中美财政支出结构和公共服务程度比较

----中美财政税收体制比较

中央党校研究室副主任周天勇 研究员

2005年7月3日

一、美国公共服务和社会管理型的财政支出结构

美国是一个资本主义市场经济国家，政府资源不用来大量地投资于国有经济，并且国有经济的比例很低。因而，美国政府的财政开支一般不过多地承担经济建设和投资企业的任务，其各级政府预算的性质一般为公共服务的社会管理型财政。

1，联邦政府财政支出结构。

2004年美国联邦政府在公共服务方面的支出，大体在国防、外交、保健、老年医疗、收入保障、社会保障、净利息、其他等方面，总支出为22922亿美元。从1965年以来，美国联邦政府的财政支出结构也发生了较大的变化，国防和外交开支的比例下降，其他项目的开支比例也在下降，保健、老年医疗、收入保障、社会保障等开支比例上升，而债务利息支出比例基本没有变化。

表1，美国联邦政府1965年和2004年财政支出结构，单位：亿美元，

年度	总支出	国防	外交	保健	养老医疗	收入保障	社会保障	净利息	行政公务	其他
1965	1182	506	53	18	0	95	175	86		250
%	100	43	4	2	0	8	15	7		21
2004	22922	4559	269	2401	2694	328	4955	1602	2290	3113
%	100	20	1．2	10．5	11．8	1．43	21．6	7．0	10	13．6

可以看出，美国联邦政府支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10%。

2，州和市县镇政府财政支出结构

美国是一个联邦制国家，其政权层级分为三层。州是一层，而县市镇政府又是一层，互不隶属。没有市管县，或者县管镇的行政分级体制。从中央与地方政府的职能划分看，州政府完全负责失业救济和公共福利支出，负责大部分高速公路、监狱的支出，火灾消防完全由市县镇政府负责，排水几乎由市县镇政府负责，警察和教育基本上由市县镇政府负责。2001-2002年度，美国州和市县镇政府总支出为17352亿美元。

表2，美国州和市县镇政府1965年度和2002年度支出结构，单位：亿美元

预算年度	总支出	教育	高速公路	公共福利	行政公务	其他
1964-65	746．78	285．63	122．21	63．15		275．79
%	100	38	16	8		37
2001-2002	17352	5946	1154．67	2838．85	2776．3	4684．77
%	100	34	7	16	16	27

注：资料和数据来源和计算于美国政府《2005年总统经济报告》。行政公务费是一个根据调查的比例推算的数。其他项目包括：图书馆、医院、健康、运输、加水传送和终端机、停车设备、防火、排水设备、自然资源、公元和娱乐、警察及设备、住屋和社区发展、固体废物管理、公众建筑物、一般债务利息等。

可以看出，美国州和市县镇政府的总支出中，用于教育卫生、各种社保和社会管理的支出比例高达70%多，政府本身行政公务费用只占16%。其他的支出除了高速公路建设、利息等项目外，大都也支出在其他的公共服务项目上。笔者在美国马萨诸塞州议会财政预算委员会调研时，了解到2003-2004年度马州政府的财政开支中，25%用于健康保障，25%用于教育，23%用于警察设备和工资，16%用于行政公务运转费（包括公务员的福利和薪水），11%用于政府举债的利息支出。

总之，美国各级政府的预算支出结构的一个重要的特征，就是老年保障、医疗保障、教育、低收入补贴、公共福利等服务型项目，以及消防和治安等社会管理项目。

二、中国的财政支出结构

中国的财政是在计划经济体制下建立的，改革开放前，其主要功能是经济建设，是生产建设型的财政。

改革开放以来，财政顺着四个方向调整：一是生产建设支出的比例在逐年下降，但仍占很大比重，二是由于党政机构得不到控制，行政运转费用的比例日益上升，所占的分额越来越大，三是预算外的自收自支规模越来越大，一些政府和政府各部门收费被收支两条线固定和合法化，四是地方政府的财政特别是县乡财政的显性债务和隐性债务越来越多，数额巨大，五是财政支出结构中，近两年开始更多地向社会保障等公共支出进行调整。

1,预算和预算外收支反映的供养和建设型的支出结构。

从财政部门向人大所报的预决算报告和报表看，虽然我国的行政公务开支比例比美国要高一些，但并不严重。主要是经济建设的比例较高。但是，实际财政支出格局并非如此。我们由表及里进行分析，先按照公布的2003年中央和地方财政决算报告理出一个支出结构表。

