解析物权法（45）

 

陈绪国

 

 

【原文】〖应急救援与征用〗

第四十四条  因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

 

【解析】〖另类公共利益与征用〗

本条款，实际上说的是另外一类公共利益对于物权人的某种妨碍的情形。物权法的立场是：抢险、救灾等紧急措施，是公共利益的需要。国家机关可以依照法定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产；被征用的不动产或者动产在应急救援完毕后，应当返还给被征用人；被征用的不动产或者动产毁损、灭失的，国家机关应当给予补偿。

本条款，与抢险救灾、应急救援中的学雷锋做好人好事，或者捐款、捐物的慈善行为是两码事。

 

◎〖征用与生效〗

关于公共利益、征收、征用等概念，在《解析物权法（43）》一文中已有介绍。同为公共利益，物权法第四十二条是规定在平时或者和平时期、于经济建设过程中处理好公共利益与集体、个人利益之间的关系，减少利益冲突。本条款，是规定在特别时期或者战争动员时期、于应急救援或者支援战备过程中处理好公共利益与集体、个人利益之间的关系，减少利益冲突。

所谓征用，是国家以主持人身份，依据抢险救灾、应急救援、战争准备等公共利益的需要，动员召集义务人员履行一定义务的法定行为。征用财产，是国家机关依照法定的权限和程序，有选择地强制占有单位、个人的财产，并专用于公共利益目的的行为。

其实，征用与征收生效的要件有共同点，两者的共同点，就是它们生效并受法律论证基本点。

征用与生效，应当包括以下几大要件：

第一，征用的主体是国家。现今各国的立法大多数规定征用的主体即“征用人”只能是国家。特别是在不动产的征用方面，没有政府的担纲，征用根本无法进行，补偿很难到位。

物权法所谓“法定的权限”，就是指政府首脑机关的某一个部门在法定的时间、法定的对象、法定的手段和法定的范围内所能够行使的权力限度。

第二，公共目的性。征用的目的，是为了公共利益的需要。征用，是指国家为了应急救援包括抢险救灾而进行的组织活动，为了公共利益的需要而依法强制取得了原属私人或者集体、单位所有财产上的所有权或者其他权利的行为。

物权法所谓“因抢险、救灾等紧急需要”，就是征用的目的。在抢险救灾等应急救援行动中，为了国家和人民的生命财产安全，为了争分夺秒赶时间、抢速度，为了充分而便利地利用当地人的财产和资源，多数情况下，是征用当地集体或个人的财产；大的自然灾害的应急救援，参与者可能会有灾区以外、甚至省市以外、甚至国际友人来参加。

第三，强制性。征用，具有强制性的一面。如果没有强制性，国家征用他人的财产不能顺利进行；如果没有强制性的补偿机制，集体或者单位和个人的应有权益不能保护。

已知，征收，是剥夺被征收人的所有权，这是最大的强制性；征用，只是在紧急状态下强制使用单位或者个人的财产，一旦解除紧急警报，所征用的财产需要如数地返还被征用人；征用人可以不支付标的物的使用费。

物权法所谓“被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。”和“单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”就是指法定程序的强制性。这种强制性，是针对征用人而言的。

第四，补偿性。征用，虽然为了公共利益，但是，保护物权人的权益，对于被被征用人进行补偿，是征用工作中重要的一环。

物权法所谓“单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”这里指两种情形的补偿：

一种是，被征用的财物属于消费品，如粮食、食物、食油、食品、饮料、饮用水、药品、电力、煤气、石油和编织袋、水泥、石灰、石头、沙子等动产，被征召并被应急救援过程中用掉了，原物因消费而被消灭，征用人应当给予被征用人以价值补偿或者实物补偿。这种类型，对应于物权法“被征用……毁损、灭失的”的内容，主要是指动产使用毁损、灭失后的补偿，但不动产的毁损、灭失后的补偿也会有发生的。

另一种是，被征用的财物属于耐用品，如高压锅、电饭褒、搪瓷碗、洗澡盆、脸盆、桌椅板凳、床铺、房屋、建筑物或者机动车辆、铲车、铁锨、铁钎及其他耐用品，包括动产与不动产的耐用品，原物被征召并被使用，可能是遭到毁损，可能是原物灭失了，征用人应当给予被征用人以价值补偿或者实物补偿。这种类型，对应于物权法“被征用后毁损、灭失的”的内容，主要是指动产使用毁损、灭失后的补偿，但不动产的毁损、灭失后的补偿也会有发生的。

