今年的“两会”，是在关键时刻提振信心的会议。关键时期的说法基于两个基本判断：其一，今年是进入新世纪以来我国经济发展最为困难的一年；其二，今年也是改革开放以来就业最为困难的一年。温家宝总理在3月5日第十一届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，2009年我国经济社会发展“挑战与机遇并存，困难和希望同在”；强调我们“完全有信心、有条件、有能力克服困难，战胜挑战”。《报告》强调做好今年政府工作要把握好四项原则，实际上也是对主要任务的部署。《报告》涉及的工作面宽、政策措施多，可以说是博大精深、字字矶珠。下面，结合学习领会《报告》精神，重点围绕上述四个方面，就有关重大政策举措特别是新举措谈些点滴体会。

　　扩内需、保增长

　　《报告》指出：坚持把扭转经济增速下滑趋势作为宏观调控最重要的目标，把扩大国内需求作为促进经济增长的长期战略方针和根本着力点，增加有效需求，加强薄弱环节，充分发挥内需特别是消费需求拉动经济增长的主导作用。

　　 1.刺激经济“一揽子” 计划。今年政府工作以应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展为主线，全面实施“一揽子”计划。主要包括“四个大”：一是大规模增加政府投资，实施总额4万亿元人民币的两年投资计划，其中中央政府拟新增1.18万亿元，实行结构性减税，扩大国内需求；二是大范围实施调整振兴产业规划，提高国民经济整体竞争力；三是大力推进自主创新，加强科技支撑，增强发展后劲；四是大幅度提高社会保障水平，扩大城乡就业，促进社会事业发展。

　　2.为什么要保8%？《报告》提出今年国民经济和社会发展的主要预期目标是：“国内生产总值增长8%左右，经济结构进一步优化；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率4.6%以内；城乡居民收入稳定增长；居民消费价格总水平涨幅4%左右；国际收支状况继续改善。”这里，核心指标就是8%，保增长的关键是看经济增长速度能否达到8%。西方国家经济增长能保持2%～3%就很不易，但我国与西方不一样。我国是发展中国家，经济发展处于高速扩张期，增长速度原来一直比较高，2007年是13%，2008年是9%，今年就算达到8%，也比2007年下降了5个百分点。如果增长速度再低，就属于大起大落了，必然会引起一系列的问题。首当其冲的是对就业的压力。根据现阶段我国就业弹性系数，一般GDP增长率每下降1个百分点，就要减少就业岗位80~100万个。因此，今年即使经济增长达到8%，相对2007年也会增加失业人口500万，这是很大的事。而且速度一旦下来了，其他诸如财政收入下降、产能过剩、民生问题等都会一下子凸显出来。

　　3.什么是积极财政政策？实施积极财政政策，是应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的重大举措。积极财政政策主要包括三个方面：一是大幅度增加政府支出，这是扩大内需最主动、最直接、最有效的措施。在2008年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排9080亿元，增加4875亿元。主要用于保障性住房、教育、卫生、文化等民生工程建设，节能环保和生态建设，技术改造与科技创新，铁路、高速公路、农田水利等重点基础设施建设和地震灾后恢复重建。钱从哪里来？今年财政收支紧张的矛盾十分突出。为弥补财政减收增支形成的缺口，拟安排中央财政赤字7500亿元，比上年增加5700亿元，同时国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。根据统计，合计为9500亿元的赤字规模创出了新中国60年的最高纪录，是历史高值的2003年财政赤字的近3倍。同时加大国债的投放，全年发债额大约为1.8万亿元。届时，中央财政所发放的国债余额将达到6万亿元，约占国内生产总值的20%。但相比起其他国家，中国政府还有较大的发行国债空间。按照欧盟的有关标准衡量，3％和60％分别被视为赤字率（赤字占GDP比重）和债务率（国债余额占GDP比重）的警戒线。我国9500亿元赤字，财政赤字占GDP的比重在3％以内。目前美国的财政赤字率已超过8％。国累计国债余额占GDP比重在20％左右。目前日本的国债余额已是GDP的1.6倍。因此，《报告》指出，“这是我国综合国力可以承受的，总体上也是安全的”。二是实行结构性减税和推进税费改革。结合改革和优化税制，实行结构性减税，加上取消和停征100项行政事业性收费，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力，增强微观经济活力。预计2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。三是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。中央财政用于“三农”支出和民生支出安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。