表3，2003年国家财政支出结构，单位：亿元

支出结构	总支出	经济建设	社会保障	抚恤救济	教育	医疗卫生	行政公务
国家	27868	6820	1262	498	2937	778	4713
%	100	24	5	1．8	11	2．8	17

注：根据《2004年中国财政年鉴》，中国财政杂志射004年版整理和计算。行政公务项目中除去了1500亿左右的公安和武装警察费用，如果加上，行政公务开支的比例则为22%。

可以看出，即使不包括预算外支出，仅就财政决算表上的支出结构看，社保、救济、教育和卫生等公共服务型支出只占16%，而经济建设高达24%，行政公务费用为17%。另外，从2002年的数据看，没有进入财政预算表但有统计的预算外收入达4479亿元，其85%用于自收自支单位或者收支两条线单位的行政性供养费用。这一点，《中国统计年鉴（2004）》第309页“预算外资金分项收入”栏中有说明。2003年的数据笔者无法从现有的材料中得到，估计统计的预算外收入为5000亿元，支出4500亿元，其中7%用于经济建设，85%用于行政性供养费用。

社会治安在西方国家是公共服务和社会管理的一个重要部分，因而将其从行政公务开支项目中划出。中国2003年估计用于这方面的支出为1500亿元，虽然公安经费消耗了国家财政巨额资源，但一多半支出还是用于了各级公安官员的支出，用于养官，而不是用于一线维持治安、警员的工资福利和其他工作需要。

公安经费的问题在于，一是1500亿支出可能使公安和武装警察警察经费不足，交警和基层派出所需要“创收”筹集一部分经费，二是公安官多警少，经费效率很低，浪费很大。贾葭写的《吉林省将全面撤消公安分局和派出所成立警暑》一文报道，吉林基层派出所所则十数人，少则七八人。辽源市公安局下设部门多达47个，所属西安、龙山分局各下设十几个科室，警员全坐在办公室，大街上见不到警察，全市在编警员1447人，实战警力只占48%，当官的太多。案例来自新华网2005年3月24日。

考虑在统计之列的预算外收入，我们可以重新整理一个财政支出结构表。

表4， 包括有统计的预算外支出的国家财政支出结构表，单位：亿元

支出结构	总支出	经济建设	社会保障	抚恤救济	教育	医疗卫生	行政公务
国家	32868	7135	1262	498	2937	778	10038
%	100	21．7	3．8	1．5	8．9	2．4	26

据《中国统计年鉴（2004）》有关数据和对2003年的估计数据计算。

从表4可以看出，加上统计的预算外资金的支出后，国家财政中最大的支出项目是行政公务费用（不包括公安和武装警察费用），高达27%。其次是经济建设费用21.7%，而用于社保、教育、卫生等公共服务的比例全部加起来只占16.6%，我们的财政实际是一个养人和搞建设的财政。

2，实际的吃皇粮和准皇粮型的国家支出结构。

但是，对表4需要说明的是，一是没有包括730万村干部和1270万县乡非编制干部，从各种不包括收支两条线预算外筹集的供养费用3000亿左右，二是因为没有将社会保障资金作为税收征收，因此，在预算的收支中没有包括社会保障金的征集和发放。三是经济建设支出项目中的40%左右，实际还是用于政府建设规划等部门和机构的行政事业费用，特别是政府和相关事业人员的工资发放。这样我们考虑没有列入统计的预算外收入和企业、个体工商户和村民支付的公务消费因素，在计算一个中国实际的国家支出结构表。

表5， 2003年国家实际支出结构表，单位：亿元

支出结构	总支出	经济建设	社会保障	抚恤救济	教育	医疗卫生	行政公务
国家	37960	4407	3854	498	2937	778	14266
%	100	11．61	10．15	1．31	7．83	2．04	37．58

注：实际国家支出为财政表上支出27868亿+预算外收费支出4500亿 +扣除财政转移外的社会保障费支出2592亿+3000亿非编制人员供养费用；实际经济建设支出4407亿为除其40%的行政事业人员工资和行政管理费后的数额+预算外支出中的经济建设费用315亿；行政管理费为财政决算表上的4713亿+预算外收费支出的85%即3825亿 +经济建设支出的行政管理性费用2728+3000亿非编制人员供养费用。

从表5可以看出，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿，达到15766亿元，占2003年GDP的13.52%，由这些被供养的公务人员所消耗。整个国家总计支出37960亿中的37.58%由被供养人员所消耗。

