当代物权法百科全书小辞典58
国家机关财产定限占用物权
陈绪国
物权法第五十四条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”本条款规定的是国家机关财产定限占用物权。
国家机关财产定限占用物权，是指国家机关财产专属于国家所有，国家机关和工作人员应有的财产支配权，定限于对于国家机关不动产和动产的占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利，一般不具备收益的权利。如果有处分所得，所得收益应及时、全额上交国库，不得为本单位本部门截留、侵占、挪用、哄抢、私分、挥霍、毁损、破坏。所谓定限，是指国家机关所占用国家的不动产与动产等财产是“双定限”的：一是国家机关对于该项财产的占用，是限定编制单位、限定人员的，并根据工作与公务的需要和厉行节约的原则，限定在一定对象之内；二是国家机关对于依法管领或支配的公共财产，根据不动产与动产的不同特点，是限定范围、限定品种、限定数量、限定质量、限定期限、限定用途和限定合法程序的。从具体的主体与具体的客体上，全部予以细化、量化并作为限定的物权要件。
国家机关是国家机关财产定限占用物权的主体。所谓国家机关，是指行使国家权力、管理国家事务、履行公共关系职能的国家法人的机关。包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军队等。如我国的全国人民代表大会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等国家机构和地方各级人民政府、各级人民法院、人民检察院、公安局等权力、行政和专政机关。国家的权力资源和指挥系统均集中于国家机关，国家机关接受全国或者地方人民代表大会的监督和执政党的领导。
国家机关的根本职能，是全心全意为国家服务，全心全意为人民群众服务，必须恪守人民公仆的本职，坚持四项基本原则，坚持贞守政治文明、精神文明、物权文明和公务文明的底线，始终不渝地带头遵守国家的各项法律、法规、政策、政令、条例和规章制度，自觉地带头同各种腐朽文化、腐朽思想、腐败现象作斗争，戒除权尊于法、权大于法的各种封建思想与陋习，牢牢树立社会主义的权力观、荣辱观和金钱观，防微杜渐，洁身修养，在职责范围内，严格区分公权与私权的界限，设立国家财产的高压线与防火墙，铲除滋生腐败的土壤。
所谓定限占用权，是指区别于所有权的他主物权，即物权法式属于非自主直接支配、非自主排他性地享受其权益的物权，包含定限占有权、定限使用权和严格限制下的定限处分权。国家机关的定限物权，主要集中于定限占有权、定限使用权，故统称“国家机关定限占用权”。
罗马法上“定限物权”（jus in re aliena）指所有权以外可在一定范围内对物进行支配的物权。依定限物权人支配的内容为标准，定限物权可以区分为用益物权和担保物权。但是，本文的定限物权区别于用益物权和担保物权，即区别于私法上私物权的定限物权。罗马法的定限物权有两个主要特征，一个是专门针对私有财产的私物权，一个是所有定限物权均以“收益权”为中心展开的。这两个主要特征，万变不离其宗。本文所指的定限物权，是公物权中分支物权即公共关系物权，并且所有定限物权均完全不是以“收益权”为中心展开的，完全排除收益权在内。因此，国家机关的定限占用权，与罗马法或者说传统物权法中的定限物权的性质与价值观上是完全不同的。传统物权法中的定限物权，在定限原理上有值得借鉴的一面，但是定限内容、定限权能上有着根本的区别。总体上，传统物权法中的定限物权是普通定限物权，可以通过民法规则来认定和保护；国家机关的定限物权，是特种定限物权，可以通过民法规则来认定和保护，也可以通过行政法的规则来认定和保护。
国家机关财产定限占用物权的客体，是国家机关所占用的不动产与动产，包括继受、划拨占用与拨款占用的不动产与动产在内。国家机关的财产是国家即全民的财产，不能将国家机关占用的财产理解为国家机关自己所有的财产。依据物权法“一物一权主义基本原则”判定，国家机关财产所有权只能存在一个主体，这个主体是国家而不是国家机关，或者说是国家法人不是国家机关法人。同时，国家机关财产所有权只能存在一个客体，不能将国家机关的财产支配权即“定限占用物权”来替代国家机关财产所有权。其基本原则是按照“国家所有——国家机关占用两条线”和“领——用账户两条线”、“收——支账户两条线”等措施来抑制国家机关的越权行为。
国家法人与国家机关或者国家机关法人是两个概念。国家法人是国家财产的委托人，国家机关是国家法人国家财产的受托人，两者之间的关系是财产信托关系。国家法人是国家财产的主物权人——国家财产所有权人，国家机关是国家法人国家财产的从物权人——国家财产定限占用权人。这种财产关系不能混淆，更不能颠倒秩序。这个问题十分重要，一旦物权关系混乱或者颠倒秩序，国家财产的损失是不可估量的，而且追究责任起来也是十分棘手的。
