当代物权法百科全书小辞典38
集体土地所有权的升华
陈绪国
集体土地所有权的升华，指在现有条件下，依据马克思主义土地国有化基本原理，依据土地所有权专属国有化的十大基本原理，对于集体土地所有权进行实质性改造，以期同后现代经济社会同步发展、科学发展、和谐发展，以土地所有权国有化为杠杆，创造“大同社会”的新世界。
第一，集体土地所有权的升华，有其历史的必然性。
我国的农村土地所有权，从新民主主义的农民土地所有权过渡到社会主义的集体土地所有权，是适应经济社会和农村形势的变化，而作出的一种选择。目前，我国已经由农业社会向工业化社会、城市化和城乡一体化社会大踏步地迈进，土地所有权的公益化、国有化程度越来越高，土地的利用率、作用范围、现实价值与以前大不相同，土地利用和土地物权的矛盾日益突出。严峻的形势，迫使我们不得不以新的眼光重新审视农村的土地所有权，解放思想，锐意改革，让集体的土地所有权升华到最合适的位置。
恩格斯教导我们说：“在历史方面的情形也没有两样。一切文明民族都是从土地公有制开始的。在已经经历了一定的原始阶段的一切民族那里，这种公有制在农业的发展进程中变成生产的桎梏。它被废除，被否定，经过了或短或长的中间阶段之后转变为私有制。但是在私有制本身所导致的较高农业发展阶段上，私有制又反过来成为生产的桎梏—目前的小土地占有制和大土地占有制方面的情况就是这样。因此就必须地产生出把私有制同样地加以否定并把它重新变为公有制的要求。但是，这一要求并不是要恢复原始的公有制，而是要建立高级得多、发达得多的公共占有形式，它远不会成为生产的障碍，相反地将第一次使生产摆脱桎梏……”（恩格斯《反杜林论》载《马克思恩格斯选集》第3卷第178页）恩格斯关于土地所有权公有制“否定之否定规律”，揭示人类社会由旧的土地所有制进化、升华为新的土地所有制的必然性。这是放之四海而皆准的普遍真理，是认真总结人类社会几千年来的正反两方面经验教训，得出的科学结论。
从当代形势来看，土地私有制已经成为人类社会最大的敌人，不仅仅严重危害国家经济，而且严重危害世界经济。1990年代，日本的房地产泡沫危机，结果导致日本经济衰退、停滞不前达20年之久，其背后的罪魁祸首就是土地所有权私有制。2008年，美国的金融危机，就是房地产次贷危机，这一场危机，导致全世界财富缩水50万亿美元，其背后的罪魁祸首也是土地所有权私有制。如果你认为“那是发达国家呀，发展中国家不会”，那你就大错特错了！
农业部农村经济研究中心出过一部研究报告，题名《中国农村研究报告2007》，其中就举出了巴西这个发展中国家的情报：
巴西等拉美国家的情况，就是值得警醒的实例。巴西2002～2003年度政府用于农业和农村基础设施建设的财政投入只有6000万美元。农村基础设施差，农村和中小城市就缺乏就业机会，同时土地私有制导致了快速的土地兼并，结果使得农村大量失地，失业人口都向大城市集中，巴西的城市化率已经达到了82%。这种人口向城市的过度集中超过了城市就业的增长，从而在城市中形成了生活条件极为恶劣的贫民窟。巴西2000年有3905个贫民窟。一些严重的社会问题，也由此而产生。社会不稳定必然制约经济发展。据世界银行数据，巴西2000年的人均国民生产总值为3600美元，而到了2004年降低为3000美元。这种情况一旦形成，就会积重难返，形成所谓的“拉美”陷阱。（《中国农村研究报告2007》柯炳生：《对以科学发展观统领“三农”工作的若干认识》中国财政经济出版社2008年3月第1版第6～7页）
以上文章，点出了“土地私有制”和“城市病原体”的问题，确实是严重问题。当然，依当前形势分析，中国暂时不会走“巴西之路”或者“拉美之路”，还不至于严重到这种地步。那么，我国的土地所有制，到底是什么所有制？这种所有制到底会不会发生什么问题？这才是我们最担心的问题。
无论社会各界对于人民公社怎么评价，“人民公社肯定是公有制”、“没有人民公社，就没有中国农村的今天与明天”，这是肯定了的。人民公社将土地私有制导入土地公有制，这种潜在的巨大的社会效益谁也无法否定。那么现在呢？名义上的土地公有制，能否认定就是人民公社那种土地公有制？如果不能认定，那么，现在，我们该做什么？我们该不做什么？
将集体的土地所有权升华为土地所有权专属国有化，将二元化土地所有权升格为一元化土地所有权，这是历史赋予我们的光荣使命。我们应当运用“一物一权主义”解释，是最恰当不过的了。