用表5的数据计算，国民经济GDP的实际税负已经高达32.55%。企业、个体共商户和村民的负担已经很沉重。而高达37960亿的国家实际支出中，只有21%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育医疗卫生项目。

三、中美两国财政公共服务程度比较

表6，中美两国财政公共服务程度比较，%

项目	中国 %	美国 %
行政公务	37．6	12．5
经济建设	11．6	5．0
公共服务和社会管理	25．0	75．0
其他	25．8	7．5

注：此表中的美国其他项目，将文中其他表中的其他项目中属于公共服务和社会管理的项目扣除。

 

 

中美财政税收立法及制衡体制比较

----中美财政税收体制比较

中央党校研究室副主任周天勇 研究员

2005年7月3日

一国的财政税收体制包括立法制衡、支出结构和中央与地方之间的关系。2004年9月25日至10月16日，笔者应美国政府国际访问者计划项目的邀请，就美国联邦、州及市县镇政府财政税收体制，在华盛顿、纽约、波士顿、佛罗里达、芝加哥、加利福尼亚等地与联邦财政部、国内收入局、参院预算委员会和众院预算委员会，有关州市县镇议会、政府、政府财政局及税务部门，以及有关大学财政系的官员和专家进行了座谈，收集了相关资料，作了考察。

我们过去的财政税收体制是传统国有经济和计划经济的一个组成部分，国家财政收入的来源又大多是国有企业上交的利润，国有企业的财务是财政的一个组成部分，企事业的投资由财政支出。改革开放以来，经济体制从计划经济向市场经济转轨，财政税收体制也在相应地进行改革，需要从过去的生产建设形和近几年形成的吃皇粮形财政向公共服务和社会管理形的财政税收体制转型。

虽然中美政治体制不同，但美国是一个成熟的市场经济国家，其国家财政中也有许多公共价值原则的设计，如调节分配、社会保障等理念，因此，这里就中美财政税收体制中的制衡、支出结构和中央与地方关系等进行比较，扬弃其不合理的的部分，学习其有用的部分。

社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会，公民将自己的一部分权力和和财力让渡给国家后，对公共权力是怎样运用的，特别是钱是怎样花的，需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税人的知情和监督权益，这是社会主义制度下，人民民主的一项最基本的权益。因而，财政是不是公开透明，是不是由人民来批准和监督，是反映社会主义政治文明的重要标志。

财政税收立法体制，主要界定和处理公民与政府的税收与预算关系，通过人民代表大会或者议会与政府之间对税收和预算的权力分界与制衡来体现。包括预算法、税法等起草、讨论、听证、表决通过等，更重要的是也包括当年同级人民代表大会或者议会对年度预算的编制、讨论和批准通过，最后作为年度法律来执行。我们先来看美国的财政税收立法体制。

一、美国财政和税收立法体制及制衡的特点

美国的国体是联邦制，权力在议会、政府和司法之间进行制衡。从内容上讲，立法体制指立法思想、法律、立法和执法机构，及其立法过程的设置、制衡关系等等。美国将税收法典、《预算法和会计法案》等列入法律，也将每年一度的财政预算，只要在议会通过，也视作为很严肃的法律。各种财政税收法律的起草、通过、实施反映各方面的制衡关系。

1，美国征税和预算的立法原则。

美国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权，所以税收立法是一项严肃的立法活动。原则上只能由代表选民的代议机关实施，而不能由政府来代行。从征税方面看，美国税收的原则为：1，纳税人赞同则纳税，不赞同则不纳税。这个理念确保了公民从根本上能够掌握自己的命运，使得政府权力受到有效约束和控制，避免了政府依靠政治权力对私人利益和财产进行随意的侵犯和否定。没有纳税人的同意，政府不能课税。2，纳税人纳税与否要由其代表表达。

美国将上述两个方面的原则具体化，制定了各方面的税收法律，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，从而使税收母法、实体法、程序法等构成有机整体，其《国内收入法典》在1939年编成后，经过每年的修改，成为世界最为完备的税法之一。

从预算方面看，20世纪初以前，美国各级政府的收支较为混乱，各部门争取到资金后，在自己掌握支出，没有完备的预算。民众和议会都无法对政府机器各部门进行有效的监督，贪赃枉法及腐败现象屡屡不绝，人们对腐败的厌恶和愤怒也成了改革的动力。1921年，美国国会通过了《预算和会计法案》，它包含了两大最基本的原则：1，决定钱怎样花，是公民的权力，而不在于政府。政府代公民起草支出方案，编制和提交预算。公民选举的议会是预算修改、决定和批准的权力机构。2，钱要在公民监督下支出，而不能由政府在黑箱中不名不白地操作。预算批准后，政府只是预算的执行方面，而公民选举的议会监督政府执行预算。

