管窥我国现行公务员回避制度
[摘要] 公务员回避制度是现代各国公务员队伍普遍建立的一项程序化制度约束机制。作为我国公务员制度的重要组成部分，它的颁布实施是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。我国公务员回避制度自颁布实施以来，在初见成效的同时，也凸显出诸多问题，究其原因，在于我国公务员回避制度本身的缺陷。
[关键词] 回避；公务员回避；制度性缺陷；回避责任
Glimpse of the system of our country’s existing civil service’s avoidance
[Abstract] The system of civil service’s avoidance is a mechanism of system procedures which the civil service teams of modern countries establish. As essential part of the
system of our country’s civil service，the promulgation and implementation of is an event for our country's socialist democracy and legal construction. Since its promulgation and implementation，it has achieved many effects，at the same time， however，as well as has highlighted many problems. The reason lies in the blemish of our country’s civil service itself.
[Key Words] avoidance；civil service’s avoidance；system blemishes；avoidance responsibility
作为古今中外治官制度的一个重要组成部分，公务员回避制度已经被实践证明是一项行之有效的、必不可少的监督制度。我国的公务员回避制度自颁布实施以来取得了显著的成就，但也暴露出诸多现实问题。本文从公务员回避制度相关概念界定入手，论述了我国公务员回避制度在国家行政管理实践中的现实意义，重点分析了我国公务员回避制度的制度性缺陷及其消除对策。
一、公务员回避制度相关概念界定
回避的原意是因避嫌而不参与其事。
公务员回避是指为了使公务活动不产生不良影响，而在法律上对公务员在认知和执行公务等方面做出的限制性规定。
公务员回避制度是指为防止国家公务员因亲属关系等因素，不能秉公执行公务，甚至徇私枉法，对公务活动产生不良影响，而在公务员所任职务、任职地区和执行公务等方面做出一定的先执行规定的制度。
本文“我国现行的公务员回避制度”指的是2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过，2006年1月1日颁布实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法）第十一章（交流与回避）中所规定公务员回避条款。
二、我国现行公务员回避制度的现实意义
（一）有利于促进国家廉政建设
公务员法第十一章“交流与回避”明确规定了公务员在认知和执行公务时必须予以回避的适用范围，使公务员可以避开涉及本人及亲属利益的活动，脱离各种社会关系的干扰，使其能够坚持其原则，秉公办事，从而在一定程度上减少公务员利用职权位子积极亲友谋取私利的可能，对于克服任人唯亲、结帮营私等不正之风起到了防患于未然的积极作用。诚然，重视血缘关系对维系社会的稳定有着不可忽视的作用，但是，让血缘关系染指政治生活，却是社会进一步发展的桎梏[1]。建立和实施公务员回避制度，是为了防止公务员共同作弊和裙带关系等弊端，保证行政人员廉洁奉公，维护国家机器的正常运转，从而达到维护统治、发展经济的目的。因此，建立和实施公务员回避制度有利于促进国家廉政建设。
（二）有利于克服人事任用上的“近亲繁殖”
在市场经济条件下，由于个人利益的驱使，在选人和用人的环节上，有些领导缺乏民主作风和党性原则，往往个人拍板决定，一个人意见代替组织决定，提拔干部不注重政治素质、真才实学和能力水平，而是看其与自己的关系，看其说话办事能否站到自己的一边，是否是自己小圈子里的人。还有的搞“老乡帮”、“同学帮”、“亲戚帮”，利用职权把亲朋好友沾亲带故之人调进自己的“势力范围”，或为其谋取私利，由此衍生出种种腐败和不正之风。而公务员回避制度的建立和实施，无疑将有助于社会风气的净化，有助于污浊黑暗的官场污水的过滤，为克服用人制度上的“近亲繁殖”现象提供制度保障。
