纪苏按：关于土地开发涨价部分的钱如何分配，人大周诚教授这篇东西谈得在情在理，正反两面的利弊都兼顾了，而且提出了折中两全之道——当然只是原则，具体办法还要讨论。咱们国家几十年间左左右右走了不少弯路，原因之一就是思想上不能理性辨证，不会吸取教训。在土地开发这样的问题上，如今又看到一大帮人把脑袋别裤腰里，由肾上腺、荷尔蒙乱哄哄簇拥着，朝鲜族姑娘似地把秋千荡向另一个极端——私有，全归私人。

土地开发性增值分配中的“涨价私公兼顾”论

中国人民大学  周  诚

现实经济生活中的几个突出的实例，使得我们不得不一分为二地看待“涨价归私（农）”论和“涨价归公”论，关注“私公兼顾”（地利私公共享）论、“全面开发权”论

  实例之一：依据“涨价归公”的理论（英国的穆勒与美国的乔治），英国工党政府曾经于１９４７年—１９５３年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐（Ｄevelopment Charge）将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，除了执政党更迭之外，最根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃，即恢复“涨价归私”制。英国的此举表明，她看到了“涨价归私”制之弊，而企图通过“涨价归公”来兴利除弊，但“涨价归公”制的极端性——完全否定土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，从而使其无法适应市场经济的需要，在实践中碰壁而归于失败。

实例之二：在我国的现实经济生活中，过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文的政策原则。实行“涨价归公”制的出发点为维护公共利益，但实行“涨价归公”制也具有严重的副作用——据估算，大约有近半数的失地农民的生产与生活存在明显的困难。有鉴于此，理论界一些人士极力呼吁实行“涨价归私（农）”制。

实例之三：２０多年来，在美国的一些州，实行土地“开发权转移制”（Transfer  of  Development  Rights，ＴＤＲs）。其要点是：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地所有者哪里购买足够份额的土地开发权，方可进行土地开发。在美国的一些州，还实行土地“开发权购买制”（Ｐurchase  of  Development Rights, PDRs）。其做法主要是，由地方政府出资，付给一些拟保护的农地（以及一些空旷土地、自然资源等）所有者一定费用，将其开发权收购归政府所有，以便弥补土地所有者所损失的机会利益。美国的这种创新，非常值得重视。

实行“涨价归公”制，完全否定原土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社会利益；在实行“涨价归私”制的条件下，则仅能保障失地者的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。换言之，土地开发权完全归公与完全归私，是两个极端，各自有其片面性，在实践中都会碰到严重问题，而其症结为“分配不公”。我国一些人士为纠正“涨价归公”之弊而主张“涨价归私”，无非是重走１９５４年以后英国的老路而已，在理论和政策上并无任何创新。从而，汲取以上两者的优点而摒弃其弱点，便意味着应当实行“私公兼顾”（地利私公共享）制。美国的ＴＤＲs和ＰＤＲs，为我们创建“私公兼顾”制，提供了极其宝贵的启示。

在实行“私公兼顾”制条件下，每一块土地所者所平等地拥有的开发权不能实现时，便应当由获得开发权的土地所有者或国家给予补偿；换言之，因规划而获得开发权者，不应单独获得开发利益。概括而言，实行此种办法，由开发者或政府对于按规划应保留的农地所有者予以开发权补偿，可纠正土地开发收益完全“归公”“归私”之弊。

从土地开发权的角度进行进一步探索，可进一步提出“全面开发权”论，即兼顾原土所有者、相关土地所有者、国家三者的土地开发权的理论。原土地所有者拥有开发权，是不言而喻的；相关土地所有者，主要是指相邻土地所有者、基本农田的土地所有者，他们也天然地拥有土地开发权，不可漠然视之；而国家之所以也拥有土地开发权，则是由于，从根本上来说，土地开发性增值的最终来源为整个社会经济的发展。这种认识，是承认土地与一般财产不同，它具有社会性，从而不得不顾及“涨价”归属的社会影响。

在农地转非中贯彻“全面开发权”论意味着：优先充分补偿、安置失地农民，使其进入“小康”，无任何后顾之忧；剩余归公（归中央政府，避免地方政府以地生财），用于支援全国农村——其优先项目为对于在耕农民中的“相邻农民”、“基本农田农民”的开发权的适度补偿。

归根结底，“私公兼顾”论、“全面开发权”论，是承认差别、调和矛盾、多方互利、和谐共富之论。

附注： 英文的“ development  rights”,其另译为“发展权”，笔者认为不妥。除了引文之外，笔者一律使用“开发权”。因为，英文“development”一词，主要具有中文的发展、开发、展开、发达等四个含义。按照惯例，中文的“发展”一词是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。显然，农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发”一词方为确切。

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