上都应该没有问题，但如何保证各级政府把资金投向农业农村是个大问题。原因很简单，在目前的政绩考核没有大的改变情况下，财政资金一般会被优先投到那些能够带来更大的GDP增长项目，农业农村由于见效慢、时间长，一般不会被优先选择为投资重点。虽然一号文件要求各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。但在地区级及县级，实际执行的效果会打折扣。虽然有专项检查制度来监督各地是否执行了一号文件，对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查。如果专项检查能够对社会公开，让社会来监督，效果会好一些？

 

如何解决地区间投入差距过大与不平衡问题？

地区投入差距会愈拉愈大。由于各地的经济规模差别很大，有些地方是大牛拉小车，应该没有问题，如上海、北京、浙江、江苏等发达地区，经济实力雄厚，对农业的投入应该没有任何问题。但我国还有一批省级吃于“小牛拉大车”，本地财力十分有限，无论再增加多少，实际上也难有大的增加。因为本身总量就很少。所以实际上应该加上一条，国家的支农资金，重点应该向中西部财政穷地倾斜。

 

支农资金整合面临大问题。

近几年，国家支农投资渠道较多，但因为形不成整体合力，使得支农资金仍然缺乏稳定性和持续性 近几年，国家支农投资渠道较多，但因为形不成整体合力，使得支农资金仍然缺乏稳定性和持续性。

 

财政支农资金的管理涉及发改委、财政、农业、扶贫办、教育、水利、林业、卫生、民政、交通等部门，极难进行统一的协调管理。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，省市各级农、林、水等主管部门层层下拨，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。

 

财政支农资金该不该整合以及如何整合也是一个大问题。财政惠农资金增加了，但由于我国涉及到的人口地区太多了，效果不是那么明显，有专家提出应该进行惠农资金整合。但这是一个争议很大的问题。虽然各地有一些整合试点，实际效果也不错，但却不利于和谐社会的构建以及各执行部门的积极性。原因很简单，集中资金办大事的结果是把资金用在某一地区或者项目上，其他地区就只能嗷嗷待哺了，会眼红的。财政资金分配不应该搞平均主义，但也不能垒大户。

 

如何解决惠农资金的跑、冒、滴、漏问题，应该加强第三方绩效审计。

这方面的漏洞太大了，各地都跑部进京，但对项目资金的使用一直缺少有限的监督。项目建设的效果究竟如何也一直是自建自检自报告。上级主管部门人员少，根本不可能进行任何有效的监督，即使是检查，也一般是走走形式。以后各级部门项目的检查应该由审计部门统计进行检查，学习一下美国财政部门的做法，委托第三方进行绩效审计，对项目的实际执行情况进行专项审计，看农民们是不是真正得到实惠，并把审计结果放在国家审计署的网站上供社会查阅。前几年暴光的贵州农民工培训补贴窝案可以说是冰山一解，应该引起重视。应该下大功夫解决惠农项目绩效问题。

 

支农资金配套问题多多。

配套是想四两拔千斤，但实际执行下来就成为软强制，存在许多问题。虽然十七届三中全会文件及去年的一号文件规定对中西部有困难的地区项目取消配套，但目前不少地区还是继续执行这些规定。于是各种各样的问题就出现了，比如配套不上就作假，就偷工减料，导致项目成为豆腐渣工程，效果很差。

 

财政部门该不该亲自操作惠农项目也一直在争论着。

财政部的主要职能是管好资金分配，由财政部门亲自设立惠农项目，且资金量还很大，就等于自建自管，能否管好，谁来监管，一直是个黑洞。所以财政部门亲自掌握一部分惠农项目也一直是争议很大的问题。财政部门该不该亲自掌握实际项目，需要深思。

（作者为中国人民大学教授）