除了以上两种情况以外，还有例外的情况，也是需要补偿的。譬如，原先所征用的食品、药品、饮用水、饮料、饮用水是在保持期内的，没有用完的，已经过期或者接近过期了，应当按照价值补偿的办法，对被征用人进行补偿。又如，有些物品是从大老远征召、集中来的，并且在灾害现场使用过的，如简易帐篷、简易灶具或者灶台等，虽然还可以返还原权利人使用，但是，原权利人运输回去不方便，或者不适用，征用人以价值补偿被征用人。

第五，广泛性。征用的标的物相当广泛。一般而论，是“缺什么，征什么”、“需要什么，征什么”。

物权法“可以征用单位、个人的不动产或者动产”是概括性规定，如果列举出来，肯定有长长的一大串名单。本文简单列举一下，大类上是有30多种，如果算作小类，至少有百余种。

实际上，多年来，关于抢险救灾的物资征用、物资消耗，一般而论，多数被征用物品是不需要进行经济补偿的。既然物权法考虑到“物权保护”，或者说“公共利益发生过程中的物权保护”，应该说有些问题需要探讨。但是，我们要分清慈善事业与物权保护两个界限，不要将两者混同在一起。如果将“物权保护”绝对化，可能会适得其反，对于发扬优良传统优良作风和抢险救灾，都是不利的。

第六，通用性。国家征用被征用人的房屋，一般用于临时凑合使用，但征用土地的目的是为了稳定使用。

“抢险、救灾等紧急需要”不是专门指某一地区，而是包含全国各地，甚至有时候也包括了外国。因此，物权法本条款的征用法则、救援法则、物权法则、补偿法则等法则，在各个地区是通用的，无论是什么应急救援行动都是通用的。只要是排除慈善目的的“抢险、救灾等紧急需要”，都是通用的。

以上六种征用的性质，概括了征用及其生效的要件。主体上、客体上、条件下、过程中，以及物权保护的限制性、可塑性、通用性等要素，共同影响到征用的效力，这是不言而喻的。

 

◎〖物权奖励制度〗

我们已知，物权法第四十二条关于“公共利益”中土地、房屋等不动产的征收，涉及到“补偿”和“补助”，这是一种物质刺激，是等价交换的物质刺激，也是物权交换的物质刺激。这种物质刺激能够发挥作用，是因为征收人有鼓励的一套手段，能够保障被征收人的合法权益，保障原有生活水平不降低。

那么，物权法第四十四条关于“公共利益”中动产或者不动产的征用，也涉及到“补偿”，这岂止是“鼓励”？当然是奖励。

□〖公共利益与义务劳动〗

我们还知道，三十年前，大家在急时、战时和平时，都做过很多义务劳动，许多人做过慈善事业。我们学习雷锋学了好几十年呢，做义务劳动做过好多次数呢。当然，中国的雷锋，还赶不上苏联的奥斯特洛夫斯基。中国的义务劳动，没有形成运动，没有苏联卫国战争时期那么轰轰烈烈。

三十年前，中国农村居民比城市居民所作的义务劳动多得多，全国各条河流、湖泊、水库、沟渠的大大小小的水利工程建设，从农村抽调的劳动力不计其数。那时候，没有多少机械设备，肩挑重担，背驼重物，吃尽了苦头。除了水利工程以外，修公路，修铁路，建工厂，建城镇，以及挖地道，挖防空洞，挖战壕等等，到处都有义工的身影。

那个时候，所谓的“公共利益”，不是因“抢险、救灾等紧急需要”而存在的，1年360日时刻是存在的。

八十年代，笔者是个热血青年，参加过一些义务劳动，参加过修水渠、修公路、建工厂、挖地道、捡废铁、拾废铜等义务劳动，写过长篇论文《论共产主义劳动观和社会主义劳动观》，有几万字吧，是万言书。我们不能以那个时代人们的价值观来衡量当今社会人们的价值观。那个时候，是精神鼓励第一，物质刺激第二，如今全部颠倒过来了。