　　4.什么是适度宽松的货币政策？实施适度宽松的货币政策，就是要根据形势变化及时适度调整货币政策操作，确保货币信贷稳定增长及金融体系流动性充足，促进经济平稳较快发展，支持扩大内需，维护币值稳定和金融稳定，加大金融对经济增长的支持力度。适度宽松的货币政策主要包括三个方面：一是改善金融调控。金融是现代经济的核心，是经济活动的血液。“适度宽松”的货币政策第一大的动作，就是放宽信贷额度。《报告》提出，今年广义货币增长17%左右，新增贷款5万亿元以上。这将创出历年来新增贷款的新高。信贷的稳定增长，是经济发展的重要支撑。根据近10年来的经验数据看，每新增100元贷款，就可带动投资增加55元以上，增加GDP65元左右。二是优化信贷结构。加强对信贷投向的监测和指导，加大对“三农”、中小企业等薄弱环节的金融支持，切实解决一些企业融资难问题。严格控制对高耗能、高污染和产能过剩行业企业的贷款。三是进一步理顺货币政策传导机制，保证资金渠道畅通。目前我国整个金融体系中,货币政策传导机制不畅，尽管目前信贷扩张，但信贷资金依然是奔向大企业，以及与政府相关的项目，而占比高达70%以上的中小企业、民营部门都得不到足够的信贷资金支持。因此，需要打破金融垄断，构建多层次融资体系，大力发展民营资本和金融机构，把现有民间资本纳入到正规发展渠道，通过金融供给导向，可改善经济结构的失衡问题。可考虑允许私人放贷，成立小额贷款公司和发展村镇银行等。

　　5.促进房地产市场稳定健康发展。房地产产业链条长，对经济发展带动作用大，且直接关乎民生。《报告》指出，采取更加积极有效的政策措施，稳定市场信心和预期，稳定房地产投资，推动房地产业平稳有序发展。一是加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施。争取用3年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。中央财政将加大对廉租房建设和棚户区改造的投资支持力度，适当提高中西部地区补助标准，今年拟安排493亿元，用于补助低收入困难家庭的廉租房建设。二是选择一些有条件的地区进行试点，把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设。积极发展公共租赁住房。三是落实好支持居民购买自住性和改善性住房的信贷、税收和其他政策。对符合条件的第二套普通自住房购买者，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策；对住房转让环节营业税，按不同年限实行有区别的税收减免政策。促进普通商品住房消费和供给，加大对中小套型、中低价位普通商品房建设的信贷支持。

　　自2008年下半年以来，全国一些地方包括北京、上海、杭州、广东、天津、重庆、成都、西安等等众多省、市都已相继出台了鼓励住房消费和扶持开发商的政策，包括契税减免、购房入户、二手房转让税费的减慢乃至退税等政策纷纷出台，对开发商的扶持则包括延期支付土地出让金、延期缴纳土地增值税以及对放松对土地开工时间的限制等。这些政策一方面对部分购房者产生了刺激作用，吸引这部分人入市；另一方面也对开发商紧绷的资金链有了一定程度的缓和。

　　6.全面加强“三农”工作。重点采取三项措施：一是大幅度增加农业农村投入。今年中央财政拟安排“三农”投入7161亿元，比上年增加1206亿元。大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目投入，取消县及县以下相关资金配套要求。支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，加大对产粮大县一般性转移支付、财政奖励和粮食产业建设项目的扶持力度。二是较大幅度提高粮食最低收购价，保持农产品价格合理水平，提高种粮农民积极性。今年小麦、稻谷最低收购价平均每斤分别提高0.11元和0.13元。适时启动主要农产品临时收储政策，增加粮食、棉花、食用植物油和猪肉储备，加强农产品市场调控。三是进一步增加农业补贴。中央财政拟安排补贴资金1230亿元，比上年增加200亿元。继续增加粮食直补。加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围，实施油茶良种补贴。农机具购置补贴覆盖到全国所有农牧业县(场)，中央财政拟安排资金130亿元，比上年增加90亿元。根据农资价格上涨幅度和农作物播种面积，及时增加农资综合补贴。