“国家法人”这个概念，是笔者在2005年参加修改《物权法（草案）》全国大讨论时倡导的物权新概念。所谓“国家”，《牛津法律大辞典》的解释是：“生活在地球表面的确定部分、在法律上组织起来并具有自己的人的联合体。指持久地占有一处领土的人民，并且由共同的法律或者习惯联结（作者注：原文为束缚）在一起成为一个政治上的实体，通过组织起来的政府为媒体，行使统治领土范围内所有的人和事务，与地球上的其他团体社会宣战、缔结和约和加入国际组织的独立的主体。”（转引自孙宪忠著《论物权法（修订版）》法律出版社2008年1月第1版第12～13页）如果不论政治色彩，国家的定义大概是如此。既然国家的职能是“行使统治领土范围内所有的人和事务”，国家肯定要统一管治国家地域内所有人的人权、事权，并且应当有独自的政权、专政权和物权。
所谓“国家法人”，笔者所下的基本定义是：
“国家法人”，是永久性法人地位的国别组织，也是国家最高级别的行政兼法人机关。社会主义国家是以公有制为主体的民主法制国家，社会主义的国家法人代表全民族的利益，并代表人民行使国有资产的所有权、用益物权和担保物权及其他主权权益。
国家法人是最大的利益共同体，是最大的政治、经济、文化和社会集团，是区别于一切集体、个人利益和其他权益的共同体和权益集团，代表国家实现利益管领、利益保护、利益保值、利益增值。同时，他又是社会各阶层利益分配、利益均沾、利益管控的总管家。
国家法人的特征，是对应于国家主体特殊的责任、权力、利益和义务及其他使命而存续的，区别于任何组织和个人的特征。……
（相关链接：价值中国网陈绪国《当代物权法百科全书小辞典27·国家法人》；《当代物权法百科全书小辞典4·国家法人基本物权》；《漫谈“国家法人基本物权”建议立法的N个为什么》。）
“国家法人”是区别于国家机关法人的物权新概念。主要表现为，两者之间的物权有主体、客体、性质、权能和物权轻重大小等区别。“国家法人”是代表全体国民来行使财产权和职权，其手段是通过行政和专政的力量一致对外、一致对内地来保障国家各种财产不受外国人和本国人的侵害，同时根据国家的财力物力来调整国内各个阶层部分庞杂的物权、产权关系，物权形态主要是动态平衡的所有权物权体系；国家机关法人的物权，仅限于本机关单位部门的财产支配权，基本上定限于国家的财产定限占用权，而财产所有权则专属于国家所有。国家机关法人物权形态主要是静态保持的定限占用物权体制。国家法人的物权，具有最大宗、最广泛、最活跃的特征，渗透到经济社会的各个阶层、各个领域、各个产业之中，并且始终担负着国家物权体系中最重要的角色。由于国家机关法人的物权，既是定限的，又是静态的，比较国家法人的物权又是权轻和“量小”的，性质上、权能上、批量上和物权类别上，远远不能与之匹比。所以，结论只有一个：国家机关的财产不能等同于国家的即全民的财产。反之，国家的财产不能孤立地认定为国家机关自己的财产。虽然，国家的财产是由国家机关来掌控，毕竟国家机关是为国家、为人民服务的托管单位部门。
在这里，需要说明一下。即：1、本文所指“国家”，实指“国家法人”；“国家财产”，实指“国家法人财产”；“国家物权”，实指“国家法人物权”；2、本文所指“国家机关”，实指“国家机关法人”；“国家机关财产”，实指“国家法人财产”；“国家机关物权”，实指“国家机关定限物权”。“法人”是经济法的术语，用在物权法中有点累赘，故不是常用术语。但是，为了更好地说明问题，有时候不得不使用“法人”这个术语。
目前，我国有了企业国有资产法，但没有国家机关国有资产法，应当尽快出台此类法律。物权法第五十三条则为我们提供了一条思路：保护国家机关中的国有资产从确认物权开始。毫无疑问，保护国家机关中的国有资产必然是长期的艰巨的历史任务。无论国家选择什么道路，制订什么制度，将是万变不离其宗的—保护国家机关中的国有资产永远不会止步，永远不会停留在一个水平之上。
本条款，基于保护国家机关的社会主义公共财产免受假公济私的私权的侵扰，解决国家机关政财不分、政商不分和公私不分的弊端，严格禁止国家机关滥用公权、采取各种不正当手段为本单位本部门或者个人谋取不当私利，同时确认并保障国家机关和工作人员应有的便于公务的财产占用权。
物权法第五十六条规定“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”这里的“任何单位和个人”，就包括了国家机关在内。破除了“刑不上大夫，礼不下庶民”的封建法制旧观念，树立了“法律面前，人人平等”的社会主义法制新观念，赋予物权法以民主化、科学化新内涵，严格区分公权与私权的界限，清除权尊于法、权大于法、官大于法的封建残余势力，铲除假公济私滋生各种腐败的土壤，同时保护国家机关公平合理的物权生态环境，保持国家机器有效率地运转和各种公务活动清廉地进行。
相关链接：
价值中国网陈绪国《当代物权法百科全书小辞典27·国家法人》；《当代物权法百科全书小辞典4·国家法人基本物权》；《漫谈“国家法人基本物权”建议立法的N个为什么》。
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