五专家纵论西咸一体化
记者 张敏洁
自2002年西安咸阳两市开始实施一体化以来，转眼之间，西咸一体化已经走过了整整6个年头，然而效果却差强人意。那么，西咸一体化在推进过程中究竟存在那些问题，如何才能破解这些问题，以便我们在下一轮发展中赢得先机？为此，记者先后采访了多位陕西省内著名的专家学者为西咸一体化把脉。
李振平：只有打破行政壁垒才能真正实现西咸一体化
陕西省信息中心主任李振平在接受记者采访时表示，西咸一体化进展缓慢是不言而喻的，目前，恐怕没有人认为会是快了。而之所以推进缓慢主要是以下原因造成的，一是多年来咸阳长期处于西安特大城市发展的阴影区，其科教文化、商贸物流、餐饮旅游、交通通讯等城市功能发展不起来。二是西安的空间扩展受到约束，功能区优化布局难以有效实施，影响结构升级、效益提升和整体做大做强。三是资源开发利用、产业布局和实施建设各自为政，互争项目、重复建设、产业雷同、布局混乱、资源浪费、环境破坏等问题日益严重。
而这些问题的解决都需要政府从高于西安、咸阳个体的角度，加强资源要素整合，促进资源要素合理流动，形成科学布局、统筹发展的格局，达到1+1大于2的目的。
与此同时，随着西部大开发的推进，西安的地位和综合竞争力提升慢，甚至在下降，却已是不争的事实。而要改变这种局面，增强西安对全国、全球资源要素的集聚和承载能力，就必须尽快把西安加快做强做大，这不仅是西安自身发展的需要，也是陕西发展的需要，是实施西部大开发战略的需要。
而要做强关中都市圈就首先必须做强西安这个核心，但目前的现实是西安尚难担当此任，只有和咸阳联手才能实现这一设想，这一点两市虽然都有共识，但在具体实践上却不尽如人意。而当前要在西咸一体化进程中取得重大突破，就得站在更高的层面上打破行政区划来统筹考虑这一问题。
首先是统筹考虑西咸的产业布局。对此，李振平表示，目前西安的两个国家级开发区西安高新区和西安经开区实行的“一区多园”政策很有效果，因此，陕西省政府应从两个城市发展空间的整体布局考虑，统筹建立几个产业园区，而且可以考虑把咸阳的高新区、经济技术开发区纳入这两个国家级开发区，以实现国家政策和国家级品牌的共享。如泾渭工业园区向西铜高速公路的以西的泾阳延伸，统筹建设咸阳空港物流园和西安六村堡空港物流园区，建设西咸输变电工业园区等。而在产业功能区上，则要协调好一、二、三次产业和工业、服务业各行业的布局。如协调好能源化工等污染产业的布局，目前，咸阳石油助剂厂原址一带已处于西安、咸阳城市中心位置，不宜再扩大建设能源化工项目，另外，也不宜在渭河沿岸、五陵原坡前的狭窄地带建设多晶硅产业项目。
其次是统筹考虑两市的城市设施建设，建设共同的环线公路、通达的城市干线交通（地铁、主要道路对接），垃圾污水处理设施统一布局、统一处理。如目前咸阳的垃圾处理已没有适合摆布的空间，应对两城市垃圾处理和设施建设进行整体布局，共建共用。
再次就是统筹资源开发和利用，水资源及供排水设施建设，其中应总体考虑在渭北建设阎良和泾三高共用的新的供水设施和中水回用系统，土地利用及统筹建设和利用，生态环境整治建设和环境承载力共享，包括渭河沿河水林路景资源统一规划建设和共享。
还有就是统一功能区布局和加强边缘地带的共建。在统一划分城市功能区上，大体上可分为以下功能分区，具体为中心古都城文化区和旅游购物商业区，南部科技教育和创意产业区，渭北先进制造产业带，东郊竣工、批零商贸市场区，西咸之间高技术产业与金融、物流、总部经济等现代服务区，秦都、渭城电子与生物保健医药工业区。另外，就是统一布局建设边缘地带，把这一地带作为两市土地利用和空间开发的重要潜力区来建设，如新设立的咸阳渭沣新区和泾渭新区可以整合现在分片规划建设的西咸共建区、渭河生态带和渭北产业带。而其运营模式则可借助浦东新区、滨海新区的经验和运作模式。
