对“拆迁”的规定不能太粗略
盛大林

1月29日，国务院法制办在其官方网站上公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》全文，征求社会各界的意见。

明确界定了“公共利益的需要”的范围，并将因公共利益的需要而进行的对国有土地的房屋的征收称为“搬迁”，从而明确区别于非因公共利益的需要而进行的“拆迁”；被搬迁房屋的价格评估机构由被征收人以投票、抽签等方式确定，而不再是由政府单方指定；在行政复议、行政诉讼期间不停止拆迁决定执行的“霸王”式的老规定也消失了……相比于以前的《城市房屋拆迁管理条例》，新的《房屋征收与补偿条例》征求意见稿（以下简称“新《条例》”）在很多方面都更加公平、合理。

不过，新《条例》只是一部规制征收及搬迁行为的法规，对非因公共利益的需要而进行的拆迁只是在“附则”作了几条原则性的规定。从近年的拆迁史来看，引起争议及纠纷的恰恰是非因公共利益而进行的拆迁居多。新《条例》如果语焉不详，势必在以后的执行中留下隐患。比如，新《条例》规定“建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议”，那么如果有部分房屋所有权人未与建设单位订立协议怎么办？能不能像“搬迁”那样采取强制行为？应该是不行的，但应该明确说明。

最关键的还是拆迁的主体是谁？根据“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋的，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。”以及“建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议”的规定，拆迁的主体似乎是“建设单位”，可这个“建设单位”是怎么产生的？它有资格成为拆迁的主体吗？在以前的拆迁中，建设单位一般都是已经通过招拍挂或者划拨的方式从政府手中获得了国有土地使用权的开发商，这就存在一个悖论：建设单位需要与房屋所有权人协商并订立协议，说明此前还没有获得房屋所有权人的同意；既然房屋所有权人还没有同意，就意味着政府还没有收回土地的使用权；既然土地的使用权还没有收回，政府怎么又把它出让给了别人呢？

当然，新《条例》中所说的“建设单位”也可能是尚未从政府手中受让国有土地使用权的开发商，但这样的建设单位是一个还是多个？如果是一个，这个单位是怎么产生的？如果有多个建设单位同时编制了实施方案申请房屋征收部门批准，怎么办？等等。

征地拆迁之事，第一要紧的是界定“公共利益”，即划清“搬迁”和“拆迁”的界线；而分清之后，规制“拆迁”则比规制“搬迁”更重要，因为在实践中拆迁出现的机率更大而且更容易出现纠纷。而新《条例》对“拆迁”的规定太粗略了，应该规定得更详尽一些。