多数人会认为，因“公共利益”、因“抢险、救灾等紧急需要”而出一份力、发一份光，是份内的义务，是光荣的义务。当然，有钱的出钱，有物的出物，有力的出力，尽自己的财力、物力和人力，尽自己的义务。

如果征用人—人民政府一定认为，这些行为值得大力提倡，值得大力表彰，值得大力奖励，那是政府的事情。

□〖公共利益与物质刺激〗

多数人会认为，自己出了一点财物，政府在征用完毕后，要返还自己的原物或者给予价值补偿或者实物补偿，这是对于自己参加“抢险、救灾等紧急需要”的奖赏，而不是补偿。

由“公共利益”或者由“抢险、救灾等紧急需要”而确立的物权补偿制度，实质上是一种物权奖励制度，也就是人们常说的“物质刺激”。

将“公共利益”和“抢险、救灾等紧急需要”与“物质刺激”组合起来，似乎不地道，如果说将它套用到物权法就很地道了。虽然法律缘于道德，但在一定的时候，是不依赖于道德而成立或者成就。

由“公共利益”或者由“抢险、救灾等紧急需要”而确立的物质刺激制度，到底有没有正面效应？

虽然笔者十分传统，十分老土，仔细想起来，应该是有的。

由“公共利益”或者由“抢险、救灾等紧急需要”而组成的队伍或者参加的人员，有富人也有穷人，有本地人也有外地人。

①富人因为有钱，可能对于经济补偿、物质刺激无所谓；

②穷人因为没有钱，加上参加此类活动，令生活更加困难，可能对于经济补偿、物质刺激有所依靠；

③本地人参加抢险救灾，一来是为本地区人着想，同时也为其他地区人着想。如去年“5·12”汶川大地震，因为地震，交通阻塞，并有多个堰塞湖，这不光是一个地区受灾，其他地区也被动受灾。因为地震，本来已经令当地居民捉襟见肘，另外又投入大量物力、人力抢险救灾，财产损失进一步加大。当然，当地人有的参加抢险救灾积极参加，付出的财产代价较大；有的人则袖手旁观，或者只出力不出财，或者力不出财也不出。同一灾区的人，两种态度迥然不同。你说说，不奖励、不鼓励、不搞点物质刺激，不搞点经济补偿，岂不是打击积极分子而怂恿消极分子？

④外地人参加抢险救灾，很多人是千里迢迢奔赴现场的，很多人是自带设备和工具的，很多人是不计报酬甚至于不顾生命危险的，仅仅凭这一点，精神可佳。可能有的人不知道，有的一台挖掘机在工地里一天的收入可达6000元以上，而修理一次要花费10000元以上；大型自卸卡车基本情形也是如此。在抢险救灾的现场，由于日夜开机，机械磨损很大，即使一时半会儿找不出毛病，往往回去一修理，就花费几万元。如果是直升机参加抢险救灾，那花费是很大的，光油耗就是一笔很大的的数字。汶川大地震的日子里，空军还损失一架俄式直升机，价值数千万美元。外地人参加抢险救灾付出那么大，你说说，不奖励、不鼓励、不搞点物质刺激，不搞点经济补偿，岂不是打击积极分子而怂恿消极分子？

□〖物权奖励制度的性质〗

物权法的征用补偿原则一定，物权奖励制度成就。

回答这个问题之前，首先说说我自己吧。我这个人一直是信仰马教的，由于上述原因，对于某些经济学家毫不留情地进行批评，甚至对于改革激进派毫不留情地进行批评，甚至对于物权法过早出台毫不留情地进行批评——以至于现在还有网友骂我是“受毒害”、“顽固不化”。但是，对于评析物权法，我一向是认真的，一是一，二是二，是好不说坏，是差不说好。

本条款，本人给予定义为“物权奖励制度”，而不是简单的“经济补偿制度”，虽然与物权法第四十二条同属“公共利益范畴”。物权立法，其立场，是站在中立的一方讲公道，这是物权法律效力成就的标志。同理，评价物权立法，其立场，是站在中立的一方讲公道，这是评价物权法律效力成就的标志。