（三）有利于加强管理，提高效率
事实证明，在亲属关系较多的单位，人际关系都比较复杂，规章制度和组织纪律往往难以得到很好的贯彻执行。从管理科学的角度讲，非组织活动的大量出现，对正常组织活动往往会产生一定的抵消和破坏作用[2]。若机关组织中充斥着许多亲情关系、熟人关系，就会形成非正式组织活动。建立和实施公务员回避制度，就可以从源头上避免诸如亲情关系等所形成的非正式组织的产生，有利于行政效率的提高。
（四）有利于优化人力资源配置
我国基本上是在血缘关系没有解体的情况下进入文明社会的，国家深深的打着宗族或者家族的烙印，其核心基础仍然是以血缘关系为纽带的，由此而形成了“家庭至上，血浓于水”的文化特色[2]。在这种根深蒂固的宗族观念和家族观念的影响下，哪家的孩子都被寄予这样的期望，即有朝一日事业有成以后，回到家乡所在地的乡镇、县城“开辟根据地”，为民办“实事”，光宗耀祖。而且哪家的孩子都以在本地任职或者执行公务时能够为亲朋好友开绿灯为荣，认为这是光耀门楣、显赫门庭的极为体面的体现。然而，这种观念对人们思想的束缚限制了人才的自由流动性，不利于人力资源的整合和优化配置。建立和实施公务员回避制度可以避免人力资源的这种哪里起根哪里发展的“就近原则”，可以让人才在更大的范围内充分流动。
三、我国现行公务员回避制度存在的缺陷
（一）公务员回避的有关事项设定不合理
1.公务员回避的种类不完善。
从世界范围来看，由于各国的风俗习惯、文化传统的不同，其回避种类的规定也各不相同。目前西方国家公务员回避主要是亲属回避（血亲回避、夫妻回避、姻亲回避），少数国家还规定了政党回避、同学回避、拟制亲回避[3]等。《中华人民共和国公务员法》第六十八条规定:“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”[4]第六十九条规定: “公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”[4]第七十条规定: “国家公务员执行公务时，有下列情形的应当回避: （一） 涉及本人利害关系的；（二） 涉及与本人有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利益关系的；（三） 其他有可能影响公正执行公务的。”[4]其中，第六十八条、第七十条规定的是职务回避和公务回避。第六十九条规定的是地区回避即避籍任职。由此可见，我国现行的新的国家公务员回避制度仍还仅是局限于职务回避、公务回避和地区回避。较西方而言，目前实行的公务员回避制度在回避种类上没有拟至亲回避、同学回避、卸任回避甚至党员回避等回避规定。
2.公务员回避的范围不周延。
所谓公务员回避的范围不周延，是指在法律上对公务员在认知和执行公务等方面做出的先执行规定的情形、范畴太狭窄。公务员回避的范围不周延主要表现在两个方面：(1)没有规定回避不仅应适用于国家行政机关人员，而且还应适用于担任司法机关或担任其他机关的公职人员。(2)《中华人民共和国公务员法》 第六十九条规定: “公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”[4]由此可见，现有的公务员回避制度只要求担任县级以下的地方人民政府领导职务的公务员不得在原籍任职，而在一些特殊部门(如公安、海关、商检、税务等)担任领导职务的公务员，他们手握的权利与国家和人民群众的切身利益密切相关，如果不实行公务员回避，必然会大大增加社会上的腐败现象和行业中的不正之风。然而，现有的回避制度未曾涉及到。
3.公务员回避的方式不完善。
《中华人民共和国公务员法》第七十一条规定：“公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。机关根基公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。”[4]由此可见，我国现行公务员回避制度涉及到的公务员回避方式大致包括以下三类：第一、自行回避。所谓自行回避，指的是公务员在任职和执行公务时，认为具备回避的条件而自行申请回避任该职或执行该公务。第二、申请回避。所谓申请回避，又叫相对人回避，指的是公务员所执行公务的相对人一方或者双方认为该公务员具备回避条件的即可申请公务员回避。第三、指令回避。所谓指令回避，又叫命令回避，指的是公务员确实具备回避条件，但是由于种种原因，公务员和相对人都未提出申请，相关上级领导可以直接指令该公务员回避任该职或者执行该公务[5]。
