作为乡村治理手段的低保

　　刘燕舞

　　（华中科技大学中国乡村治理研究中心

　　湖北•武汉 430074）

　　2007，9，10

　　一

　　扭曲：农村低保的实践形态

　　国家从去年开始在农村实行最低生活保障政策（以下简称低保），对于这一惠及农民的政策在农村的具体实践形态是怎么样的呢？实际上，就我们的调查情况来看，低保在有些地区已经扭曲成了乡村治理的工具性手段。以我们在曹村的调查为例。在曹村，去年乡镇拨下来的指标是19个，按户计算，即19户人。今年指标是22个，在去年的基础上新增3户。国家在分配指标时是按照户来计算的，一户享受低保就意味着该户的所有人都享受低保。在曹村，拿到低保指标后，村干部不是自己来安排谁应该享受低保，而是进一步把指标细分到各个村民小组，至于指标具体给谁则由组长来决定。分配低保的指标的权力下放给组长后，每个组长事实上都有一套他们自己的低保标准，而不是国家的低保标准。组长的标准五花八门，比如我们调查了解到的7组的情况。去年，村上分给7组的指标是1户，该户有5人，按国家标准操作的话该户5人都应享受低保。但实际上去年在具体操作的时候该户只有1人享受低保，另外4人的指标则分配到了其他4户人家。今年7组的低保指标仍遵循去年的规定，仍然是1户。按照国家标准这1户仍应是去年享受低保的那1户，不过今年的实际情况则不是如此。王组长说，今年的分配情况是这样的：首先，因为去年这一户就有1人享受低保，因而今年不再享受，不过往上报到镇里的名单则仍然是这一户。其次今年的5人与去年的5人又不同，去年享受了一次的今年就不再享受了，要平衡一下。今年5人的安排是这样的：1人为残疾人，王组长说因为这人是队上唯一的一位残疾人，去年没有照顾到，今年应该考虑他；1人为比较听话的人，之所以说他比较听话是因为取消义务工后，叫他出个工给5块钱一次他从来没有推辞过，也没有讨价还价过，尽管这人家里并不困难，但这个钱应该给他；1人为有子女读书的，一个上大学，一个上高中，像这种情况应该予以支持；1人给与自己平时关系比较好的，之所以要给一个关系比较好的，是因为组长的工作并不好开展，有一两个关系好的人在后面支持对自己的工作有利；最后1人是给自己，因为自己当组长一个月只有50块钱的工资，钱很少，但是实际上当组长的开支并不小，比如有时有什么事要打个电话，村上或镇里通知开会时自己骑摩托要烧点油等等，这些隐性的开支都是没有也没法报销的，所以作为一种弥补这个钱自己应该拿，而且也是合情合理的。事实上，像王组长这样考虑的还远不止他一个，其他几个组长也全部是低保对象，有的在报到镇里名单上就有名字，有的虽然在往上报的名单上没有名字但实际上却享受低保。低保的钱不多，每人每年只有360元，像7组那样的情况一个队一共加起来才1800元，但正是这区区1800元在王组长那里却用来做了五件事。而这五件事中基本上都是为了应对取消农业税后的村庄治理困境的，低保在这里成了非常珍贵的村庄治理资源，村组干部都将其作为一种乡村治理的工具性手段在使用。为什么会是这样？要想明白其中为何扭曲的原因，我们就有必要先看看取消农业税前后村组所拥有的治理资源在客观上的变化情况。