应该说，法学界对于土地所有权二元化的弊端、对于集体土地所有权的非理性已经有所认识，首次在物权法的相关条款中试图弥补漏洞。
如物权法第四十七条规定：“城市的土地，属于集体所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”物权法这种规定，在以往的法律中是没有出现过的。以往的宪法、民法通则、土地管理法以及各种单行法，是将城市的土地权属与农村的土地权属捆绑在一起的，而物权法这一条款却单列出来，并且首次将“农村和城市郊区的土地”的权属明确地规定了下来。这一条款干净利落，没有拖泥带水，是完全正确的。大家知道，土地所有权二元化，是宪法定下来的，由宪法这部母法带动了上百部子法，要全面修正土地所有权二元化十分费劲，十分困难。物权法第四十七条将第10条的相关内容一分为二，巧妙地避开了集体土地权属这一瘕疵条款，大概意图是为了弥补旧法律过时了的漏洞。
又如，物权法第一百一十八条规定“国家所有或者国家所有集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”准确地规定了“集体所有的自然资源”是土地资源用益物权—占有权、使用权和收益权，没有确认集体的（自然资源）处分权。这种条款，与“集体的土地所有权”的规定自相龃龉，粗看起来，似乎不可理喻。而从法理上和法律的实际效力上分析，这一条款是真实可靠、没有矫揉造作的。本人揣摩，这大概意图也是为了弥补旧法律过时了的漏洞。
总体上，物权法还是留有余地的，这为集体土地所有权的升华作了准备。
第二，集体土地所有权的升华，有其现实的必要性
我国是一个13亿人口的大国，人均占有基本农田才1亩左右，不足世界人均耕地面积的1/3。因建设项目占用以及农村土地荒漠化和人为搁荒土地，每年以数百万亩递进。有的省份每年粮食缺口高达2000万吨以上，许多地方的农民已经无地可种。而农村集体组织涣散、地权界限错综复杂等原因，不利于国家以最有利条件来管控全国农村的各类土地。与此同时，全国各地违法活动日益猖獗，腐败现象有禁不止。集体土地所有权的升华，目的在于厘清土地物权，理顺土地物权秩序，最大限度地发挥国家干预主义和土地集约主义效能，以“直通车”形式来严管土地流转过程中每个环节，铲除腐败滋生的土壤，以保障广大农民最根本的利益和长远利益。
我们知道，农村土地所有权的主体与客体目前仍然处于虚位状态。虚位状态的土地物权，是混乱无序的物权，是不符合“一物一权主义”基本原则的乏效力物权，是缺乏土地物权法理支撑的物权，因而是最亟待整改的土地物权。
国土资源部2005年对16个城市进行卫星遥感测量，发现违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积占近50%，个别地方甚至高达90%。从2006年初步摸底情况来看，这一势头还在上升。尽管经过长达3年的治理整顿，土地的“闸门”并没能真正把住。我相信这种情况还会持续下去。由于土地所有权二元化非常模糊，多头分权，多头管理，加上地方保护主义、“土地财政”歪风的影响，不惜一切代价地疯狂圈地、占地，摆脱中央领导、统一规划，拼命地开发房地产，有章不循，有禁不止。
2002至2005年，全国出让土地分别为：12.42、19.36、18.15、16.32万公倾，其中招拍挂出让土地分别为1.81万、5.19万、5.24万、5.72万公倾，招拍挂出让面积占出让总面积的比例分别为14.5%、26.81%、28.8%和35.06%。直至2005年，在全国土地交易中，公开出让仅仅占据1/3。
为了加强土地稽查管理，国务院于2006年9月份任命国土资源部长孙文盛为国土总督察，副部长李元任国土副总督察，甘藏春任国土专职副总督察。各地媒体称之为“中央打响土地保卫战”。
国土资源部执法监察局局长张新宝表示，新土地管理法实施7年中，即1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。违法批地、用地的新特点，是“以租代征”，截留土地收益据为己有。
在征地和征地收益分配方面，中央政府与地方政府、地方政府与农村集体，农村乡镇集体与行政村集体、村组集体相互之间的矛盾，以及与使用土地者个人之间的矛盾错综复杂。解决这一系列棘手的矛盾，最主要、最紧迫的任务，就是一定要解决好土地所有权国有化、一元化问题。否则，成立十个、一百个国土资源部，成立十个、一百个国土总督察局也解决不了根本问题。因为，土地所有权集体所有制度，客观上形成了治外特权，对于国家行使土地所有权，执行监管、监察权形成了一道障碍。这些障碍一天不清除，一天就不能名正言顺地执法。