而这一切都需要一个高层协调机构，如有可能的话，陕西省政府可考虑设立一个西咸一体委员会，下设规划、财政、产业、设施建设等几个协调管理专业办公室来统一协调两市一体化进程中所面临的问题。与此同时，两市还应着手统一户籍管理和劳动力市场等一些涉及民生方面的议题。
张仁华：西咸一体化呼唤新政策
陕西省政府研究室副主任张仁华表示，随着西咸一体化进程的不断深入，一些深层次矛盾和体制、机制等方面的问题逐渐暴露出来，并影响和制约着一体化进程的推进。因此，6年来西咸两市仅实现了电话同号、农产品检疫同步，而其他方面仍停留在务虚阶段。
其原因主要表现在以下几个方面：一是思想观念需要进一步创新和解放。目前，虽然西咸两市在共建西安大都市圈上有共识，但在交通、产业、环保等对接上则需要突破自我利益分割，按照提升西咸经济整体实力、加快经济一体化的理念实施大联合、联动共赢的发展举措。
二是省级层面的协调推进机制急待加强。6年来，西咸一体化的实施主要是依靠两市政府间自发地协商推动，由于受行政体制的制约，在一些重大建设项目的合作、城市建设布局、交通延伸与对接等问题上，两市政府明显感到力不从心。加之陕西省政府在西咸一体化上也没有具体的指导意见和推进机构，以致该工作进展缓慢。三是需要建立科学合理的利益共享机制。西咸一体化既是政府行为，更重要的是突破行政区划下的市场运作。如何解决在一体化中的利益共享、利益补偿机制问题仍然是制约一体化的重要因素，急需建立科学合理的利益分配机制。四是需要构建一体化的有效抓手和平台。西咸一体化建设之所以一直在较低层次上徘徊，关键原因是缺乏有效的抓手，缺乏像天津滨海新区、上海浦东新区、广西北部湾那样引领区域经济一体化的产业纽带和共建区。
而回过头来说，西咸一体化经过几年的实践和探索，已经取得了一些成功经验，具备了加快推进的成熟条件和机遇。与此同时，面对世界经济全球化和全国区域经济一体化加速发展的新形势，加快推进西咸一体化，已关系到陕西实现经济社会科学发展、加快发展的大局，因此，当前应着力解决好以下几个问题。
一是建议陕西尽快出台《加快推进西咸一体化进程的指导意见》。进一步明确西咸一体化的指导思想、目标任务，总体发展规划和财税、资金等方面的政策措施，使西咸两市有操作层面上的基本依据。
二是建议新设立的陕西省西咸一体化协调指导小组尽快启动实质性的工作，加强对两市的协调指导，解决重大城镇建设、重大产业项目建设布局和有关利益分配等问题。
三是针对西咸一体化缺乏共建抓手的实际，按照党的十七大关于打破行政区划，建立若干经济区和经济带的精神，根据国家发展关中－天水经济区的战略部署，比照上海浦东新区、天津滨海新区、河南郑东新区的做法，可把西安、咸阳两市结合部的三县两区（高陵、三原、泾阳、未央、渭城）等有关区域打造成为西咸新区，作为西咸共建区和经济一体化示范区，促进城市对接、产业对接。力争2020年，使这一区域的生产总产值由现在的610亿元提高到4000亿元，城镇化水平由42％提高到80％。其中工业总产值10000亿元。使关中地区的国内生产总值、经济增长速度等接近或超过滨海新区、成渝、环北部湾等经济区。
四是建议国家将西咸作为西部大开发综合配套改革试验区。积极借鉴国家建设天津滨海新区，成渝城乡一体化统筹发展试验区的做法，积极建议国务院将西咸作为西部大开发综合配套改革试验区，争取国家的政策、资金、项目等重大支持。使西咸的产业开发、城镇化发展、城乡统筹等取得根本性突破。
五是建议陕西省政府拿出一部分资金和建设用地指标向这一区域倾斜，重点用于解决两市城市道路对接和重大产业项目建设，推动两市融合。
薛健：创新体制机制是问题的关键
陕西省发改委经济研究所所长薛健表示，西安、咸阳是陕西综合实力最强、发展条件最好的两个城市，而且空间距离极为接近，经济互补，是国家重点发展的关天经济区的核心区域。
当前，在国家扩大内需和结构调整的宏观背景下，国务院即将批准实施《关天经济区发展规划》，因此，定位为关天经济区龙头核心的西咸一体化发展区的发展已关系到我省实现经济社会科学发展的大局，必须加速推进。