本人初步意见，是支持本条款“物权奖励制度”的，不知是否能够同网友们达成一致意见。

第一，“物权奖励制度”是特定的制度，应该说，与公共道德不发生冲突

当然，物权法也有一套公共道德的法条，如法律规定建立在公序良俗之上的物权关系、相邻关系、共有关系、地役权关系等等，这些都是直接由公共道德产生的法条。

那么，本条款，与救死扶伤、扶危济困、排忧解难、团结互助、睦邻友好、从善如流、行善积德、乐善好施等传统美德是否发生冲突？我看不一定。

物权法并不反对以上“公共利益”的行为，而是从另一个角度来大力支持以上行为。其目的，既要让“物权奖励制度”与“公共利益”挂钩，改善“抢险、救灾等紧急需要”而充分调动其积极性。

我们知道，执行征用的是政府，执行“物权奖励制度”也是政府，不是灾民，不是落井下石。如果灾区政府承担不起“物权奖励制度”的费用，可以找上级或者上上级政府，直至中央政府。这是技术和程序的问题，是容易解决的问题。

第二，“物权奖励制度”是特定的制度，应该说，与精神文明不发生冲突

过去时，我们讲得最多的是社会主义主人翁精神，集体主义精神，爱国主义精神，大公无私精神，团结互助精神，尊老爱幼精神，雷锋精神等等，这些当然没有错，当然永远是适用的，这些仍然是民族精神的核心力量，是精神文明的柱石。这些精神文明建设永远是不会过时的。

但是，我们应当明白一个道理：一定条件下精神可以变物质，一定条件下物质也可以变精神，两者之间没有一道鸿沟，不是根本对立的。是可以相互转化的，是可以相辅相成的。

“抢险、救灾等紧急需要”的动员，当然离不开精神的动员，精神动员才成就许多英雄的集体和英雄的人物，成就了抢险救灾的一个个辉煌业绩。“抢险、救灾等紧急需要”也需要物质的动员，物质的动员才成就了抢险救灾的效率和速度，成就了人们或者说更多的人们的积极性和创造性。

应该说，面对“公共利益”，面对“抢险、救灾等紧急需要”的动员，面对“物权奖励制度”，我们不应当拘泥于一种鼓励形式，有两种形式，总比一种形式好。

第三，“物权奖励制度”是特定的制度，应该说，与姓“资”姓“社”没有必然联系

物权法本条款的“物权奖励制度”，是相对于特定对象、特定范围的奖励制度，因而是有限度的奖励制度。

我们已经知道，物权法的三大法则，是确认法则、保护法则和利用法则。“抢险、救灾等紧急需要”的动员，是为了调动一切可以调动的力量，充分地利用物，发挥标的物在“抢险、救灾等紧急需要”中的效用。如果说，只顾物的效用，而不顾物权人的权益，难以调动一切可以调动的力量，充分地利用物，发挥标的物在“抢险、救灾等紧急需要”中的效用。

“抢险、救灾等紧急需要”中的公共利益，不是资本主义的专利，社会主义制度也避免不了。无论是姓什么，无论是姓“资”或者是姓“社”，都需要抢险救灾，都需要保障灾区最基本的人权。譬如，国际红十字会参与抢险救灾，从来是不分社会主义、资本主义的，都是一视同仁。中国红十字会也概莫能外。

退一步讲，我们将物权法本条款的“物权奖励制度”，当作一种资产阶级法权制度来讲，也许是可行的。众所周知，社会主义是共产主义的初级阶段，官本位、多级工资制是客观存在的，这就是法权。列宁说过：“在第一阶段，共产主义在经济上还不可能是完全成熟的，还不能完全摆脱资本主义的传统或痕迹。，由此产生一个有趣的现象，这就是在共产主义第一阶段还保留着‘资产阶级法权的狭隘眼界’。”（列宁《国家与革命》（1917年8～9月）《列宁选集》第3卷第240～256页）

社会主义初级阶段存在资产阶级法权，这是不言而喻的。而资本主义国家也存在“福利社会主义”，你可曾知道？

我们说“资本主义腐朽”，是指资本主义剥削制度和资产阶级自由化腐朽，并不是说他们的一切全部是腐朽的。

物权法本条款的“物权奖励制度”，是与经济社会的发展水平相适应的，如果国家非常贫穷落后，财力物力不济，执行起来是困难的。孰重孰轻，如何取舍，只能是两害权衡节能其轻，两利权衡取其重。

 

 

 

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