　　调结构、上水平

　　《报告》指出：坚持把推进经济结构调整和自主创新作为转变发展方式的主攻方向，变压力为动力，坚定不移地保护和发展先进生产力，淘汰落后产能，整合生产要素，拓展发展空间，实现保增长和调结构、增效益相统一，增强国民经济整体素质和发展后劲。

　　7.抓好产业结构调整。一是认真实施十大重点产业调整和振兴规划，包括汽车、钢铁、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造、电子信息、现代物流等。支持十大产业振兴的政策重点各有侧重。例如：纺织工业振兴规划提出，将纺织品服装出口退税率由14%提高至15%，对基本面较好但暂时出现经营和财务困难的企业给予信贷支持；装备制造业规划提出，增加出口信贷额度，支持装备产品出口；船舶工业规划提出，鼓励金融机构加大船舶出口买方信贷资金投放；汽车产业规划提出，今后三年在支持企业自主创新和技术改造方面安排100亿专项资金，重点支持企业技术创新、技术改造和新能源汽车及零部件发展；钢铁规划提出，在中央预算内基建投资中列支专项资金，推动技术进步，调整品种结构，提升钢材质量；电子信息产业规划提出，推进电信网、计算机网和有线电视网“三网融合”，实现跨产业、跨平台的发展等。二是大力推进企业组织结构调整和兼并重组，支持优势企业并购落后企业和困难企业，鼓励强强联合和上下游一体化经营，提高产业集中度和资源配置效率。在经济全球化背景下，中国企业必须不断提高自身竞争力，通过兼并重组提高产业集中度。目前经济景气下滑的背景，对于我国各大产业来说，机会大于风险，竞争力强的企业恰好利用经济调整，推进企业组织结构调整和兼并重组。因为在经济景气度高的时候，很多小企业日子好过，反而不容易被兼并重组。以煤炭产业为例，在各国有重点煤炭企业以上市公司为平台逐步完成区域资源整合之际，各地方政府也在加快推动本地区煤炭产业资源整合。这不但提高了产业集中度，使能源安全更有保障，而且还提高了资源利用率和工人们生产安全环境水平。三是采取更加有力的措施扶持中小企业发展。继续实行鼓励中小企业科技创新、技术改造、增加就业的税收优惠政策。中央财政拟安排200亿元专项资金，主要用贴息方式支持企业技术改造。中小企业基本上都是民营企业，贡献了GDP的约70%，提供了全社会约80%的就业岗位。目前中小企业面临的最大困难是融资难。这方面的政策力度有待进一步加大。

　　8.推进科技创新。《报告》指出：今年中央财政科技投入1461亿元，增长25.6%。在全球经济危机的背景下，中央财政继续加大对科技创新的投入，足见科技创新在我国未来发展中举足重轻的地位。历史经验表明，每一次大规模的经济危机都会催生重大科技创新和技术革命，重大科技成果往往推动世界经济走向复苏与繁荣。当前，正是我国大力提升自主创新的机遇。今年要重点抓好四个方面：一要加快实施国家中长期科技发展规划纲要，特别是科技重大专项。争取尽快突破一批核心技术和关键共性技术，带动产业转型和技术升级，支撑产业振兴和经济长远发展。2006年初公布的科技发展规划纲要提出了16个重大专项，总投资额达到6000亿元。目前，16个重大专项中，大型飞机、载人航天与探月工程等均已取得阶段性进展。二要深化科技体制改革，发挥企业在技术创新中的主体作用。动员更多科技人员投身经济建设第一线，推广技术、研发产品、创办科技型企业。推进产学研结合，加快科技成果向现实生产力转化。长期以来，国家科研经费投入更多地倾斜于科研院所和大学，企业获得的支持相对较少。近年来企业获得的科研经费逐渐增加，如果企业成为研发创新主体，研发成果与市场结合的程度将会有更大的提高，并最终带来市场销量的增长。三要做强做大装备制造业。提高装备制造业集成创新和国产化水平。四要支持和推进新能源、生物、医药、第三代移动通信、三网融合、节能环保等技术研发和产业化。

