解决“三农”问题的关键在于农村土地政策问题

摘要：十七届三中全会的《决定》确定鼓励农村土地流转，是对农村土地承包经营权的改善，很多学者、官员大加赞赏，认为其对解决三农问题，城乡二元结构问题有很大的推动作用。个人认为，鼓励农村土地流转只是在土地规模上进行了一个调整，而不是真正实现农村产业结构升级，从本质上没有改变三农和城市二元结构问题。农村土地政策的问题成为当前发展农村经济问题的关键。本文就一些农村土地政策问题作一个阐述和给予一些建议。

关键词：“三农”问题  农村土地  土地政策   农村经济   土地流转

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》推进农业产业结构战略性调整中提到“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业”，以及健全严格规范的农村土地管理制度中提到“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

个人认为，鼓励农村土地流转对解决三农问题的意义不大。农村的土地仍然在于农业生产或者经济作物生产，流转后也是规模生产，土地用途和土地性质受到限制。

农村集体土地的性质改变较难，农村土地的用用途管制使得三农问题，城乡二元结构问题得不到真正的解决。个人就农村土地性质，农村土地用途等弊端谈一下“三农”和城乡二元结构问题。

一、当前农村土地政策的问题

其一、为什么农村中的农民的农地只能进行农业生产？从伦理学上讲，这就是不道德行为，这就是政府对农村和城市这两个主体有了明显的歧视行为，谁规定了农村就得一定要进行农业生产，城市就得进行工业和第三产业。无论是从绝对比较优势和相对比较优势，发展农业和工业、第三产业的之间根本没有可比性。农村土地进行农业生产，生产大量粮食和农业经济作物，而价格低，农民收入低的同时，却保障了城市人口的粮食安全问题。城市人口进行工业生产、第三产业等，带来了巨大的环境问题和浪费问题，收入高的同时，并且与农村的收入差距越来越大。城乡二元结构问题突出，三农问题得不到有效解决。

其二、为什么要保耕地18亿不动摇？当有人一提出反对耕地18亿不动摇不合理时，很多专家或者学者就会提出，13亿中国人民的吃饭问题，说是保命田。这听起来似乎合理，因为温总理也语重心长的讲过这句话。我常想，耕地18亿和中国人有没有饭吃存在一种什么样的必然关系，没有这18亿耕地，难道中国人就没有饭吃？个人觉得这两者没有必然的逻辑关系，在今后的发展中，中国的耕地18亿长久不变或者永久不变？只要政府对农村这种政策的不变，中国的农村，农民，农业就得不到有效的发展。这是对农民、农村的一种歧视行为，也可以说是政府的一种不作为行为。再者，我不知道这18亿是怎么规定来的。

其三、中国农村要不要发展？农村的土地性质和土地用途管制就决定了农村土地就得进行农业生产，再有所改善就是规模经营，却不能使得农村的土地产业结构升级的根本问题上来。农村的土地利用得不到最高最佳使用原则，农村的土地大量浪费，而城市的土地却是寸土寸金，搞集约利用政策。导致城市地价暴涨，而农村土地却不去动它。城市土地供不应求，农村土地却出现大量的抛荒，摞荒现象，难道就没有学者和专家出来思考这个问题，总是从细节和局部去考虑，而不是从大局，长远的眼光去考虑问题。

其四、中国农村怎么才能发展？农村土地进行农业生产，就算有新技术、新科学、大规模来进行农业生产，又得从多大程度上来解决当前的农村问题。有效率上能有多大的提升空间。个人认为，关键还是得对农村土地性质，农村土地用途进行改革，这里不是说要将农村土地改成国有，农村土地全盘开发用地。我所讲的是农村土地产业升级问题，为什么城市的产业结构升级得到认同，而农村的产业结构就不能得到同样的待遇呢。发展乡村旅游业，发展公益事业、发展其它一些工业生产对农村经济发展就那么困难，为什么要阻挠农村的农民进行工业化，农村土地产业结构转变。

二、改善农村土地政策的建义

1、农村土地产权集体化，自主提供旅游用地。农村土地集体所有，所有权和使用权都是集体有所，集体所有就是集体的土地有占有、使用、收益、处分权。而实践中，农村土地产权是被集体化，而不是集体化。农村土地的处分权和收益权都受到管制，使用受到限制。政府不应该规定农村土地的使用用途，农村土地不应只肩负着做农业生产用地和一般居住建设用地，在新时期，农村土地有发展农村经济，推动农村产业结构调整和升级的使命。只有当集体农民有自主权利，将自己的土地朝最高最佳使用原则方向去使用。农村流转土地的使用权完整性。农村土地流转只是规模上的流转，而并不是真正的产业升级或者产业结构调整。

2、农村土地性质是经营性与公益性结合体。在城市国有土地流转中，获取旅游用地的方式是，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用规定》中规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。农村和城市土地的性质是不同，这就为什么当初土地制度要划分为集体所有和国家所有所考虑的。城市旅游用地都是属于建设用地，用于旅游开发经营的。而农村旅游用地用于旅游开发经营是为了发展农村经济、盘活农村土地。农村旅游用地还有生态环境的使命，有保护弱势群体的功能，对整个“三农”问题来讲，个人觉得，比如旅游用地建设是一种公益性质建设，服务于所有的农民。农村旅游用地不应该只是实现经济利益的最大化，而是实现经济效益和公益事业的最佳组合。

3、农村土地开发理念和开发模式要实现创新。比如农村旅游业来看，城市旅游用地开发垢病突出，导致大量生态和资源破坏，旅游开发成了全社会的公敌。城市旅游用地的开发就是开发商榨取城市旅游用地，实现利润最大化的根本途径，因为城市旅游用地的获取方式是招拍挂，开发商获取土地所付出的成本巨大。他们只看重开发赢利，忽视带来的生态资源破坏。因而农村旅游用地开发摆脱现有成见，就得在开发理念上有所突破创新。农村旅游用地的开发要追求的是农村经济发展和生态资源保护。因而在农村旅游用地出让的过程中，要考虑的是旅游用地的开发模式，而不是将土地出让给竟价最高方。

4、农村土地开发要以民为本，实现可持续发展。一要以农民为本。农民对农村土地的思维定势就是进行农业生产，如何采用新技术、新品种提高产量。要使其接受旅游开发很难，他们的旅游概念就是风景名胜区和旅游景点。对农民来说，没有利益好处的事他们不干，没有持续利益，不能给其子孙谋福祉的事也不干。二要以投资者为本，只有满足这两点，才有旅游用地供给。对于开发商或者投资者来说，商人就是要有利可图，只要符合他们的商业运作模式。

三、结束语

       个人认为，对于农村，当前重要的是要发展农村经济，缩小城乡差距，解决三农问题、城乡二元结构问题，而这些问题的关键在于处理好农村土地政策问题上。

       鼓励农村土地流转只是在规模上得以改善农村，并不能真正的改变三农问题，关键在于农村产业结构升级，农村土地如何利用。政府对农村土地的政策要从伦理上，道德上去制定，要考虑到三农问题的本质，设计出怎么去更好的解决中国农村问题。