发达国家农村社会保障制度的特点及其启示
摘要：建立完善的农村社会保障制度，不仅是解决“三农”问题的关键，也是建设社会主义新农村和建设社会主义和谐社会的重要内容。发达国家经过数十年的努力，已经建立了基本覆盖全体农村人口的农村社会保障制度，积累了丰富的经验。借鉴这些经验，结合我国国情，从完善农村社会保障工作法律制度入手，建立与我国经济发展水平相适应的，覆盖全体农民的农村社会保障体系。
关键词：发达国家；农村社会保障；启示
建立完善的农村社会保障制度，不仅是解决“三农”问题的关键，也是建设社会主义新农村和建设社会主义和谐社会的重要内容。发达国家经过数十年的努力，已经建立了基本覆盖全体农村人口的农村社会保障制度，积累了丰富的经验。“他山之石，可以攻玉”，发达国家这些经验，在建立适合我国国情的比较完善的农村社会保障体系中值得我们学习和借鉴。
一、发达国家农村社会保障制度的特点
（一）发达国家农村社会保障有完善的法律制度作保障
发达国家的经验表明，农村社会保障主要是在政府的主持或主导下进行的，特别是在农村社会保障制度建立的初期，正是由于政府的参与和主导，农村社会保障工作才得以顺利实施。政府在农村社会保障制度建设中主要承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。德、法、日三国基本是立法先行，农村社会保障制度的实施，乃至每一次调整和改革都是首先制定相关的法律制度，然后再有相关职能部门组织实施，使之有法可依、有章可循。例如，德国为了使老年农民在终老财产之外还有一些收入，在
另外，发达国家又都按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系。正是有了完善的法律法规体系和监管体系，才使得这些国家的农村社会养老保险制度在实施过程中较为规范，很少出现逃费、挤占、挪用等情况。
（二）发达国家的农村社会保障制度基本是建立在工业化基础上的，是工业化的结果，在建立过程中注重工业反哺农业
发达国家的农村社会保障制度大多建立在工业化发展水平相对较高的基础之上的。这项保障制度也是在农业经济萧条、人口结构调整等农村社会矛盾成为工业化、城市化道路的障碍的大背景下实施的。由于在工业化初期以牺牲广大农民的利益和牺牲农业为代价，换取工业化的快速发展，使农业发展陷入了艰难境地。同时，农村人口结构呈现的农业人口锐减、农村人口比重较低、人口老龄化严重等特点也带来了各类现实问题，加剧了农村的社会矛盾。因此，各国建立农村社会养老保险制度，其目的就是将它作为在农村面临着严峻的社会、经济问题情况下的一种社会保障措施。在这一时期，工业的发展不仅可以满足自身的积累，而且还能够提供足够的资金来反哺农业，以工养农。农业在国民生产总值中的比重在一般都在15％以下，农业劳动力的结构份额则在20％以下，城乡趋于一体化。德国、丹麦、美国、加拿大等发达国家在农村社会保障制度建立时，农业GDP的比重都在10％以下。由此可见，西方国家的农村社会保障制度是建立在工业化基础上的，是工业化的结果。各国对农村社会保障体系的核心――农村养老保障，给予大量的补助。如，德国政府对农村社会养老保险的补助占70%；法国农村养老保险金一直是法国政府整个农村社会保险预算的大头，超过60%；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上，且有逐年增大的趋势。
（三）发达国家农村社会保障资金一般采用三方负担的方式，但政府是主要的资金承担者
在发达国家，社会保障资金的来源一般都是采用三者分摊的制度，即通过个人和企业纳税或缴纳退休基金、国家财政补贴的形式，由雇员、雇主、国家按一定比例分摊各种社会保障项目的开支。在农村，社会保障资金筹集，则有二种不同的方法。一种方式是农民不仅负担作为雇员的一份，还要负担作为雇主的那一份，如美国的养老保障基金是通过征收社会保障税来获取的，作为农民则要交纳在企业中作为雇员所交纳其收入的7．65％这一部分，还要交纳在企业中作为雇主依据雇员收入而为雇员交纳的7．65％这一部分，另外一种方式是对农民的社会保障单独设立项目管理，所交的保险金比例，国家承担了很大一部分。据包括发达国家和发展中国家的131个国家城乡社会养老保险金的筹集模式表明，至少有129个国家城乡社会养老保障资金的基本来源全部是由政府拨款或由国家、雇主出绝大部分，而受保人仅出一小部分。
（四）发达国家农村社会保障的对象包括全体农民，但城乡有别