薛健表示，自从2002年提出西咸一体化以来，西咸两市做了大量卓有成效的工作。特别是在省委赵乐际书记要求先行一步重点发展西咸共建区和袁纯清省长强调在省级层面加快西咸一体化后，一体化进程明显加快。目前基本达到了规划实现同筹、产业融合加深、信息交流同网、基础设施共享、环境污染同治的目标。
但是与新疆乌昌一体化、河南郑汴一体化、成渝一体化的显著进展相比，西咸一体化建设的力度、进度、深度和广度都需要再加强、再加快，还有一些深层次矛盾和体制、机制等方面的问题需要花大力气解决。具体表现为：一是两市在共建西安大都市圈上虽有共识，但在基础设施建设、产业布局、财政投入、税收分配等具体事务的对接上，自我意识浓厚，自我利益分割严重，还缺乏认同感。
二是行政区域的划分使得西咸一体化在实际操作方面存在很大的障碍。而这种无形障碍导致了西咸一体化过程中招商引资难度加大，市场实体参与程度不够，两市政府推动起来力不从心，工作进展缓慢。
另外，西咸一体化建设之所以一直在较低层次上徘徊，关键原因是缺乏有效的平台载体，缺乏像天津滨海新区、上海浦东新区那样引领区域经济一体化的抓手。
而随着近几年西咸两市的不断努力，西咸一体化已经进入了深化改革、攻坚克难的新阶段，许多深层次矛盾逐渐暴露，需要以体制机制改革为突破口，破除一体化进程中的障碍。对此，薛健表示要从以下三个方面着手：
一是将渭北产业聚集区、西咸一体化共建区、空港产业园、渭河北岸生态工业走廊等重点建设区域成立西咸共建区，赋予省级开发区相应的职能权限，并由省委省政府派出机构，参照西安高新区模式管理，形成推进西咸一体化的有效抓手。
二是在重大项目布局上给予倾斜。全省重大项目规划布局，优先考虑西咸一体化区域。重点支持西咸共建区的重大交通项目、城市基础设施项目建设，特别要加强重型基础工业大项目的布点。
三是加大在关键要素调配上的政策支持力度。将西咸一体化建设的用地指标纳入省级土地调控计划，由陕西省政府统一调剂，予以优先安排。另外，由省、西安市、咸阳市三家财政共同出资设立西咸一体化专项基金，对西咸一体化区域的道路交通、给排水、生态环境整治、重大技术研发等方面予以补助和贴息。
韦苇：政府该出手时就出手
而针对这一问题，全国政协委员、西北大学中国西部经济发展研究中心主任韦苇教授则无限感慨的说：“其实早在2001年，我就在全国政协会议上提了一个《关于调整陕西关中地区行政区划、推动关中城市化进程》的提案，后又专门著文阐明了我的观点，即关于‘西咸并市’与‘杨凌设市’的建议。这些建议虽然一时难以具体实施，但后来逐渐被陕西学界和政府部门所接受。
2003年，西安和咸阳达成了西咸经济一体化的共识。而历史上的西安和咸阳本来就是一体化的，咸阳是‘长安’这一中国历史名都更早的前身，西安是十三朝古都，就包括秦都咸阳这段历史在内。建国前后一段时间，西咸是一个城市，咸阳为西安的一部分。现在的西咸在城市建设方面，几乎连成一个整体（中间仅有6公里的城边村过渡带）。
虽然西安、咸阳经过多年的发展，各有重大成就，但也有互相制约，乃至存在恶性竞争。而咸阳长期处于西安灯下黑的笼罩之下，发展势头反而比不过离西安较远的宝鸡、渭南。所以我认为从西咸经济一体化到西咸并市，这是历史发展的方向。但西咸一体化的口号喊了几年了，两市当年达成的‘交通、电讯、城市规划、产业发展’等的一体化措施基本上没有落实，如目前咸阳的出租车仍然进不了西安市中心，而西安至今也没有一条公交线路通往咸阳，之所以造成这一现状，我想原因可能是复杂的，其中少不了地方保护主义和官员的政绩观念的阻梗。
对此，韦苇表示，必要时还得用行政手段干预和促成，而这也是考验决策者的智慧和能力的问题。如果连推动西咸一体化、整合现有城市资源都做不好、做不到，谈何以西安为核心建设大关中经济带？谈何跨省区的区域经济合作?