因此，美国各级政府的预算有以下三个特点：1，公开透明，美国的法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布，二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，都对公众全过程开放。三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度，便于接受公众的监督。当然，为了处理好公开和保密的关系，美国又订立了联邦政府隐私权法》，对国防、安全等预算进行了一定程度上的保密。2，法制预算。法制化贯穿了美国预算的编制、执行、监督的全过程。预算一经国会批准，就具有法律效力，必须不折不扣地执行。3，完整和详细。美国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支，并且支出分类的标准步步细化，详细地规定了支出项目和金额，甚至使用者，对控制开支起到了积极的作用。

2，美国各方财政和税收的制衡关系。

从上述税收的制衡关系看，美国国家将设置税收的权力授予国会，而没有授予政府。美国众院中筹款委员会具体负责税收议案。美国联邦的预算由总统管辖下的行政管理与预算办公室和财政部承担。即使政府属下预算办和财政部，也是两个平行的部门，之间无隶属关系。

1，政府预算管理办公室提出预算方案，或者社会上提出要修改以往税法的动议，众议院筹款委员会和预算委员会就此进行听证会。2，税收或者预算方案在众参两院先后辩论，否决或者通过，报总统，同意或者否决，重新表决，通过形成法律或者议案作废。

二、中国预算和税收立法及预算编制方面的情况

从涉及公民财产和公共利益的预算和税收立法及制衡关系看，我国政府当家甚至是部门当家的色彩较浓。

1，预算及税收立法缺陷。

我国税收和财政立法，就税收来看，《宪法》在制衡关系上存在空白。宪法虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”规定，而对税收的开征停减免以及公平税负等却未予以规定。20世纪80年代颁布了《预算法》以来，预算制定和实施由政府负责，预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清，但实际上还是存在许多问题。

（1）行政主导税收立法。

从税法看，在我国这种涉及功名和法人财产权的立法活动权较为行政主导和较为随意。每次税改都是由财政部和税务总局牵头并主导。一是各种国务院、财政部、税务总局的税收规定较多，以政府和政府部门规定替代税收立法。二是由财政和税务部门起草法律，由国务院的法制部门在政府各部门之间进行协商，最后交由人大讨论，并且人大专门委员会和代表在纳税人方面并不具体和全面。这样，纳税人对自己应该交多少水，怎样交给国家，并没有多大的权力。在这种世纪上失去制衡的税收立法体制下，行政主导的税收立法权的扩张直接导致了行政权力的过度膨胀。同时，易于使公民利益政府化，国家利益部门化，部门利益被合法化。

除了政府财政税收部门外，各级政府及政府各部门以规章和文件替代立法，随意税外收费。需要强调指出的是，由于政府部门膨胀较快，财政预算缺口较大，从20世纪80年代初到今天，我国各级政府对一些政府部门和事业单位出台了不给足预算甚至不列入预算，但允许它们自己向公民和法人收费满足其经费的政策和体制。后来，又通过所谓收支两条线的体制，将许多政府各部门的乱收费在政府规章层面上合法化，而一些收费则通过部门起草法律、国务院在政府各部门之间协商、人大仓促表决的方式被合法化。

一个典型的例子就是，全国的共商管理系统，其经费不是由财政部们来拨款，而是自己向共商个体户、私营企业和其他法人收取注册登记费、共商管理费、年检费、各种罚款、个体共商户协会费等收费来供养自己。近些年来还有盈余，已成为各级政府财政内或者财政帐外收入。2004年估计仅由共商系统收取的各种费高达500亿远左右。

此类不经立法程序或仓促立法随意收取公民和法人利益的情况，还存在于政府质检、卫生防疫、城管、消防、环保、林业、土地、建设、规划、劳动、人事、民政、人防、交通、交管、公安派出所、计生、乡镇企业管理、教育部门，不收费的部门几乎没有几个。

在政府乱收费较为泛滥时，县政府及各部门甚至乡镇政府就可颁布红头文件，规定收费和罚款项目。全国各级政府和政府各部门各种名目的收费多达2万项左右。在近几年各界的呼声下，进行了一定的清理，但2004年，全国各级政府及政府各部门（包括行政性事业机构）的收费规模估计仍然在8000亿元左右。其中5000亿是各级财政统计在内的预算外收入，但没有进入中央和地方的预决算，另外3000亿收费和罚款没有进入预算外收入的统计，用来供养1270万县乡和730万村非编制干部。

