集体林权制度改革陕西先行
记者 张敏洁
2008年8月，随着国家关于《全面推进集体林权制度改革的意见》的出台，起始于陕西等省的集体林权制度改革开始向全国推进。据介绍，目前已有19个省、自治区相继出台了关于集体林权制度改革的文件，28个省、自治区、直辖市成立了集体林权制度改革领导机构及其办公室。而湖南、陕西、吉林、海南等省则在总结试点经验的基础上，即将全面推开主体改革。
事实上，早在国家林改政策出台前，作为西部大开发桥头堡的陕西就决定先行开展改革试点。据悉，自2007年7月开始，陕西便选择在太白、宁陕、西乡等10个集体林面积大、具有代表性的县（市、区），率先开展了集体林权制度改革试点。
“宁陕模式”的成功实践
而宁陕作为陕西省确定的全省集体林权制度改革十个试点县之一，自2007年7月全省试点工作会议后，就迅速在全县启动了林改工作，目前宁陕县300余万亩集体林地承包经营权和林木所有权，已经基本通过家庭承包为主体的方式分给了林农。
据悉，作为该县的一个试点，宁陕县旬阳坝镇七里村的林农们在经过5次村民大会，最终决定将林地分成了100多块，编号后，七里村徐家坪组采用按户抓阄的方式，实现了“分山到户”。而七里组则在抓“地块”前用抓阄的方式排了先后“顺序”。
七里村的集体林地，使用如此原始的方法全部分林到户。这些是宁陕县林业局局长张守城事先难以预料的。在林改的准备时期，凭借基层20余年的工作经验，张守城知道一旦牵扯农民利益问题，一定是最复杂的问题。
但真正操作起来，张守城发现其实也没有那么难。只要发动农民的首创精神，就可以成为解决一切复杂问题的“法宝”。据其介绍，宁陕县的林权改革几乎是“一村一策、一组一策、一地一策、一林一策”。
对此，西北农林科技大学经济管理学院副院长姚顺波表示，“这种改革的方式，不仅是一种经济制度的改革，从某种意义上来看，更是对农民的一次民主洗礼。”
据悉，除过以前已经权属明确的自留山、责任山、合法流转的林地外，此次林改分给林农的近150万集体林地，目前几乎全部禁伐。原因是因为陕西正在实施的天然林保护工程，而宁陕县恰恰处于天然林保护的核心区域。
此外，和江西、福建等南方省份不同的是，宁陕的气候条件、立地条件、地理位置,使这里的林业产业周期长、效益也相对较差，再加上林业产业化程度不高，龙头企业的带动作用不明显，使得林农抵抗市场风险差。
如家住宁陕县筒车湾镇徐家城村的张礼有，林改之前就承包了300亩的板栗园，因为有销售渠道，村里的板栗也大多从他的这里卖掉。“现在板栗价格起伏太大，有的年份会亏大本，这样很容易挫伤种植积极性。”刚拿到板栗园林权证的张礼有，认为板栗深加工企业的缺失是问题的关键，因为价格托底就无从谈起。
“以现在的条件，林农增收只能寄希望于未来经济林和林下经济的发展，毕竟林地面积增大了。“宁陕县林业局局长张守诚表示。
据其介绍，宁陕县森林平均每亩产木材4.3立方米，如果按目前每平方米市场价700元左右，每亩林地的木材价值就达到3000元左右。宁陕县林农人均拥有集体林地40亩，这样算来，普通的一家人就相当拥有了几十万元甚至上百万的“存款”。而另一方面，2007年宁陕县农民人均纯收入却只有1940元，远远低于全省平均水平，大多数林农生活依然十分贫困。
“现在的形式就好比人人家里都有座金山,却仍然要去过苦日子，在这种情况下就难免会出现监守自盗，自己砍自家的林子，其他村民也不会管”，宁陕县旬阳坝镇林业站站长喻淼担心地说，”而暗藏在林
木之下的经济杠杆，正在悄悄的考验林农的心理。”
张守诚说，虽然国家早已颁布的《森林法》中规定，盗伐两立方米以上的木材可以刑事立案,但以目前基层林业站和森林公安的力量，林农违法的机会成本很小。
然而采访中，林农们却普遍表示，目前不会盗伐林木。对此，陕西省林业厅林权制度改革办公室一位工作人员向记者解释，主要是此次林改承包制年限长达70年，这使得承包人安心，即使目前林木没有价值，但他们也可以放手投入、经营、发展林下经济，所以不会存在大面积毁林。
而西北农林科技大学经济管理学院副院长姚顺波则说，尽管从制度环境、客观条件和林农的心态来观察，当前大面积毁林不会出现，但如果增收问题长期得不到解决，发生威胁生态安全和林业发展的事件在所难免。
“国家要林子，农民要票子，解决这一矛盾，立竿见影的效果只能通过政府对公益林进行生态补偿,让林农知道管护林木能得到实惠，”姚顺波说，“更为关键的是政府限制了公益林林地的使用权，就应该给予适当的补偿，这符合公平的原则。”
事实上，宁陕县300余万亩的集体林地中240万亩都是公益林，林改将这些林木分给了林农，他们只有管护的义务，现在乃至将来单从林木上得到效益微乎其微。