然而，在现实政治生活之中，相对人若要申请公务员回避，需要负积极举证责任，应列举出与公务员有利害关系的事实。但由于国家公务员人际关系错综复杂，透明度不高，当事人尽管怀疑国家工作人员执行公务可能偏袒一方，却未必能说出具体理由和提供相关证明材料。因此现有的回避方式尚不能完全适应复杂的政治生活。
（二）违反公务员回避制度的法律责任不明确
《中华人民共和国公务员法》明确规定了在何种情况下公务员需进行何种回避，但是对于本应当进行回避却未履行回避的公务员应该承担什么法律责任，公务员法未予以明确的规定。对于公务员明知具备回避的条件，但由于种种原因，不进行自行回避，或者不履行相对人的申请回避和上级机关领导的指令回避的，公务员法并为制定相应的制裁措施，仅有部门内部的行政处分而已，根本起不到威慑作用。
没有刚性约束机制进行控制和制裁的法律，期待着它能收到良好的效果，未免太一厢情愿。没有能够起到威慑作用的硬性规定和惩罚措施作为后盾，现行的公务员回避制度要想避免在某种程度上还明目张胆地进行着的“近亲繁殖”现象，要想打击在某种程度上还肆无忌惮地进行着的徇私舞弊活动，要想解决公共行政由于公务员队伍中的“拉帮结派”、裙带关系所带来的低效率问题，只能是隔靴搔痒，莫衷一是。
总之，国家公务员法忽视了对执行回避情况的监督、检查和查处的规定，这就使得公务员回避制度的贯彻落实缺乏强有力的强制性保障。
四、完善我国现行公务员回避制度的几点建议
（一）增设“公务员离任回避”制度
所谓公务员离任回避，是指不管公务员退休还是其他的原因离开公务员队伍以后，领导成员在三年内，其他公务员在两年内，不得从事与原来掌管的权力、分管的业务有直接关系的营利活动。这样的制度设计一方面不仅有利于规范公务员的行为，也有利于维护公平的市场秩序。另一方面对于强化官员在职时的权力制约和监督，铲除权力投资的温床和土壤，保持行政机关和公务员公正廉洁的形象，无疑都具有十分重要的意义。如果公务员离职后到了某个被管理的单位利用剩余权力资源从事营利性活动，这对那些没有这种人事资源的行业竞争对手来说是不公平的。目前世界上许多国家对公务员的这类行为都进行了法律约束。规避原有权力辐射的有效范围，还原政府公权依法行使，捍卫市场经济良性运作秩序，建立对离任公务员有效监督机制是许多国家公务员管理始终不渝的追求。
（二）增加“无因回避”的回避方式
对公务员回避制度规定的几种必须回避情形的举证，现行公务员法没有明确规定由谁检举回避，根据行政诉讼法上的“谁主张、谁举证”的一般行政诉讼原则，这种回避举证责任应在公务员回避检举人[6]。但是，在实践中即使公务员确实有明显偏袒一方的情况，由于种种原因导致公务员回避检举人无法说明理由或者无法提供有关证明材料证实公务员确实存在法律规定的应当回避的情形时，公务员便会“幸免于难”，回避也不能落到实处。为消除当事人的顾虑，树立国家公务员公正、廉洁形象，可考虑增设“无因回避”制度。
（三）适当扩展公务员回避的范围
公务员法在规定担任乡级、县级机关及其有关部门主要领导职务的才实行地区回避的同时，在实际运用法律时，对于一些特殊行业部门（公安、工商、税收等）的掌握有比县级党政班子副职领导更多实权的主要领导，也应该实行地区回避。
（四）明确违反公务员回避制度的法律责任
现行的公务员回避制度，未明确违反法律所应承担的责任，仅仅扮演着事前预防的软约束的角色，基本上是仅仅寄希望于公务员的自行回避。但是，能否仅靠公务员的自我主动主动来实施回避呢？显然这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性，而这种意识和自觉性是需要培养的，不是简单地能做到的[7]。因此，要使该制度得以顺利地贯彻和实施，必须得辅以强制性的事后惩戒措施。在公务员法中应当明确违反公务员回避制度的法律责任，对于明知故犯的公务员，情节较轻的，一律予以行政处分；情节严重构成犯罪的，应该依法追究其刑事责任，切实维护法律尊严的严肃性，从而保障回避制度的真正贯彻落实。
参考文献：
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[5]吕艳辉.关于完善我国公务员回避制度的思考法律[J].黑河学刊，1997(2):44.
[6]骆勇. 我国公务员回避制度的缺陷及其消解[J]. 天水行政学院学报，2007(1):73.
[7]王勇.试论公务员回避制度[J].西藏发展论坛，2006(4):46.