　　二

　　无奈：实践形态的分析

　　取消农业税前，乡村组结成了一个关系非常紧密的利益共同体。乡镇一级为了把税费顺利收取上来允许村一级在帮助收取税费的时候搭车收费，然后在收上来的税费里面按比例返还一部分给村一级。村级同样为了能顺利把税费收取上来也像乡镇一级一样如法炮制，给了组一级搭车收费的权利，然后从乡镇那里得到的返还款里面继续抽取一部分返还给组一级。因之，在取消农业税费之前，返还到村组两级的款项则成为了村组两级最主要的村庄治理资源，我们可以将其视作是经济资源。与此同时，乡镇一级为了能够顺利地把税费收取上来，便需要依靠村组干部，而村组干部则在面对要处理村组内部的有关事项时因其本身不具有实体性的国家力量作为支撑而又必须借助乡镇一级的实体力量，所以这时的国家力量是在村庄的。故而，没有实体性的行政能力的村组一级通过税费收取作为链条也可以传递性地获得来自乡镇一级的行政资源。取消农业税前村组因此而拥有的两种主要治理资源有其恶的一面，即加重了村民的负担，但是也有其善的一面，即可以用之做成一些村庄的公共事务。取消农业税对于农民的利益获得来说毋庸置疑是一件好事。取消农业税后，作为维系乡村组共同体的有力纽带崩断，乡镇因不要依靠村组收取税费也就没有了为村组服务的动力。村组一级在失去税费返还款这一重要的经济资源的软力量的同时，也失去了原本来自乡镇一级的有力的行政力量支持的硬力量。进一步，取消农业税在去掉其恶的同时，也去掉了其善。也许有人要问国家不是有财政转移支付吗？但事实是，取消农业税后乡镇一级的资源也非常有限，在目前的村财乡管的体制下，转移支付给村一级的财政并不是那么容易落实到村一级。村主任说，除了村干部的工资外，还没有到镇里领过一分钱的“转移支付”，工资外剩余的已经被乡镇以各种名义“罚”掉了。如此一来，村组所拥有的治理资源就非常有限，但是村庄内部需要治理的如公共品供给等一系列问题并不会因为取消农业税费就随之而消失。这样在治理资源的极度缺乏与需要治理的问题仍然极度之多两者之间就形成了张力，村组干部应对这一治理困境的策略无非就是消极的不作为与积极的作为。消极作为好说，但是积极作为在缺乏治理资源的情况下怎么办？于是乎，低保在村庄的嵌入就成了村组一级想积极作为的“一根救命稻草”。很显然，对于想积极作为的村组干部来说，打低保的主意实在是一种万分无奈的事情。这样一来作为农民最低生活保障的低保资金在村组那里就变成了非常珍贵的治理资源。村干部就好像是把低保作为人情似的送给组长，以此给组长一点好处，从而通过组长来办理村庄其他层面的事。取消农业税后很多地方是顺带把小组长也取消了的，但是，在村庄的具体实践中村干部发现自己工作的开展还是缺不了小组长。因为在小组这个熟人社会里它本身有一套内生出来的长期的地方性规范，人们的行事逻辑是按照这些内生的规范来的，而无法在突然之间适应国家的规范（或者根本永远就适应不了）。这样小组长的存废事实上也就有了某种路径依赖，短期内的制度惯性使得其事实上在很多地方仍然存在或者废了之后又不得不予以恢复。但是，小组长的存在是需要工资的，他们不可能“白干”。取消农业税后因为已经没有了他们的“工资”的制度安排，因此，原来的制度安排的村组关系也就变成了现在的非制度安排的村组关系，或者更形象地说变成了一种雇佣关系，这样一种关系模式下村干部只能自己想“办法”来解决这一问题，于是，无奈之中，低保就成了“自己想办法”的“办法”之一。低保到了组长手里后，组长对待低保也是非常重视的，且煞有介事地按照各自的标准进行指标分配。组长把这一笔钱分下去的时候他不是按照哪一家真的需要最低生活救助就给哪家，也不是说哪一户享受低保就把这个钱按户给。组长为了应对取消农业税后的村庄治理困境把以户为单位的指标分解成以人为单位的指标，从而努力扩大“受益面”，尽力解决更多治理层面的问题。我们可以看到王组长对于7组的5个指标的分配就非常有意思，是典型的将低保作为治理资源使用的“成功”做法。他先将一户的指标拆分成可以享受的五户，然后把这一户去年已经享受了的但今年仍然必须把他的名单报上去的排除在外，从而又进一步扩大“受益面”。把享受面最大化扩大后，他再按照自己的标准进行分配。我们可以通过考察其指标分配所彰显的独特含义来进一步理解低保是如何和为什么成了乡村治理的工具性手段的。一个指标是为了应对取消义务工后村庄公共品供给的困境而分配的。取消农业税前虽然我们调查的曹村已经取消了义务工，但是因为组一级可以在收取税费的时候有出工补助的预算和之后的提取，因而取消义务工的困境并没有立刻凸显。取消农业税后，组里面出工的内在需求仍然存在，但用来有力支撑的经济资源却不再，为了弥合这一矛盾，想要积极作为的组长把这一外嵌进来的低保作为“安慰”经常愿意出工而又不讨价还价的人实在是“神来之笔”。另外一个指标他安排给自己实则是为了应对前述取消农业税后变成雇佣关系的村组关系的困境。从这个层面我们可以看出，在乡村治理中客观上需要小组长的当下，当村干部无法用原来的制度安排性的工资给组长工作的动力时，尽管少得可怜但还比较“实在”的低保在村组两级心领神会之下成为组长的“工资”也是实属无奈。第三个有意思的指标是为了应对取消农业税费后国家力量退出村庄所制成的治理困境的。原来村组干部可以通过税费管道传递性地获得来自乡镇有力的行政力量支持，从而实现对村庄比较有力的控制，但是现在他们只能更多地依靠自己在村庄中的私人关系的支持。典型的如村组原来在处理排水纠纷等一系列事件中可以借助国家暴力强制性地实行公道，但现在则更多的只能依靠拳头暴力来实行公道。尽管有拳头暴力的力量不一定真的以拳头来行事，但拳头背后的隐性暴力却有显性的威慑作用。因此，王组长说要把低保中的一个指标给予他关系好的并摆出有利于开展工作的理由时也是他无奈中的一种“创举”。至于把低保给有子弟读书的家庭既是基于曹村的一种地方性共识，也是基于应对取消农业税后这一共识的压力所促成的治理困境。曹村人很重视教育，取消农业税之前村里对读书的都有一定的补助，哪家人家有子弟考上了大学，村里组织干部去送块匾，给两百块钱表示祝贺与鼓励。取消农业税后村一级已经没有这个能力了，但是这种重视教育、帮扶教育的地方性共识并没有消失。村民在享受取消农业税所带走的恶的同时，并不会明白其所带走的善，但是没有了善的一面所造成的恶的效应却是能深刻感受出来的。想积极作为的组长把低保拿过来用作一种弥补手段，实在是减轻了这种“阵痛”。至于那位残疾人则是说明低保在这里还很可怜地有一定的伦理底限。由是观之，低保在这里已经扭曲成为了一种乡村治理的工具性手段。我们可以看出，取消农业税后在村组都缺乏原有的治理资源的今天，想积极作为的村组干部在无奈之中是如何珍惜和尽可能利用低保作为一种治理手段的。这一非常有限的看起来是“杯水车薪”的钱，在一定程度上却缓解了取消农业税后村庄所面临的诸多方面的治理困境。作为乡村治理手段的低保，它的运作在这里是非常成功的，是正面的作用。但是，这种违背政策本意而做成政策之外的美事，对政策本身而言毫无疑问是一种反讽，对于这样的反讽我们在错愕的同时，也理应深思其背后所凸显的村庄治理困境问题。