对此，宁陕县林业局局长张守城表示，全县平均每人拥有40亩公益林，如果政府能够按每年每亩30元补偿，每人每年可得1200元，再加上农民已有人均纯收入，其大体就与全省农民人均纯收入持平，这样就能够使山区和平原农民两极分化趋势得到遏制。但张守成也坦诚，公益林补偿也解决不了致富问题，今后的增收潜力主要还是依靠商品林。
而宁陕县副县长刘云则认为，当前出台一部商品林经营细则，明确经营方案、林木采伐管理，也是配套改革的首要问题。这些都是深层次改革的问题，又是急需解决的问题，可宁陕县心有余力不足。
“从经济理论上分析，已经完成的林权主体改革将权责利明晰到人，这为以后的改革铺平道路，老百姓真正得到实惠要靠配套改革来进一步解放生产力,激发林业产业的迅速发展来实现。”姚顺波认为。
让人欣慰的是，目前，陕西省集体林权制度的配套改革也已经正式启动，2009年2月3日，陕西再度出台《关于贯彻<中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见>的实施意见》,再次对该省的集体林权制度改革提出了要求。
而陕西省林权制度改革领导小组办公室赵少毅主任也向记者透露，陕西省林业厅已经将林权制度配套改革的草案报向陕西省委、省政府，其中不仅涉及生态林补偿、商品林经营，还包括了林业要素市场的建立等问题。
“今后配套改革还是要试点先行，之后逐步铺开。”赵少毅说。
陕西的大胆探索
据了解，地处祖国内陆腹地的陕西地貌类型复杂，南北差异明显，生态区位十分重要。全省共有林地面积1.8亿亩，占土地总面积的59.6%；森林面积1.15亿亩，占林地面积的62.5%；林木总蓄积量3.6亿立方米，森林覆盖率37.26%。全省有集体林地1.33亿亩，占林业用地面积的72.3%，占国土面积的43%，森林资源较为丰富。
而陕西通过宝鸡、汉中等地的尝试，当地的集体林权制度改革已经取得了初步成效。但由于改革处于初始阶段，集体林权改革过程中依然存在诸多亟待解决的问题。一是由于受历史、自然、地理等多方面因素的影响，全省仍有5300万亩约40%的集体林权没有落实到户，集体林产权不明晰，经营主体不落实，经营机制不灵活，利益分配不合理，农民权益得不到保障，乱砍滥伐、乱开滥垦、偷拉乱运等破坏森林资源的行为时有发生，管护压力越来越大。二是已落实到户的集体林，由于林业“三定”和“四荒”拍卖工作不细致，手续不健全，流转不规范等，从而导致不少地方存在林地面积不准、四至不清、调整频繁等问题，林权纠纷较多，林地承包不彻底，荒山治理效果不明显，森林资产流失现象严重。三是初始改革不深入，配套改革不明确、不完善，工作措施不到位，部分群众对林改认识不足，思想上存在疑虑，加之林业勘界手段落后，分山到户不均，大户承包面积过多过大等问题不同程度存在，从而导致林业产业发展缓慢，对农民增收的支撑带动作用不突出等等，严重阻碍了林业产业的发展。
而如何破解这些问题，进一步挖掘释放集体林和农村劳动力资源的潜力已成为陕西当前着力解决的重大问题之一。
事实上，近年来陕西当地政府一直非常重视集体林权制度改革工作。其省十一次党代会和省十一届人代会均明确指出，要全面贯彻落实科学发展观，积极推进农村集体林权制度改革，推进社会主义新农村建设。
不仅如此，2007年5月，陕西省政府常务会议还专门研究了集体林权制度改革工作，并出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，对全省林改工作提出了明确的要求。
同年8月3日，陕西省委书记赵乐际在陕西省委中心组专题学习时指出，要以集体林权制度改革为契机，实现生态保护和农民致富增收双赢；赵书记还多次在基层调研时强调要全力推进集体林权制度改革。
而国家《关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁发以后，陕西省政府随之在户县再次召开了关于集体林权制度改革的座谈会。会上，陕西省副省长姚引良强调：集体林权制度改革是陕西强省富民的重要机遇，要精心谋划，全力推进。全省林业系统干部职工必须扑下身子，摸清情况，总结好经验，以群众利益为重，扎实做好这项利国利民的工作。与此同时，陕西也开始把集体林权制度改革纳入对各市目标责任制考核指标体系。
事实上，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭经营的方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，也是事关林改成功与否的关键环节。
