以制度变迁理论来分析我国行政体制改革
摘要： 1982～2003年，我国经历了五次比较大的机构调整，但始终跳不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。进入21世纪以后，转变政府职能，完善与市场经济体制向配套的政治体制和法律制度成为了中国的行政管理体制的题中要义。本文重点从西方制度经济学理论中的制度变迁理论来分析我国行政体制改革中所遇到的问题以及今后发展的方向。
关键词：行政体制改革 制度变迁 政府职能转变
一、理论概述
改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，政治体制中的行政体制的改革也逐渐提到日程上来。由于我国目前很多政治体制中存在大量的问题，从而阻碍了经济体制改革的进一步前行。因此政治体制改革的重任迫在眉睫。
而作为西方新制度经济学中重要的理论之一，便是制度变迁理论，它从西方经济学历史发端，强调制度的更替和演化能够优化资源配置、降低交易成本，提高经济效率。这门学科作为一门分析和解释工具学，应用十分广泛，特别在分析我国改革和发展的一系列问题都有十分重要的作用。
众所周知，人类自身福利依赖于整个社会所能提供的产品与劳务，而后者又取决于经济制度的运作效率。政府作为提供公共产品的主体，只有在完善的制度和与市场经济体制相配套的情形下方能有效运行。就制度而言，一般分为正式制度、非正式制度和实施机制三种。在我国这三种机制相互交融，你中有我，我中有你，相互影响，相互制约。著名经济学家、北京大学中国经济发展研究院林毅夫教授提出制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者主要依靠国家法律法规的强行规制建立一种制度，而后者则是落后制度学习先进制度，从而将外在制度内在化的过程。这两种制度在我国的改革和发展中是一种互相影响，互相配合的关系。因此，制度变迁理论的核心重点在于历史学的分析范式来靠两经济制度的演进和发展。而针对我国行政体制中政府行为，在与之相应的制度下，也存在着制度变迁的发展脉络，因此，用制度变迁来解释我国行政体制改革，可以更加以史为鉴看今天，优化政府结构，提高政府工作效率，更好地为人民服务。
二、行政体制中存在的问题
我国的行政管理体制，从1982年至今，已经经历了五次大的改革。每次改革所处的环境不同，所面临的问题有很大的差异，但对解决当时面临的问题方面无疑发挥了重要的作用。从整体上看，中国行政管理体制改革走的是一条螺旋上升的道路，从过去高度集中的计划经济体制到今天大体能够适应社会主义市场经济的体制。因此我们应采用历史发展的眼光，从制度变迁的演进来看待和分析我国行政体制改革的每一次重大调整。
从计划市场体制向市场经济体制转轨过程中，我国政府自身也逐渐开始转型：从过去的管制型、全能型政府向一个能够注重社会管理、注重服务质量的政府。从一个毫不受到限制的政府转变成一个责任型、法治型、服务型的政府。这些转型的背后，正是基于大的背景的转变：即原有的计划体制下的那些种种管理和监督制度已经不符合现代市场经济的一般制度。如果再不及时做出修正，将会阻碍经济和社会的发展。当年我们加入ＷＴＯ，为何经过十年等待才能进入，主要就是政府之下的种种制度与市场经济体制下的政府职能相悖。
虽然我国经过了五次行政体制改革，但是依然还存在着一些深层次的问题没有解决。
首先，政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革，但是政府自身的整体改革还是滞后的，行政审批事项依然很多，社会管理和公共服务职能比较薄弱。关系群众的切身利益的问题还没有得到根本的解决，民生问题再一次凸显，表现为上不起学、看不起病、买不起房、就不了业。从而使得本应提供公共产品的政府没有发挥功能。
其次，政府各职能部门权责不清，部门化利益突出。部门设置越多，相互间交叉的概率越高，责任边界越不清晰，实施起来各有各的利益。部门主导的政府公共政策制定过程，会导致公共政策的扭曲、变异、政策制定的成本过高、周期长、效率低、决策代表公众利益的价值取向大打折扣，最终会把部门利益凌驾于公众利益、国家利益之上。
第三，中央与地方关系尚未得到缕顺。宏观调控在某些方面失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头。地方政府多是上有政策，下有对策。并且大力推行强县扩权、行政问责、依法行政的体制改革。
最后，尚未形成有效的权力制约机制。近年来国家虽然不断加大反腐败力度，制定党内监督条例、党内纪律处分条例、对中央部委纪检监察实行垂直管理、中央对地方实行巡视制度等一系列举措不可谓力力度之恨、范围之广，但腐败现象仍有发生。知法犯法、权力滥用、权钱交易、官商勾结现象不减；形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费问题比较突出。这给社会稳定和政府自身带来很大的压力。
三、制度变迁理论框架下的行政体制改革
出现上述一切现象，从制度变迁的相关理论，我们可以从以下两个方面进行分析和解释。
首先，制度变迁理论中所言的制度类型包括正式制度、非正式制度和实施机制。在我国这样一个非常注重礼仪的国度中，非正式制度在制度的变迁中起到的作用是非常重要的，绝对不同与美国。美国的很多制度，基本上是从无到有，可以基本不用考虑非正式制度在提高政府绩效和经济发展的影响。但是，在我国很多潜规则，我们必须从现实角度予以承认。因此在进行政治体制改革过程中，并非我们简单设立一项制度，就能改变政府上述的存在的一切问题。因此，从号制度优化配置资源来说，我国的非正式制度在政府改革过程中不可忽视，也许速度较慢但是在没有影响到整体发展便应当给予必要的承认。
与此同时，我们应当看到，从正式制度的完善角度而言，我国不断出台的一系列行政法律和法规都为规范政府职能、建立法治制度提供了相应的实施机制。而这种法律法规的不断出台使得政府改革朝向一个更加积极的方向。
其次，从制度变迁理论的类型而言，我国既有强制性制度变迁，也有诱致性制度变迁。特别在政府改革过程，我们发现强制性制度变迁会越发明显。这主要是因为我们国家长期以来是一个注重权力集中、和保持中央权威的国家。因此，从上到下，力求统一性，我们多采用立法和政策的形势加以规范。比如“大部制”改革便是一例。但是，我们必须看到，学习外在制度进而内化的诱致性变迁制度的作用也是不可估量的。并且我国的中央与地方的关系，不仅在财政、人事以及制度方面都存在着诸多问题。使得强制性制度的实施未必都能令中央政府满意，因此适时的将考虑采用诱致性变迁——学习和借鉴先进制度，从而逐渐内化，将会产生积极影响。
四、今后发展方向
笔者相信，只有政治体制改革中的渠道不断拓宽，才能使得经济体制改革的步伐加快。因此政治体制改革的在我国面临的所有体制改革过程中显得尤为重要。
用制度变迁理论中相关思路来看待和分析我国行政体制改革过程中所遇到的一系列问题是非常有意义和借鉴价值的。这使得我们更加认识到一种好的制度将产生积极的外部性溢出效应。而这种好的制度的发展方向便是：以转变政府职能为中心，建立一个负责任、重服务、倡法治、讲效率的廉洁政府。因此与之配套的一系列制度的建立和完善便必不可少。从“大部制”改革的合并同类项，减少机构臃肿，提高政府效率，到《政府信息公开条例》的颁布，再到问责制的强化。这一系列的制度发展和推行都使得政府体制改革迈向了一个更高的台阶。制度发展与变迁没有停歇，也永远不会停歇。这是人类向往美好的愿景所在。
虽然理论是灰色的，但制度创新之树却常青。