　　三

　　展望：超越扭曲与无奈

　　建立农村最低生活保障制度，将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题，是实施农村低保制度的主要目标。建立农村低保制度是一条将中国发展的成果惠及数亿农民的重要途径，对于我们构建社会主义和谐社会和促进社会主义新农村建设具有重要的意义。但是，我们看到这样好的政策其实践形态的扭曲和现实的无奈。低保在部分农村的实践已经脱离了政策制定的初衷，并没有很好地解决低保政策所要解决的问题。在面对后农业税时代的各种乡村治理困境的时候，想要积极作为的乡村干部实际上是用“坏”的手段做“好”事，凸显出诸多无奈。怎样克服这一困境，在超越扭曲与无奈之间走出一条阳光大道？实际上从我们前述分析低保政策的实践形态来看，我们发现低保的遭遇并不在低保本身，因此，我们认为，要超越这种扭曲与无奈的局面还必须要在低保之外想办法。首先，我们有必要进一步完善村级财政转移支付的相关制度。只要仍然是在目前这种村财乡管的现行体制的真实实践情况下，转移支付给村一级的财政就无法确保能够真正到达村一级。必须更加严格地规制各乡镇不得以任何名义和任何方式罚款或动用村级财政。只要能够确保村级财政足额到位，至少可以给想有所作为的村组干部能有所作为的可能能力与可能资源。其次，要进一步加大对乡镇财政的转移支付力度。事实上，乡镇一级在村级财政上“动刀子”的做法也有其不得已的苦衷。特别是在经济不太发达的地区，取消农业税费后，乡镇一级的财政切实地大幅缩水，而机构人员并不可能因为农业税费的取消而大幅裁减，这种现实的张力是我们无法回避的客观问题。而且，乡村的正常运行与基本稳定也需要一定数量的乡村干部继续操持。那种过分主张大幅精简机构和大幅裁员甚至是撤组并村、撤村并乡或撤乡并镇等“裁字诀”、“撤字诀”和“并字诀”的系列主张实际上是一种饮鸩止渴、得不偿失的办法。过分的强调“裁撤并”的办法只会使得乡村无政府化和乡村社会灰色化（类黑社会化或黑社会化），想寄望于“裁撤并”后的乡村秩序“自治”与“平稳”只能是一种奢想。第三，在解决乡村两级财政的基本“生存”问题后，我们还有必要进一步强化乡村两级的权力，特别是要确保村级组织在面对诸如来自村庄内部或外部的暴力纠纷或一系列危害村庄秩序的事件时能够有效地借助乡镇的硬权力介入处理。总之，要想超越当下农村低保政策实践的扭曲与无奈这一困境，就必须要完善和加强村庄的治理资源，概而言之，就是要在经济资源上确保乡村两级财政的基本生存，在政治资源上进一步强化乡村两级的权力，特别是那种村级原来通过税费作为链条能够传递性地获得的来自乡镇权力的有效支持。只有这样，才能使得惠及数亿农民的农村低保政策落到实处，回归政策本该彰显的实践形态，从而顺利实现农村低保政策的真正目标，为构建社会主义和谐社会和促进新农村建设提供有力支撑。