所以，我觉得陕西省政府的当务之急是探索以西安为核心的小关中城市经济带的城市分工与合作的经验，为建设大关中经济带特别是跨省区城市群之间的合作与协调发展奠定基础和探索规律，而不是满足于一些概念性的炒作。”
刘吉发：应有在西咸发展区创建国家级西部开发区的气魄
全国文化创意产业专家委员会副主任、长安大学人文学院院长刘吉发教授表示，比起国内其他的区域经济，西咸一体化的进程肯定是慢了，目前，两市之间的互动远远不够，所谓的一体化还仅仅停留在规划层面，尤其是在产业布局方面，双方所倡导的错位发展思路，至今仍没有明确的方向性的东西，操作性不强。
因此，当前的西咸一体化应该通盘考虑，不仅仅是交通、通讯方面的统一，而应是全面的一体化。与此同时，西安作为一个内陆城市要做强做大，进而成为关中经济带的增长极，只有联手咸阳，把咸阳经济的增长内化到西安来，才能实现这一目标，这就需要决策者从更高的层面上来考虑西咸一体化，如在交通上，西安的环城路规划就应把咸阳要考虑进来，这样就可以形成一个相对集中的城市带，形成硅谷效应。
但客观的现状是，西安的城西板块几乎没有开发，尤其和咸阳接壤的三桥地区目前还很落后，和西安其他板块极不协调，让人感觉就像到了一个乡镇。而与之相连的咸阳沣东地区也很荒凉，几乎看不到任何开发的痕迹。因此，西咸一体化首先应该解决的就是这一地带的开发和建设。
而针对当前这一地区的现实，决策者应该有一个大气魄，在这里搞一个东接西安，西连咸阳的开发区，如果能申请国家级开发区的政策则就更好了，倘若这样的话，西咸对接区则可以按照理想的模式建设成一个新兴的生态型城市，从而最终形成一个新的经济高地。
但西咸一体化推进几年来，一直没有一个专门的管理协调机构，而因为西安的特殊地位，双方之间不好协调，因此，国家也可以考虑搞一个协调机构作为两市统一的雏形，最好是能设立一个新的国家级开发区，如可以直接叫西部开发区，由开发区来负责这一地带的开发和的建设，而且该机构可以和陕西省政府平行，这样便可以有效的协调两市的一体化了。
而目前正值国家扩大内需的大好时机，所以这一开发区可以说是生逢其时，只要陕西方面努力，应该说审批是不成问题的。对此，陕西决策者应有这个战略眼光，请求国家给予扶持政策，然后用3到5年时间，先初步形成一个的雏形，最终将其建成中国内陆地区最大的开发区，而这也可以说是给西部大开发10周年的一个献礼。
当前，尽管西部大开发战略已经推进了将近10年时间，但作为桥头堡的陕西却没有出现一个标志性的东西，这不能不说是一个遗憾。因此，目前尚未得到充分开发的西咸两市连接区则可以“西部开发区”的面目出现，如这一开发区能得到国家层面的认可，那么在相关优惠政策的吸引下，海内外的大企业、大集团肯定会闻风而来，不出三五年时间，这里便会迅速形成一个新的经济增长极，而且从产业发展的角度来看，这里的发展空间也比较大。
届时，未来的西三角将会是以西安为核心的关中城市带为龙头的经济带。而这既是对西部大开发前10年的总结，也是后10年的启动，而无论从那个角度来看，这一开发区对整个西部大开发都是有一定的积极意义的。