解析物权法（48）之一
陈绪国
【原文】〖国家专有土地所有权〗
第四十七条 城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。
【解析】〖国家专有土地所有权的客体〗
本条款，首先确定了城市的土地，属于国家所有，这是国家专有土地所有权的第一个客体，这是最稳定既定的的客体。其次是确定了某些农村或者农村郊区的土地属于国家所有，这是国家专有土地所有权的第二个客体，国家为了公共利益或者其他需要，通过征收农村或者农村郊区等途径，将农村集体的土地所有权收回国家管领并拥有，这是一个动态的客体，并与第一种客体形成对照。
关于土地所有权的法理与实际应用，涉及到许多历史观念问题。最根本的问题，一是，我们应当以什么的态度来对待马克思主义的土地国有化学说，二是，我们正处于一个后现代的工业化、城市化社会，应当毫不迟疑地革除农业社会、农村社会那种土地物权模式，摈弃不合时宜的土地所有权概念。三是，我国农村全部砍掉了人民公社，恢复到旧社会那样的乡村制度，农村集体已经基本不存在了。在农村土地所有权虚位时，过去浮泛的集体所有权概念应当祛除，应当果断地代之以土地所有权国有化。
本条款，比其他法律同类条款有所进步，但仍然有决心不大、畏葸不前的嫌疑，如果能够一步到位地解决城乡土地所有权二元化问题，那么，善莫大焉。
如果细分一下国家所有权，物权法规定“城市的土地，属于国家所有”指的是国家专属土地所有权，“法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有” 指的是国家专有土地所有权。同为国家的土地所有权，土地所有权来源不同，所有权质量、功能、价值、属性、权益和利益取向是不同的。
◎【国家专有土地所有权的概念】
所谓国家专有所有权，是国家专控类所有权，是介于国家专属所有权和国家一般所有权中的“第二类”国家所有权。也可以说是非国家专属所有权中的第一类国家所有权。国家专有所有权，主要有专控土地资源类、专控产业资源类、专控野生动植物类、专控文物类、专控派生性物权类等五大类专有所有权。
专控土地资源类国家专有所有权，包括依法征收农村集体的农用地、山岭、草原、荒地、滩涂、林地以及宅基地、自留地、自留山等土地资源为国有，并享有各种土地的占有权、使用权、收益权和处分权，并将其所有权捆绑固定，土地可以依照法律规定出租、转让和抵押，但不许将专控化所有权出让、抵押。所谓“国家专有土地所有权”，就是指这一类国家所有权。是一种半开放、半封闭式国家专控化所有权，开放的是土地可以依照法律规定出租、转让；封闭的是土地变更与流转时，不转让、不流转土地所有权。
专控产业资源类国家专有所有权，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业，这是一级专控产业资源类国家专有所有权；二级专控产业资源类国家专有所有权，包括设备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。国家对于上述几类自行投资的行业享有占有、使用、收益和处分的管领权、控制权和保护权、发展权。
专控野生动植物类国家专有所有权，包括国家自然保护区、陆生或者水生珍稀动物、珍稀植物，依据国务院有关部门制订的动植物名录予以重点保护。国家对于珍稀野生动植物享有占有、使用、收益和处分的管领权、控制权和保护权。
专控文物类国家专有所有权，包括已经为国家馆藏、登记或者地下掩埋的各种不动产或者动产文物，还包括因战争、兵燹被外国人掠夺走流落海外的各种文物。国家对于上述文物享有占有、使用、收益和处分的管领权、控制权和保护权。
专控派生性物权类国家专有所有权，是国家投资科研项目或者由国有企事业单位成就的派生性动产、派生性不动产的专有所有权。此类所有权，在现代社会中，起着十分重要又十分微妙的作用。是半保守、半开放之类的国家所有权。保守是对于保密、专控而言，开放是面对智慧产品市场而言。