　　抓改革、增活力

　　《报告》指出：坚持把深化改革开放作为促进科学发展的根本动力，进一步解放思想，加大重点领域和关键环节改革力度，消除体制机制障碍，激发创造活力。

　　9.推进资源性产品价格改革。一是继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制，适时理顺煤电价格关系。这是政府工作报告第一次明确指出，要进行电价改革，理顺煤电价格关系。资源价格改革一向是社会公众关注的重点领域，在电价改革、水价改革和矿产资源改革中，中央政府今年将电价改革列在首位，显示出对电价改革的高度重视。2008年以来，由于电煤价格波动剧烈，“市场煤、计划电”导致煤电矛盾愈演愈烈。据国家能源局统计显示，2008年电力行业陷入全行业亏损，五大发电集团全年亏损约400亿元，火电企业全行业亏损约700亿元。这种体制使得2009年的电煤谈判由于煤电双方分歧过大，导致谈判最终破裂。实施电价改革，是解决煤电矛盾的关键。二是积极推进水价改革，逐步提高水利工程供非农业用水价格，完善水资源费征收管理体制。当前形势下，水价改革有利于促进对水资源的保护，遏制浪费水资源的现象。三是推行矿产资源的有偿使用和开展排污权交易试点。这将改变廉价使用资源的状况，建立起能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境治理成本的价格形成机制，促进矿产资源的节约和集约利用。

　　10.支持非公有制经济发展。非公有制经济又好又快地发展，对于完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有影响深远的战略意义。《报告》指出：落实放宽市场准入的各项政策，积极支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。长期以来，大型基础设施、公共事业等投资主体都是国家或地方财政资金，民营资本一直难以进入这些领域。今年尽管中央政府投资总额达9080亿元，但中央财政毕竟财力有限，如何有效引导社会投资很关键。预计全年全社会投入在18万亿元左右。面对经济发展困难，政府要通过让利或让市场来促进社会投资、激发经济活力。让利包括出口退税、优惠贷款、技改补贴、减免税等；让市场是指过去实质上是垄断的行业放民间资本进去，比如铁路、电网、电信等。其中，让市场更为根本和关键。尽管《反垄断法》已经实施，但是在实际操作过程中，仍存在着体制性瓶颈和各种制约，民营的资本进入这些行业仍有障碍。要进一步深化市场体制改革，加强对所有制成份一视同仁的制度建设，推进公平准入，为各种所有制经济平等竞争、共同发展，创造公平的市场竞争环境。同时，要深化垄断行业改革，放宽准入，加强监管，推进垄断行业投资主体多元化，为民营资本进入垄断行业扫除障碍。

　　11.推动利用外资和对外投资协调发展。《报告》指出：支持各类有条件的企业对外投资和开展跨国并购，充分发挥大型企业在“走出去”中的主力军作用。 并强调要加强企业对外投资合作的金融支持，拓宽对外投资渠道。应该看到，企业“走出去”是我国改革开放30年以来经济发展的必然要求；支持企业跨国并购是一个抓住有利时机的战略性导向。近年来，我国海外投资的步伐有所加大，主要集中在资源能源领域。当一国的产能显著提升、贸易顺差扩大、国内成本上涨、资源短缺加剧、本币大幅升值等现象发生时，外贸出口的利润开始下降，海外投资就是一个必然的结果。中国已经成为“世界工厂”，自然也成为资源能源需求大国，市场需求推动了中国企业去参与海外资源能源领域的并购，这是正常的，也是合情合理。不过，中资企业的海外投资过于集中于资源能源领域，也引起了一些国家和外方企业股东的不安。目前，国际金融危机使国外一些产业开始了结构调整，这些要卖出去的关联产业恰恰是我国需要的，比如高端制造业、服务业、运输、金融、能源等产业，而不当只盯着资源能源。当然，也要看到，我们的“学费”巨大：媒体称，到目前中资企业海外投资总计亏损 2000亿美元。