（2）预算编制和立法流于形式和不透明。

我国各级政府财政预算，规定由各级人大审查批准，但实际上流于形式，而且分类粗糙，内容不透明。一是从时间上看，预算审批与预算执行错位。预算要从1月1日起执行，而人大会则是在1-3月份。审查批准前，政府已经在无人审查批准的情况下支出了近两到三个月，从提交人大到审议，只有一个月的时间，根本不可能仔细地进行审查。二是从所报的预算草案看，分类不细，只有类，没有款、项、目的细分。就是内行的人大代表想审查，也根本无法进行。三是缺乏专业人员，以及审查人员与财政部门有着原领导与下属或亲密同事关系。各级人大虽然有财政经济委员会，甚至下设专门的预算工作委员会，然而其组成人员或者是通缉政府中财政部门退居二线的领导，与现任领导有密切的关系，还有一些“门外汉”委员。

有相当比例的政府及政府各部门的收费没有进入预算收入，这部分经费支出不明不白。2004年全国国家财政预算收入26355亿元，其中税收25718亿元，税外预算收入只有637亿元，前面分析的纳入统计的预算外收入在5000亿左右，没有列入预算外收入统计的资金还有3000亿左右。这些钱收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。政府收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，谁也说不清楚。至今还是一个有争议的问题。

现在还在执行的那么多的收费为什么要收，是不是旅行了法律程序？收上来都干些什么？这些问题对于社会公众来说很不清楚。而许多国有企业，虽然是公众财产，但其财务状况并不向公众公开，甚至许多国有企业的财务状况，连监督它们的国有资产管理部门都不十分清楚，更谈不上公众了解其信息。

2，预算缺乏各方科学和合理的制衡。

在中国来看，预算各方的制约关系涉及到人民、中国共产党、人民代表大会、政府、财政部门、海关、银行、审计、需要预算的单位等。但是，在他们之间，预算还没有建立起科学的制衡关系。财政责任追究不够是严重腐败的最主要原因之一。下面我们列表来概括比较中美财政税收体制。

表1，中美财政税收立法体制比较

项目	中国	美国
收税决定	政府主导	议会决定
税外收费	大量并随意	数量少且受严格控制
税外收费机构	几乎政府的各部门	很少部门
预算编制机构	政府财政部门	联邦政府预算编制办，地方财政部门，
预算编制质量	分类很粗	分类很细，甚至到项目
税收和预算方案审查组织	退居二线人员组成的专门的委员会	专家组成的专门的委员会
审查人员	不是专职的业余人大代表	专职常任议员
支出决定	人代会形式批准	议会仔细审批
批准时间	预算执行2-3个月后批准	预算执行前批准
严肃程度	政府可以自行调整预算	调整必须经过议会

三、美国的问题

美国在平衡财政税收关系方面既有有利的一面，也有其形成问题的一面。代议制的民主制度可以通过议会的预算委员会等机制约束预算，另一方面，民主制度下，竞选者争取选民选票的总统选举制度，过度扩张福利的倾向会压迫预算扩张，形成巨额的赤字和债务。从2008年开始，大约7800万属于“婴儿潮一代”的美国人开始到62岁的退休年龄，将从社会保障金中领取养老金。2011年前后，大批劳动者到了65岁的法定退休年龄，美国政府面临的负担将急剧增加。从2005年起，美国政府必须开始偿还的债务负担和社会保障支出将高达53万亿美元，其负担主要集中在承担今后几代退休美国人在医疗、社会保障和政府养老金等领域内的巨额开销。

专家认为，解决上述问题有三个方案，第一，将美国现有税收标准永久提高一倍，比如，一个年收入10美元的家庭可能要交纳4万美元的联邦税。现在，这个数字为2万美元。同时，各州的税收标准也要永久提高20%。第二，如不提高税收标准，美国则要将现有的社会保障医疗和政府养老金之类削减50%，第三，采取双管齐下措施，既将税收提高50%，同时降低福利支出25%。这种措施显得比较温和，不会引起巨大动荡。但是，税收标准提高，将增加企业和劳动力的成本，并加重经济成长的税负，影响美国经济的全球竞争能力。而将现有的社会保障医疗和政府养老金之类削减50%几乎涉及到每一个选民的利益，在民主的总统普选的制度下，实际上是不可能的。