国家专属所有权是完全绝对的、排他的、权能完全消极的一类国家所有权，并且是永久固定的、没有其他权利人并列的一类所有权。矿藏、水流、海域、无线电频谱资源，以及空域、航道、国家的无居民岛屿这些国家所有权，无疑是国家专属所有权。
全国城乡土地所有权，本来应当是统一为国家专属所有权的，由于过去比较思想保守，由于立法上的分歧，形成了土地所有权二元化—城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有。笔者将这种城乡土地二元体制，称之为“土地所有权二元化”。
土地所有权，总类上不存在国家专属所有权。因为除了国家可以拥有此类所有权之外，农村集体也同时拥有。因此，本人将国家土地所有权的总类定义为“国家专有所有权”。如果细分其种类，城市土地所有权，具备“国家专属所有权”的要件。城市土地所有权，也是完全绝对的、排他的、权能完全消极的一类国家所有权，并且也是永久固定的、没有其他权利人并列的一类所有权。
本条款，不仅涉及到城市的土地所有权，而且涉及到农村和城市郊区的土地所有权。农村和城市郊区的土地所有权，是政府征收农村土地时取得的“二手”土地所有权，毕竟与“一手”的土地所有权有所区别。当然，土地的国家专有所有权是可以转化为国家专属所有权的，这就另当别论。
我国学界关于国家所有权的研究不够深入，而笔者自成一家，将国家所有权分为国家专属所有权、国家专有所有权、国家委托所有权和国家一般所有权四大类别，不知正确与否。
国家专有所有权，是依据国家法定的新型物权制度，国家通过赎买法从集体或者他人手上取得所有权并且固定为自己所有，成为完全绝对的、排他的、权能完全消极的一类国家所有权，也就是“准国家专属所有权”。
所谓赎买法，就是国家以公共利益或者经济建设等名义，征收农村集体的农用地、山岭、草原、荒地、滩涂、林地以及宅基地、自留地、自留山等土地资源为国有，以利于合理调度和利用，大力节约土地资源，大力适应土地的城市化、工业化、交通公共化建设，大力发挥土地的集约化效用。
物权法本条款的设置，是完全正确而且非常及时的。其重要意义在于，她高瞻远瞩，引导我们将目光从小农经济社会转向现代经济社会，将农村经济主物权调整到城市经济主物权上来，开始弥补过去法律的某种缺憾，为土地所有权专属国有化开辟了正确的道路。
土地资源的国家专有所有权，是化小公为大公的渐进式过渡式国家所有权，可以为土地所有权专属国有化打基础，可以理顺城乡各种土地物权秩序，减少土地交易中的权力寻租空间，进一步保障城乡公私土地使用权人的合法权益，使有限的土地资源发挥最大的社会效益。
◎〖土地资源类国家专有所有权的性质〗
土地资源类国家专有所有权，与土地资源类国家专属所有权一样，是相对特殊的国家所有权，是排除私权、扩张公权即“私权公化”之类的国家所有权，也是半封闭、半开放的土地物权。
土地资源类国家专有所有权主要性质如下：
一、公共属性
土地，有广义与狭义之分。广义的土地，指土壤、气候、地貌、水文和生物等构成的自然综合体；狭义的土地，则指地球的陆地表层，包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等一切土地。
本文持狭义的土地概念，包括了城市所有的土地，农村所有的农地、林地、牧地、渔地（水面、水域）、山地、矿地、荒地、滩涂、自留地、自留山地、宅基地等自然力。
本文作者给土地所有权下的定义是：土地所有权，是指人类社会对于国域内土地与土地类资源拥有绝对支配的权力，为土地所有权，包括国家主权、专控权、占有权、使用权、处分权、受益权等综合土地物权。具体地讲，它包括了地土、地块所有权、地面所有权、地上附着物所有权（含原始森林、原始动植物、山脉、河流、水流、水域、海域所有权）、地下立体地脉所有权（含金属与非金属矿产、古文物、古文化遗址、地质地貌所有权）、地上空间所有权等涉及土地类最高一级的主物权。
土地资源类国家专有所有权的公共性包括以下诸诸方面内容：
1．整体性。从平面视角看，整个地球是一个连绵不绝的大星球，不同的地质、地貌导出不同的产业经济链、区域经济链，直接影响着人们的生产、生活。