如果我们将农村的土地所有权与城市的土地所有权相比较，城市的土地所有权是属于国家所有，是最佳选择。整个城市土地物权秩序良好，土地物权纠纷相对较少，土地权力寻租与腐败空间相对狭小，城市的规划建设能够有条不紊地进行，土地的集约化、节约化利用和公益化使用程度很高，国家财政收入相对有稳定保证，城市居民生活条件因此而得到改善。当存在城乡土地所有权二元化时，土地所有权由一驾马车演绎成两驾马车，令土地物权的道路显得相当拥塞，容易发生物权交通事故。
当农村林地、山地、草地、荒地、滩涂等土地既规定了为国家所有，同时又规定不排除为集体所有时，所有权的排他性功能被模糊化，国家与集体、集体与个人的土地物权复杂化，互相挈肘，无所适从。当农村集体实际上不存在时，乡（镇）、村、组三级集体以行政组织代替了集体组织，行政组织本身不存在自己的土地，也不是集体劳动、统一分配，也不是生产资料公有制，而是生产资料家庭所有制，是个体生产、自主分配。当农用土地流转为建设用地时，到底由谁来行使土地所有权、如何行使土地所有权就成了问题。土地流转的环节太多，导致层层截留、私分、侵占、哄抢农民群众的土地补偿款，损害基层群众利益的事件屡见不鲜。农村上访事件，七成以上就是土地征收与补偿的纷争。一些实权派无良官员，可以“两头通吃”：对开发商黑吃—“土地是集体的，你看着办吧”；对集体黑吃—“土地是国家管理的，你看着办吧”。假如农村的土地所有权如城市的土地所有权那么清晰，国家征地规划程序、价格是透明的，经济补偿是直通的，没有那么些弯弯曲曲的路子，实权派官员纵然有再大的权利，权利寻租的空间大大缩小，国家和农民群众会减少大量损失，获得更大的利益。
第三，集体土地所有权的升华，有其现实的可行性
我国执政党和人民政府领导人民群众参加社会主义革命和建设，60年来已经积累了相当丰富的经验，广大农民群众坚定了社会主义信念，自觉地维护社会主义公有制，拥护土地改革。他们懂得，农村的根本出路在于土地改革，在于土地所有权专属国有化。
要向农民问教土地所有权专属国有化有什么好处，农民懂得的道理肯定比我们懂得还多很多。他们身处农村，渴望农民自己有明晰的土地物权，渴望自己的现实利益和未来利益都能够得到切实的稳定的长远的保障。他们拥护中央的好政策，中央在前几年便决定免除全国农民的农业税，二千多年来的皇粮国税一笔勾销，并且为农民发放农业补贴和机械补贴，这些钱当然是国家出的，不是集体出的。他们切身感受到自己是为国家种田，不是为集体种田；他们切身感受到自己种的是国家的田，不是集体的田；他们切身感受到自己是国家的一员，只有国家、人民政府才能切实保障自己的合法权益；他们切身感受到土地所有权授予集体毫无意义，丝毫也不起作用，有时候反而起反作用。
广大农民有着朴素的感情，朴素的感情中包含了很多物权的法理。他们懂得，他们全家人的土地占有权、使用权和收益权是来自国家，他们的额外收益权—农业补贴也来自国家，他们的经济靠山也来自国家，他们将来的养老保险、医疗保险也靠国家；他们懂得，有地种就有地产权，有地产权就有地产收获权，有了地产收获权就有生活来源；他们懂得，国家制定的自留地、自留山、宅基地使用权，就是个人私有的土地使用权，也是受法律保护的个人财产权；他们懂得，现在的农村集体就是管人的单位，管村民一些鸡毛蒜皮的单位，没有多少实权的单位，许多大事干不了，小事也干不来的单位；他们特别憎恨集体干部吃拿卡要，特别憎恨集体干部侵犯村民利益，特别憎恨不公平合理的分配制度和摊派制度；他们懂得，人一辈子还是要靠国家，靠集体不如靠国家……
我们没有任何理由不相信农民的觉悟，没有任何理由怀疑集体土地所有权升华的划时代伟大事业的伟大意义。
由陈小君等著、吴汉东总纂的《农村土地法律制度研究――田野调查解读》披露，教育部人文社科“十五”第一批规划研究课题――“农村土地法律制度研究”，于2002年9月下旬至11月初，对湖北省的襄樊市、荆州市、钟祥市、监利县、黄梅县、阳新县、英山县、通城县、武汉市黄陂区、宜昌市猇亭区、山西省吕梁地区、江苏省苏州市和溧阳市、山东省平度市、广东省广州市白云区进行田野调查。调查农户达406户，访谈农民计500余人。调查组提的第一个问题，是当下土地权属问题。出的选择题“你耕种的土地是谁的？”作出有效选择的问卷有430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队（小组）的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0.4%。（引自吴汉东总篡、陈小东等著《农村土地法律制度研究――田野调查解读》第5页。中国政法大学出版社2004年1月第1版）。
