当前财政支出绩效考评工作面临的几个问题
开展财政支出绩效考评工作，是财政部门学习实践科学发展观的重要体现，是进一步完善公共财政体系的重要内容，是实现财政财务工作规范管理、提高财政资金使用效益的根本要求。目前全国绝大部分地区都结合本地实际对财政支出绩效考评工作进行了积极探索，但在实施过程中，呈现出概念不清晰、核算不科学、职能分工不明确、运用效果不明显等突出问题，这些问题的存在不仅影响财政支出绩效考评工作的成效，而且阻碍了财政支出绩效考评工作的全面深入开展。鉴于当前我省正在开展预算支出绩效考评试点工作，本文就这几方面突出问题展开研究，力求为我省绩效考评工作的全面开展铺平道路，确保绩效考评工作达到预期目标，取得实际效果。
一、 概念问题
当前，我国财政支出绩效考评工作尚处于起步阶段，对财政支出绩效考评的内涵和外延研究的不够深入，加上绩效问题本身所具有的复杂性，使得大众对财政支出绩效考评的理解只停留在字面上，造成了很多认识上的偏差。比如很多人将财政支出绩效考评与工作绩效考核、绩效审计以及绩效预算等概念混淆开来。
实际上，我们可以从以下三个方面去把握财政支出绩效考评的内涵和外延。
首先，财政支出绩效考评的对象必须是财政支出，即政府完成其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付。所以，财政支出绩效考评与工作绩效考核是不同的，前者对象是财政支出，侧重于“财”，后者对象是整体工作，侧重于“人”。财政支出绩效考评只能应用于与财政资金发生联系的行政事业单位和使用财政专项资金的企业，且只考察其财政资金使用效果情况，而工作绩效考核范围更广，包括的德、能、勤、绩、廉等多个方面。
其次，财政支出绩效考评的内容是绩效，是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理，就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响。这样看来，绩效审计与财政支出绩效考评也是有区别的，从时间来看，前者是事后监督，而前者是事前确定目标，事中和事后评价结果；从内容上看，前者是对资金使用合法性和合规性的审查，后者也包括合规、合法性审查，但侧重点在资金使用经济性、效率性和有效性的考评，是解决财政资金该不该拨、该拨多少的问题；从目标上看，绩效审计的目标是提供“鉴证和报告”，绩效考评的目标是发现管理中存在的问题，找出原因，提出政策建议，从而提高资金使用效益，提高政府工作效率；从结果应用来看，绩效审计是为了发现问题，从而查处纠正，绩效考评的结果大都作为下一年度预算安排的重要依据。此外，绩效审计的执行主体是审计机关，独立于财政活动之外，绩效考评执行主体是财政部门，寓于财政管理之中。
最后，财政支出绩效考评是一项系统性工作，它的最终目标不仅要使财政支出绩效考评常态化，而且要以财政支出考评结果为依托，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。从这个意义上讲，财政支出绩效考评体系，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。财政支出绩效考评的目的是将考评结果作为预算安排的依据，实施绩效预算，所以绩效考评与绩效预算也是有区别的，前者是过程，后者是前者实施所要达到的目标之一。
二、 职能分工问题
近年来，各地为推进财政支出绩效考评工作，在制定和完善考评制度的基础上，集中力量开展了绩效考评试点工作。从试点情况来看，承担绩效考评工作的既有统计评价处（陕西）、绩效评价处（江苏、广东、黑龙江、北京、湖南、云南）、绩效处（浙江）、绩效评估中心（北京、江西），又有绩效考评领导小组（四川），还有监察室（河南）、投资评审中心（安徽）等，有些地方虽未成立专门机构，但绩效考评工作职能划转到了其他业务处室，其中大都由预算处牵头组织实施。工作机构设置的多样性、复杂性，上下级财政之间没有统一的组织、领导，阻碍了财政内部开展工作的交流、指导、协调和督办，不利于绩效考评工作的全面推进和深入开展。建议尽快理顺工作职能，统一绩效考评工作机构设置，在中央财政部门建立专门的财政支出绩效考评机构，在财政系统内部建立上下对口的绩效评价工作机制，切实改变目前绩效考评工作零碎涣散，缺乏独立性和权威性的状况，使绩效评价形成工作合力，并逐步向规范化、纵深化方向发展。
