1994年国家将税务系统一分为二，分为国家税务系统和地方税务系统。其中，国家税务系统实行由国家税务总局垂直管理体制，地方税务局则由各市县管理体制；九十年代末，地方税务局又改由省以下垂直管理体制。

经过十五年的实践，机构分设规范了各级政府之间的财政分配关系，调动了各级地方政府理财的积极性，在保障中央财政收入高速稳定增长的同时，也促进着地方财政收入的健康稳定增长。但同时，也存在一些不容忽视的问题，主要体现在各级政府事权和财权划分的不对等、征收成本加大、两套机构信息不通为偷税提供了方便等突出问题上。

此外，由于中国立法权的高度集中，省、市、自治区基本上没有税收立法权，那么国、地税执行的就都是一个法律、一个尺度。因此，税务部门两套机构合并已显得十分必要，也是十分符合党的“十七大”提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的机构改革思路。

一、两套机构分设的弊端

（一）机构分设不利于精兵简政，和国家机构改革整体思路不相符

过去一个人去做的事情，现在变成了两个人去做，从而导致人员在分家后各有不同程度的增加。机构分设时，全国税务系统在编总人数不到60万，可目前全国税务系统总人数已超过百万之巨。

（二）机构分设增加了税收征收成本

第一，税务人员的增加，会相应增加财政的支出，使行政成本上升。第二，税务部门分成两家平级的机构后，官员也相应增加了一倍，随之而来的就是需要增加一倍的办公楼和小汽车，这些费用最终需要财政开支；第三，机构分设导致纳税人办税成本的加大。一是原先纳税人只需要跑一个税务部门，就可以把日常涉税事宜办妥，现在却要跑两个部门，无端增加了办税成本；二是两套机构职责交叉，使纳税人难以适从，最为典型的要数企业所得税的缴纳和各类应税劳务的混合销售问题了；三是两套税务机构都有稽查部门，纳税人被检查的机会增加，直接影响着企业的正常经营。

（三）机构分设造成了税务人员的严重不足，弱化了依法征管的力度。机构分设以后，两套系统人员虽各有不同程度的增加，但与原来的一套人马相比，两家的单套人马明显不如分家前合一力量强大，地区性、结构性的人员短缺暴露明显，有可比性的征管力度明显弱化。

（四）两套机构各自为政、信息不能互通，导致大量税款的流失，尤其是相互代征税款难以落实，直接导致税款的流失。

（五）机构分设导致漏管户的增加。有的使用增值税发票的纳税人长期不到地税机关办理登记，导致地方税收的流失；而有的使用地方税务局监制发票的纳税人又不主动去国税部门办理登记。

（六）征管范围的交叉，使机构分设失去了意义

机构刚分设时，中央税及中央和地方共享税均为国税征收。而随着中央分成范围的不断扩大，目前地税部门征收的企业所得税、个人所得税也成了中央和地方共享税。此外，对于货物运输业代开发票的纳税人，企业所得税一律由地税代征的规定，也造成了征管范围的交叉。目前，两套机构交叉征管的税种就有：营业税、企业所得税、个人所得税、印花税。如此之广的征管范围交叉，使当初机构分设失去了意义。

二、两套机构合并的可行性

随着我国法制环境的不断优化，各级政府法制观念也在不断加强，“依法治税”已经成为两套税务机关和税务人员的共识。随着征管手段的加强，尤其是金税工程的实施，配合各类征管软件的应用以及和银行及金库的联网，征收管理的透明度得到了空前的提高，税种的入库级次不能再随意地调整，中央和各级地方政府之间的税收分成已经形成了法制化，合并后的税务系统照样可以按照法律规定组织收入，依法保障中央财政收入。

（一）分设十五年，地方税种立法毫无进展，反而为两套机构合并预留了空间

两套机构分设当初，国家有着一揽子的税制改革计划，尤其是对地方税税种的立法，可这么多年过去了，却始终没有任何动静，反而地税系统管理的税基不断地被缩小，那些《暂行条例》暂行了少的十几年，多的几十年了。不过，这种境况反而为两套机构的合并预留了空间。

（二）信息化的高速发展，为“依法治税”提供了技术支持

随着税务机关和税务人员法律意识的提高，税收管理体系的进一步完善，执法人员的自由裁量空间也越来越小，特别是“金税工程”的实施，必将在一定程度上做到以软件控管税源的目的，使人为的混级混库成为过去，使分系统征收显得毫无必要。

（三）上海模式证明了合并的合理性

在全国税务系统分设两套机构十五年之久的今天，上海仍然没有单独的国税局、地税局，上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务局这三块牌子是挂在一起的，其人马也就是那么一套。而且实践证明，上海市的财税系统是中国人员最为精干、效率最高的财税系统。

在我国逐渐走向“依法治国”的今天，“依法治税”也已经成为各级税务机关的奋斗目标。国、地税两套机构的合并，对于国家降低行政成本、提高工作效率，都将起到积极的作用，也是广大纳税人的热切期盼。

注：希望有全国“两会”的代表或委员对此文感兴趣。

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