其中，钟祥市长滩镇95%的农户认为他们耕种的土地是属于国家的，许多人还说“这还用问吗？”，他们明白，一直是向政府签订承包合同，向国家交纳农业税，肯定土地是国家的；包括几个村的村支书、村主任、村会计等都认为：土地属于国家所有，集体或村委会只是经营管理者，而不是土地所有者。相信这些村干部都是学习过宪法、民法通则的，他们对于宪法的领悟，并不是停留于法律字面上的感性认识，而是对于实际情况的真实的理性的认识；宜昌市猇亭区91%的农民认为土地当然是属于国家的，只有9%的农民认为土地是集体的；咸宁市通城镇85%农户认为土地是国家的，10%认为是国家和集体共有的，个别老农户认为土地是自己的；黄冈市黄梅县小池镇81.5%的农民认为土地是属于国家的；监利县网市镇80%的农民认为土地是国家的。
从以上调查资料中，可以看出，大多数农民的国家概念和革命觉悟是非常高尚的。虽然，许多法律规定了农村土地的所有权属于集体，但这并不影响他们能够作出正确的回答与选择。再一次表明了大多数农民并不落后，反而是我国的某些旧的法律落后于经济改革的大好形势，落后于广大人民群众。也可以看出，我国的某些坚持土地所有权二元化的国家干部，思想政治觉悟落后于农村的普通群众。
物权法是最讲法理的财产法，如果不讲法理，就不叫物权法。什么是法理？“一物一权主义”就是法理，所有权具备四项权能就是所有权，少一项权能就不是所有权。集体不能自主自由买卖土地，就没有土地处分权，顶多也只不过是一个土地用益物权。
所谓“集体土地所有权的升华”，就是对于集体不切实际的土地所有权的修正。这种修正，是完全符合土地所有权“否定之否定”的客观规律的，完全符合马克思主义的土地国有化基本原理的，完全符合“一物一权主义”基本原则的。
集体土地所有权升华的历史必然性，就是从大量的历史事件、历史事实中找出的规律性的东西，推导出新生事物的发展方向，引导人们走上土地物权与产权的正确的道路。
集体土地所有权升华的现实必要性，就是从大量的现实情况中找出主要矛盾和矛盾的主要方面，以利于解放思想、推陈出新，两害相权取其轻，两利相权取其重，摈弃旧的土地物权与产权模式，建设新的土地物权与产权模式。
集体土地所有权升华的现实可行性，是根据集体土地所有权升华的现实必然性、必要性的推理，经过物权法理技术论证，比较方案的优劣与可靠性程度，决定方案的取舍。如果方案不可行，决定不予升华；如果方案可行，决定予以升华。
集体土地所有权升华的历史必然性、必要性和可行性是相辅相成的推理元素。集体土地所有权升华的历史必然性，是对于土地所有权制度的历史资料中加以对比、类比，从偶然性中找出必然性，推导出人类社会土地所有权专属国有化的必由之路的结论，并为集体土地所有权升华的现实必要性、现实可行性进行理论铺垫；集体土地所有权升华的现实必要性，是对于土地所有权制度的现实资料中加以对比、类比，从一般性中找出必要性，推导出人类社会土地所有权专属国有化的必由之路的结论，并为集体土地所有权升华的历史必然性增加法理法码，为集体土地所有权升华的现实可行性进行理论铺垫；集体土地所有权升华的现实可行性，是根据集体土地所有权升华的历史必然性、必要性推理结论的基础上，进行加工制作，进行法理技术论证，以便作出最终的总结论出来。
集体土地所有权升华，也是根据集体的土地所有权被严格限制的必然归属。集体的土地处分权被取消、被剥夺以后，集体的土地权属到底怎样定位呢？固步自封肯定是完全不符合物权法新时代的客观要求的。恰恰相反，标新立异肯定是完全符合物权法新时代的客观要求的，向前迈进一大步，就是破旧立新，就是全国统一实施土地所有权专属国有化——这是中国的必由之路。
相关链接：
价值中国陈绪国《0888解放地奴宣言》；价值中国网陈绪国《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》。
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