地球的表面总面积为5.1056亿平方公里，其中，陆地为1.495亿平方公里，约占29.2%；海洋为3.6106亿平方公里，约占70.8%。太平洋、印度洋和大西洋的主体部分，平均深度约为
世界科学家经过多年的天文观察研究得知，宇宙诞生于距今137亿年前的一次大爆炸，大爆炸之后30多万年，宇宙温度降到足够低程度，使得电子和光子等结合生成原子等物质。宇宙从此由晦暗的迷雾状态而变得透明。目前地球正值壮年，今后还有65亿至70亿年的自然寿命。
自从地球诞生的第一天起，整个地球就成为一个大土地磁场。自从地球生物诞生的第一天起，整个地球村就成了大生物生态场。地球对于人类是慷慨的，而地球的土地、生物、矿物、水文、空间等资源是有限的。自从国家诞生的第一天起，国家的前途和命运，直接维系着整个社会大家庭的前途和命运，甚至关系着整个地球村的前途和命运。
2．立体性。人类的生产、生活，并不局限某一个地点。人类生活在同一个国家甚至同一个地球上，人人离不开土地。人们利用土地的权利，一般地包括了地上、地中和地表三个部分的占有权、使用权。
3．自然性。土地为单纯的自然存在物，不是由人工创造出来的财产。人类可以利用、改造土地，但不能创造和污染、破坏土地。破坏土地，包括人们不遵守社会道德的破坏、社会制度的破坏两方面。其中，滥用权力是对大自然的最大破坏。
4．区位性。每一块土地所处的位置，决定土地的归属性。居民所处的位置、职业者所处的地位，决定了利用土地的优先权、共用权。其中，农民们世代与土地相依为命，利用土地比其他职业者更具有优先权。城市土地是维系公共利益的纽带，基本上具有共用权性质。
5．城乡一体化。土地与周边的邻地接壤、相互毗连，城市与农村、单位与单位之间的土地界限，不是十分明显。农村包围着城市，同时，城市包围着农村。农民不一定一辈子从事农业，农村土地不一定总是用于农业生产。
后现代社会的特征之一，是城乡一体化，大量农用土地为城市所吸收利用。科学而合理地利用土地，控制占用耕地规模、数量，是城乡之间协调发展、持续发展的恒久长远的客观要求。
6．不可再生性。土地、矿藏、水、氧气、生物物种资源，是不可自动生长、自动再生的自然资源。破坏、消灭了这类资源，是不会再生长、重现。
土地、河流、海洋、水源、矿藏、森林、草原、山岭、滩涂、荒地等自然资源，又是人类最基本的生产、生活资料。现代社会更加要求人们高度社会化、集约化、节约化利用土地、科学而合理利用自然资源。
7．公共性。土地作为一种人类生活须臾不可或缺的天然财产，具有社会的、公共的、公益的性质。土地所有权，本质上是社会公共权，主要是大众共享权。总之是国家的即全民的公共权。无论是城市居民或是农村居民，都需要使用公共土地。城市居民绝大部分人、绝大部分时间使用的是公共土地，农村居民也每日每时地都会使用公共土地。社会交际活动和出行活动不断增加，使用公共土地使用的频率就会不断增高，公共性、公益性土地的范围不断扩大。
土地资源类国家专有所有权的公共性，是由土地资源的以上性质特征决定的。人类社会的各个历史阶段，只要存在国家，土地资源类国家专有所有权就必然占主导地位。奴隶社会、封建社会、资本主义社会，社会主义社会，原则上都是将公共的、国家的土地所有权放在第一位的。否则，整个社会的土地物权就很紊乱，两极分化和腐败现象无法遏制，甚至社会动荡不安，祸起萧墙。
二、现代属性
土地物权制度的制定，离不开社会背景和政治制度的，反过来，一定的政治制度为一定的产业权制度、物权制度保驾护航。
原始社会是个母系社会，以狩猎为主，在国家诞生以前，土地所有权为部落公有土地所有权，一般为部落公有专属土地所有权，具有完全排他的、绝对的土地所有权。
奴隶建社会产生了国家，国家的主权与国家的土地所有权开始紧密相连。畜牧业从狩猎业分离出来以后，土地占有的主要形式是村社公有制，以适应大规模放牧的生产需要。国家的土地专属所有权与村社土地用益物权为主要土地制度。
封建社会仍然以土地国有制或者王有制为基本制度。农业从畜牧业分离出来以后，在村社公有制前提下，产生了庄园主圈地制度。在土地国有大前提下，土地买卖和土地私有已经出现，但受到公权的许多限制。国家的土地专有所有权与村社土地用益物权、封建地主土地用益物权为主要土地制度。