2008年，陕西省省长袁纯清在山阳调研集体林权制度改革工作时指出，要切实加强集体林权制度改革试点工作，把好事办好；要通过科学的保护、管理、开发、利用，优化森林生态，增加农民收入。而截至2008年底，陕西10个林改试点县完成勘界确权面积2120.1万亩，占总面积的96.8％，其中家庭承包经营1768.76万亩，占83.4％。发放林权证2 0余万本，发证面积1805.68万亩，发证率为82.5％。
目前，这10个试点县通过集体林权制度改革实现了“耕者有其山、营者有其林”的目标；明晰了产权归属，落实到经营主体，保障了林农的合法权益；通过村组评议员勘界，技术员勾图，核实了面积，解决了林权证面积脚踏手指与实际情况不符的状况；颁发了林权证，让林农吃了“定心丸”，实现了“山有人看、树有人管、林有人造”，增强了农民管好自家林，大力发展林业奔小康的决心和信心。
而当前，如何经营好自家山林，实现兴林致富的目标，已成为试点县老百姓议论最多的热门话题。如试点县太白在实施林改后，以前的荒山成了香饽饽，群众以林增收、以山致富的愿望更加强烈，以板栗、核桃、中药材和林下养殖等为主的林特产业得到了迅猛发展，初步形成了“山顶油松戴帽子，山间板栗缠带子，山脚蔬菜铺毯子”的喜人局面。
与此同时，太白县为实现打造“西部生态休闲名县”和“关中城市后花园”的目标，还引进和建设生态重点项目15项，发展农家乐74户、路边店180余户，从业人员760多人，为林业产业发展和农民增收开辟了广阔的空间。
未来3年将完成集体林权制度改革
当前，全面推进集体林权制度改革，是党和国家的重大战略部署，对于进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，推动农村经济社会科学发展、可持续发展和和谐发展，意义深远，作用重大。
对此，陕西省林业厅党组书记厅长张社年表示，陕西是以集体林为主的省份，为了积极稳妥推进集体林权制度改革，陕西从2007年7月起10个县（区）先行开展集体林权制度改革试点，总结和探索改革经验，逐步推进全省集体林权制度改革。
目前，从宁陕等地的成效来看，林改集体林权制度改革可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林木种植、林下经济、木本粮油、森林旅游等林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将成为陕西群众增收致富的又一途径。
而当前集体林权制度改革是一项长期而艰巨的任务，真正实现放活经营权、落实处置权、保障收益权，建立起现代林业产权制度，还有大量的理论和实践问题需要探索。
事实上，随着陕西试点县集体林地的确权到户，当地农民对山林开始有了新的认识。据介绍，这10个试点县林地承包经营权到户后，经营者敢于投入，舍得投入，积极采用林业先进技术，不断加强林业生产管理，并逐步形成规模，推动了山林由粗放型经营向高效经营转变,推动了林业发展。如在西乡县，群众通过承包集体林地、竞标购买集体茶园等形式，涌现出５０亩以上的经济林经营大户１９０户、经济林２０００亩以上的专业村２０个，为“林果富县”奠定了基础。
与此同时，记者也从刚刚召开的陕西省林业工作会议上获悉：在集体林权制度改革试点取得成功后，陕西将从现在开始，力争用3年时间完成集体林明晰产权、承包到户的主体改革任务，将目前仍由集体经营管理的4420万亩林地划分到户，对已经承包到户的6690万亩林地进一步规范承包合同，并逐步推进配套改革。
而陕西省林权制度改革领导小组办公室赵少毅主任也向记者表示，当前，全面推进集体林权制度改革是今后几年内陕西省林业的中心工作。赵少毅说，2009年，除试点县以外的其他94个县要全面启动这项工作。而吴堡、宜君、扶风等27个林地面积小于40万亩的县则要求在2009年年内完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。其他各县则也要鼓足干劲，加快工作进度，力争2011年底前完成改革任务。
俗话说“三十年河东，三十年河西”，30年前，中央作出了实行农村家庭联产承包责任制的战略决策，把耕地承包到户，实现了“耕者有其田”，极大地解放了农村生产力；而30年后的今天，中央再次作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。事实上，被外界称之为中国“第三次土改”的集体林地产权制度改也是农村家庭联产承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，可以说此举是农村改革的又一个里程碑，更是三秦儿女在建设小康社会方面做出的有益探索。