发达国家在社会保障制度建立之初，其服务对象相对狭窄，农民最初没有被列入社会保险范围内。但随着经济的发展，目前多数国家社会保障对象已扩大到全体国民。但在具体政策上，实行城乡有别的做法。例如，法国农村社会养老保险的对象为农民（即自己拥有土地的农场主或农业经营者）及其家属、农业工薪 员（包括农业工人和其他为农业服务的相关行业的人员）；德国有关法律规定，农村社会养老保险的法定投保人为农业企业主（包括所有的农业和林业企业主）、农民的配偶（指有同行经营权的丈夫或者妻子）、农民共同劳动的家庭成员或者他们的配偶（指在农业企业中共同劳动的三代以内的血亲，两代以内的姻亲以及一个农场主或者其配偶的养子（女））；而日本的农民年金则规定，所有的农民都是国民年金的投保对象。另外，发达国家在保持这种城乡之间两种类型的社会养老保险制度的同时，一般都规定，随着身份的转变，投保人可以在农村社会保险和普通保险之间进行自由的转换。这种转换对于促进人口的合理流动具有非常现实的实践意义。
（五）农村社会保障是国家农业政策的重要组成部分
发达国家在建立农村社会保障制度时几乎都遵循了一个共同的原则，即农村社会保障各项制度建立与政府在各个时期的农业政策密切关联，并实现了两者之间的良性循环。通过对农村社会保障制度和不断完善，不但促进了经济结构的调整、提高了农业劳动生产率，增加了农民收入，而且，反过来农民收入增加了，又为各项农村社会社会保障制度的开展提供了良好的经济基础。例如，德国农村养老金的给付是以农场主移交农业企业为先决条件的，从而可促使农场主及时地将农场转交给年轻一代，这对于促进农业的技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用；日本为了鼓励农民离开土地进入城市，除了一次性的支付给离农补偿金外，还在国民年金给付中增加了权益转让金，在鼓励农民留在土地上时，权益转让金即被取消；法国通过实施农村社会养老保险，促使年老的农民将土地经营权转给年轻一代，以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。另外，三国还有一个共同特点，就是农民拥有土地，自我经营生产，供销或者由政府统包(德国、法国)，或者由农协统包经营(日本)，农民收人和缴费能力有保障。如，德国的老年农民可以从政府那里得到一份基本养老金，还可以外包、出租或出卖土地，以补贴老年生活；日本的农民转让土地产权和使用权(10年以上)可以得到一次性补偿和年金补偿。
（六）以医疗和（或）养老保险为突破口，在发展中不断建立和完善其它各项保障制度
发达国家在建立和完善农村社会保障制度的过程中，一般都是以最重要的农村医疗和（或）养老保险为核心和突破口，然后，在在发展中不断的建立和完善其他各项社会保障制度。例如，我们的近邻日本，其农村社会保障制度起源于医疗保险，萌芽于上世纪的30年代。为解决当时农村医疗设施不足和减轻农民医疗费用的沉重负担，首先建立了让农民参加的“普通国民健康保险互助会”（城市则建立“特别国民健康保险互助会”）；1959年，日本政府首次颁发了“国民养老金法”，开始将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中，是为农村社会养老保险之始；1971年，日本政府颁布了“儿童津贴法”，农村困难家庭的儿童津贴也纳入其中；1973年，制定了“老人医疗费支付制度”，规定凡年满70周岁以上或卧床不起的65岁以上老人享受免费医疗制度；1997年，日本政府又颁布了“护理保险法”。这样，到20世纪末，日本就建立起了完全覆盖农村地区、包括广大农村居民加入的公共医疗养老、护理等种类社会保险和公共福祉及老人保健等在内的、比较完善的农村社会保障体系。
（七）建立专门机构对农村社会保障进行专项管理
发达国家为了加强对农村社会保障工作的管理，刑事处分都建立了专门的机构对农村社会保障工作，特别是农村社会养老保险工作进行专门的管理。例如，德国的农村养老保险业务由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，该机构是自治的法人组织；日本从1948年起就规定，由市町村公营国民健康保险，而经办农民年金的经办机构则是农业协作组织；法国的农村社会养老保险由农村社会互助会(MSA)负责经办，该会是一个承担公共服务使命的民营组织，受政府委托对农业经营者和农业劳动者的社会风险进行管理(包括养老、医疗和各种家庭补助等)。经办机构不仅要在确定保险费标准、确定待遇条件、待遇标准、发放年金及其他补贴方面行使管理职能，而且还为广大参加保险的农民提供指导和咨询。
二、发达国家农村社会保障制度对我国几点启示
作为一个拥有近9亿农村人口的发展中国家，与发达国家相比，我国的农村社会保障制度不仅起步较晚，而且标准太低，因此，面临的任务将十分的艰巨。从发达国家农村社会保障制度建立与发展的特点之中，我们可以得到如下一些启示：
（一）确立政府在农村社会保障制度建设中主导地位和主要的责任