资本主义社会，原始资本主义时期土地私有化开始泛滥，但随着国家资本主义的兴起，土地城市公共化日益显著。城市社会从农业社会分离出来以后，土地的私权公化倾向逐步形成。国家通过赎买法接收私有土地比较盛行。原始资本主义时期的土地所有权，仍然是农业社会形式的土地所有权，主要维护地主资产阶级的土地占有制度。当代资本主义时期的土地所有权，进化为工业社会形式的土地所有权，主要限制地主资产阶级的土地占有制度，通过高税收和遗产税等限制土地占有者的收益权，通过赎买法将私人使用的土地收归国库（国有），变私有土地占有权为国家所有权。
社会主义社会，直接通过土地改革和赎买法来改造土地私人占有制度。绝大多数社会主义国家一步到位地实现了土地所有权国有化，极少数国家形成国家所有、集体所有双重所有权制度。土地所有权二元化国家，集体的土地所有权是虚权，对于所统辖的土地，不具备处分权。有的国家，农村实行的是土地使用权私有制，集体名存实亡，集体土地所有权的主体不存在。社会主义国家，无论是工业化社会，或者是农业社会，应当将全国城乡土地统一收归国有，由国家统一行使专属土地所有权，才是唯一正确的道路。
实际上，人类社会经历了六次大分工，第一次是原始社会的狩猎大分工，第二次是畜牧业大分工，第三次是农业大分工，第四次是工业大分工，第五次是社会主义大生产的大分工，第六次是现代产业大分工。本人称这六次大分工为“六级大分工”。
第六级大分工以后，工业化高度发展，城市化高度扩张，派生性物权高度荣华富贵，旧的物权制度被新的物权所代替，特别是土地所有权私有制被法律无情摧毁，国家的土地所有权地位得到恢复并且提升。确切地说，这种代替、摧毁、恢复、提升，是将国家即全民的土地所有权由不正常状态转换为正常状态。
土地所有权根本不同于一般的不动产和动产所有权，最根本在于物的价值和物的本来面目、本来性质的根本区别。单就其使用价值而言，土地的使用价值可达45亿年至60亿年，其他的物再怎么耐用，也达不到这种程度。如果将土地所有权确定为国家所有，这是比较容易理解的。如果将土地所有权确定为集体或者个人所有，这根本缺乏法理支撑。如果按照土地所有权的对价来计算，肯定是个天文数字。如果按照每平方米1元/年计算，
涉及到土地所有权“公权私化”危害性的论题，100万字也写不完。四年前，本人写了一部《论土地所有权国有化新原理与物权法律事务》，约45万字（待续），还没写完一半。（相关链接价值中国陈绪国《论土地所有权国有化新原理与物权法律事务》）
与本条款关联的词语，是“城市”。城市，《中华人民共和国城市规划法》第3条第1款的规定，是指“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。“城市的土地属于国家所有” 即指国家对于城市的土地独立享有所有权，且城市的土地所有权只属于国家。可以说，城市的土地所有权是国家的专属所有权，法律规定农村和城市郊区属于国家所有的土地所有权，才是国家的专有所有权。
相关链接：
价值中国陈绪国《0888解放地奴宣言》；价值中国网陈绪国《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》；《当代物权法百科全书小辞典4·国家法人基本物权》；《当代物权法百科全书小辞典24·国家专属所有权》；《当代物权法百科全书小辞典27·国家法人》。
《当代物权法百科全书小辞典6·土地所有权》；《当代物权法百科全书小辞典8·土地所有权国有化》；《当代物权法百科全书小辞典9·土地所有权的三大定理》；《当代物权法百科全书小辞典9·土地所有权的三大定律》；《当代物权法百科全书小辞典13·地产所有权》；《当代物权法百科全书小辞典14·土地利用权》；《当代物权法百科全书小辞典18·土地所有权国有制的十大基本原理》；《当代物权法百科全书小辞典19·土地改革土地战争与秘密武器》；《当代物权法百科全书小辞典20·人民公社土地公有制》。
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