同时，当前财政支出绩效考评工作大都由财政部门统一领导，财政部门负责制定和发布相关政策、实施指南和技术规范，指导、监督、检查各部门的绩效考评工作，并视情况对各部门的绩效考评结果进行检查，政府各部门具体组织实施本部门的绩效考评工作。这种模式存在明显的弊端，一方面，财政支出涉猎广泛，各级政府支出规模、额度、重点又不尽不同，大部分专项支出所对应细分行业的标准也不同，而在专业性上，财政等政府部门明显不具备优势，考评标准的技术规范由财政部门制定显然“先天不足”，缺乏科学性和规范性；另一方面，就形式而言，财政部门实际上是既当裁判又当运动员，客观上为权力寻租提供了机会，很容易使绩效考评工作流于形式。因此，建议财政部门负责牵头、组织协调以及监督工作，具体的实施工作由财政部门委托中介机构和社会公众等第三方负责。这样，财政部门把主要精力放在考评结果的应用和监管决策上，避免内部寻租行为的发生，中介机构凭借丰富的专业经验，可以提高考评工作效率、质量和公正性，而社会公众的参与可以获得公众的满意度信息，使财政支出透明化，财政支出最大程度地反映社会公众的需要。
三、 会计核算基础问题
实施财政支出绩效考评必须准确衡量成本和产出，目前，我国行政事业单位的会计核算基础大都是收付实现制，对收入和费用的确认是以款项的实际收付为基准。这种会计方法有科目设置少、记录方式简单、易掌握等优势，但存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映财政资金使用的成本，经济效益难以评定，导致许多地区把财政支出绩效考评的侧重点放在支出的“效率”而非“效益”上，所以在这种核算方法下实施的绩效考评是名不副实的。
为了更全面地反映政府的绩效和成本，实现财政支出成本与绩效的配比，理应借鉴世界上许多国家的政府会计改革经验，修改现行会计方法，由传统的收付实现制会计基础逐步转向权责发生制会计基础，并建立政府财务报告制度。政府财务报告不仅要反映当年的预算资金收支情况，还应有政府的资产和负债变动情况。每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产状况权益和负债状况等。结合我国国情，前期可以在预算会计核算和财务报告中采用权责发生制，在政府预算编制上仍采用收付实现制，先从基层政府和部门开始，再扩展到每一级政府。具体而言，在核算政府资产时建立固定资产折旧制度，在核算政府负债时，在现行只核算政府当期实际收到现金的直接显性负债基础上，加上政府当期已经发生而尚未用现金偿付的直接隐性负债以及可能引起财政支出增加的或有负债。通过权责发生制会计核算基础的建立，使政府财务信息更为全面、真实地反映政府的财务状况和工作绩效，为财政支出绩效考评提供更加准确可靠的资料来源。
四、 结果运用问题
实施财政支出绩效考评的目的就是将绩效考评结果运用到实际工作中，建立评价结果反馈与整改机制、评价信息报告制度以及评价结果在预算安排中的激励与约束机制。从当前实施情况来看，财政支出绩效考评工作体系不健全，缺乏法律规范，侧重于事后评价，考评结果仅仅停留在反映情况、找出问题、完善制度等方面，一般只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，还不能真正运用到绩效目标制定、财政预算编制上来。不仅使财政支出绩效考评工作流于形式，而且影响了考评工作的权威性，制约着财政支出绩效考评工作的深入开展。
事实上，财政支出绩效考评结果的应用是多方面的。首先，财政支出绩效考评结果应作为财政部门编制和安排以后年度预算的主要参考依据，逐步建立绩效考评结果与项目安排、预算编制相结合的绩效预算制度。其次，对绩效考评中发现问题的反馈和整改，促使预算单位调整和优化本部门以后年度预算支出的方向和结构，合理配置资源，提高资金使用效率和效益。再次，财政支出绩效考评结果还应提供给相关部门，一是提供给政府和有关部门，为制定中长期发展规划、确定年度工作目标提供参考；二是提供给各级人大，作为审批政府预决算报告和年初部门预算的重要依据；三是提供给监察部门，对绩效考评不合格的项目和部门重点监察，同时作为处理违规、违纪、违法等行为的依据；四是提供给组织人事等部门，将绩效考核结果纳入政府绩效评估指标体系，作为公共管理部门绩效考核和单位领导政绩考核提供参考依据。最后，通过建立绩效考评信息公开发布制度和考评结果内部通报制度，将绩效考评结果，特别是一些与公众利益密切相关的重大支出项目的评价结果，经政府批准后在一定范围内公布，增强政府公共支出的透明度。