　　重民生、促和谐

　　 《报告》指出：坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果。越是困难的时候，越要关注民生，这是今年《报告》最为亮丽的地方。今年预算中各级政府对于医疗、教育和社会保障的投入分别将达到3415.6 亿元、10946.6亿元和8330.7 亿元，比2008上年同比增长25.5%、22.5%和23.1%。相对于今年财政预算增长仅8%的条件下，这种超常规的增长前所未有。

　　12.千方百计促进就业。今年可能是改革开放以来就业形势最为严峻的一年。一方面，随着国际金融危机冲击加剧，国内经济下行压力加大，企业的用工需求下滑，现有的岗位流失严重，城镇新增就业人数增速下降。另一方面，劳动力总供给大于总需求的总量矛盾仍长期存在，结构性矛盾越来越突出。据统计，今年城镇新增劳动力1300万人，其中，全国有高校毕业生611万人，加上2008年未就业的100万人，合计超过700万大学生需要就业。中职毕业360万人，初中毕业280万人，复员转业军人50万人；登记失业800万人，农转非200万人，新下岗100万人。总计需要就业人口。全年需要就业2400万人，缺口1200万人。另外，还有约2000多万的失业农民工需要工作。《报告》提出，今年城镇新增就业900万人以上，城镇失业率4.6%以内。城镇新增就业900万的目标，比2008年1000万的目标低100万，但与前年的目标持平。实施更加积极的就业政策，中央财政拟投入420亿元资金。《报告》把促进高校毕业生就业放在突出位置，指出：高校毕业生到城乡基层社会管理和公共服务岗位就业，给予社会保险和岗位补贴；到农村基层服务和参军入伍，给予学费补偿和代偿助学贷款。鼓励承担重点科研项目的高校、科研院所和企业吸纳符合条件的毕业生从事科研工作。对农民工就业，强调要稳定现有就业岗位，发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用。鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬，采取灵活用工、弹性工时、技能培训等办法，尽量不裁员。

　　13.加快完善社会保障体系。经济形势越严峻，保就业、保民生、保稳定的压力越大，越凸显出社会保障的重要性。今年的《报告》对社会保障问题格外重视，出现的“要大幅度的提高社会保障水平”提法，是前所未有的。今年的社会保障工作重点抓好三大任务：一是推进制度建设。完善基本养老保险制度，继续开展做实个人账户试点，全面推进省级统筹。制定实施农民工养老保险办法。新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10％左右的县（市）。出台养老保险关系转移接续办法。二是扩大社会保障覆盖范围。三是提高社会保障待遇。今明两年继续提高企业退休人员基本养老金，人均每年增长10％左右。继续提高失业保险金和工伤保险金标准。进一步提高城乡低保、农村五保等保障水平，提高优抚对象抚恤和生活补助标准。为支持社会保障事业，中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，增长17.6％。地方财政也要加大投入。

　　14.坚持优先发展教育事业。《报告》提出，今年要研究制定国家中长期教育改革和发展规划纲要，对2020年前我国教育改革发展作出全面部署。根据部署，今年将重点抓好促进教育公平、优化教育结构、加强教师队伍建设、推进素质教育、实施全国中小学校舍安全工程等五项工作。政策方面的亮点有：提高农村义务教育公用经费标准，把小学、初中学生人均公用经费分别提高到300元和500元；逐步解决农民工子女在输入地免费接受义务教育问题；争取三年内基本解决农村“普九”债务问题；逐步实行中等职业教育免费，今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起；对义务教育阶段教师实行绩效工资制度，提高1200万中小学教师待遇，中央财政为此将投入120亿元；实施全国中小学校舍安全工程，加快地震灾区校舍建设步伐，确保今年底95％以上的学生都能在永久性校舍中学习等。

　　15.推进医药卫生事业改革发展。《报告》提出，要推进医药卫生事业改革发展。坚持公共医疗卫生的公益性质，充分调动广大医务人员的积极性。努力建成覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务。今年要做好推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点等五项工作。今年要全面完成规划支持的2.9 万所乡镇卫生院建设任务。要继续提高城镇居民医保和新农合筹资标准和财政补助标准，适当扩大报销范围，提高报销比例。今后三年各级政府拟投入8500亿元，其中中央财政投入3318亿元，以保证医药卫生体制改革的顺利推进。

注：本文作于2009年3月