当前，在我国农村社会保障制度建设中政府的责任是模糊不清的。在政治责任上，政府除了组织引导之外，几乎没有履行其他应尽的责任。因此，我国的农村保障是在无法可依的状态下推行的，也不带有社会保障的强制性和社会福利性，农民可以根据自己的意愿选择是否参加。在经济责任上，政府也基本上没有对农村社会保障的大多数项目给予任何的财力上的支持。因此我国农村社会保障，如新型农村合作医疗制度、农村社会养老保险等等，在实行了这么多年之后，仍然看不到“基本上解决”农民的看病、养老等问题的前景，这与推行农村社会保障的初衷相距甚远，其根本的原因就是政府责任的缺失。
因此，为了推动我国社会主义新农村的建设，实现建立和谐社会的宏伟目标，在我国的农村社会保障制度的建设过程中，必须明确政府的责任。这些责任主要包括：一是政府应该根据我国农村的实际情况对农村社会保障事业的发展进行规划，通过制定农村社会保障事业的短、中长期规划，使农村社会保障事业在合理的规划中有步骤的、稳步的推进；二是对农村社会保障进行一定财力支持，鉴于我国的国情，政府不仅应该对农村社会保障事业给予一定的财力支持，而且应该适当的给予倾斜；三是确立农村社会保障的法律地位。首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应该遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、农村社会保障的管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等等方面作出明确的规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等等条例，同时完善《农村五保供养条例》的内容，使农村社会保障主要内容法制化、具体化，以增加其可操作性。
（二）建立健全覆盖全体国民的社会保障法律体系，同时，要协调好农村社会保障与城镇社会保障制度之间的关系，为最终实现“城乡一体化”的社会保障制度打下坚实的基础
党的十六届六中全会提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，标志着我国社会保障事业进入到一个由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工向城乡全体居民发展的新阶段。但我们也要清醒的意识到，这一宏伟目标的实现是不可能一蹴而就的，我们必须，而且应该从目前的现状出发。首先建立健全覆盖全体国民的社会保障法律体系，同时，要协调好农村社会保障与城镇社会保障制度之间的关系，为最终实现“城乡一体化”的社会保障制度打下坚实的基础。
我国现行的社会保障法律体系限于城镇，随着工业化的不断推进和广大农村居民对社会保障需求的日益增长，建立一个具有中国特色的农村社会保障法律体系，就显得尤为迫切。这一法律体系应成为全民社会保障法律体系的一个组成部分。与此同时，在建立健全农村社会保障法律体系过程中，要注意协调好农村社会保障与城镇社会保障制度之间的关系。诸如农村养老保险与城镇职工养老保险如何接轨、农村合作医疗的个人账户资金如何统筹、农村社会救济制度与城镇最低生活保障如何衔接等等。
（三）社会保障水平必须与经济发展水平相适应
一国社会经济发展水平是制约其社会保障模式选择的关键因素。这是发展社会保障事业必须遵循的一条客观规律，也是我们构建农村社会养老保险模式的一个理论依据。从世界各国社会保障事业建立和发展的历程来看，社会养老保障基金来源有三个主要渠道：国家、集体和个人，但归根结底来源于国民收入的初次分配和再分配。而国民收入的状况又往往受制于社会经济发展水平。所以,经济发展水平是社会保障制度产生的基础和发展的源泉。世界各国或同一国家城乡之间在社会养老保险模式方面的差异，虽然具体原因有所不同，但归根到底是由各国或同一国家城乡之间经济发展水平的不同所决定的。当一个国家经济发展水平较高时，国家财力充沛，企业和国民的支付能力也强，社会保障筹资的社会化、保障对象的社会化和保障服务的社会化程度就比较高。反之，社会保障的社会化只能是低度发展。市场经济体制的改革，使我国从一个贫穷落后的国家逐步走向一个繁荣稳定的现代化国家，经济发展水平的迅速提高为社会保障事业提供了发展的机遇和条件。但是，我们也必须清醒的意识到，由于我国过去的经济和社会发展水平很落后，经济和社会的发展要求仍然很强烈，各种发展事业和项目都需经济或财力的支持，这对政府开展农村社会保障事业是一种重要的约束。国家财政拿不出那么多钱来解决近9亿多农民所有的社会保障问题，而我国农村总体上生产力又不发达，农民可支配收入较低，集体经济实力薄弱。所以，我国目前尚不具备全面建立城乡统一的、高度社会化的社会保障模式的经济发展水平，农村只能选择社会化水平比较低的社会保障模式。
（四）明确职责、理顺机制，确保农村社会保障工作切实到位
我们可以学习借鉴日本地方自治体在基层统一设置“福祉（保健）事务所”专门负责协调管理农村居民各项保障工作的做法，抓紧明确机构职能与落实队伍，理顺我国农村社会保障的部门管理体制，不断提高人员素质与管理水平，以确保我国农村社会保障工作健康稳定发展。