主权财富基金的管理与使用

　　

　　陈敏昭

　　

　　（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）

　　

　　主权财富基金（简记为SWFs ，是Sovereign Wealth Funds的缩写）是指主权国家或主权地区政府通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的、由政府控制与支配的、通常以外币形式持有的公共财富。一般各国都设立独立于央行和财政部的专业投资机构管理这些基金。截至2008年，全球主权财富基金管理的资产累计达到约2万～3万亿美元，其中绝大多数分布在石油输出国家及出口导向型的经济体中。最早的主权财富基金是1953年科威特利用其石油出口收入成立科威特投资局，投资于国际金融市场。1956年，西太平洋岛国英属吉尔伯特群岛利用其富含磷酸盐的鸟粪出口收入也创建了一只SWFs。当鸟粪大量出口后，该群岛主权财富基金的投资组合价值达到5.2亿美元，约为该群岛年度GDP的9倍！

　　随着主权财富基金数量与规模迅速增加，主权财富的投资管理风格也更趋主动活跃，其资产分布不再集中于7个发达国家定息债券类工具，而是着眼于包括股票和其他风险性资产在内的全球性多元化资产组合，甚至扩展到了外国房地产、私人股权投资、商品期货、对冲基金等非传统类投资类别。目前，主权财富基金已成为国际金融市场一个日益活跃且重要的参与者。

　　主权财富基金常与官方外汇储备相提并论，引起了不少混淆。二者的共同点显而易见，即都为国家所拥有，同属于广义的国家主权财富，来源也颇相似。但我们可从几个方面对它们加以区分：其一，官方外汇储备反映在央行资产负债平衡表中，后者则在央行资产负债平衡表以外，有独立的平衡表和相应的其他财务报表。其二，官方外汇储备资产的运作及其变化与一国国际收支和汇率政策密切相关，而主权财富基金一般与一国国际收支和汇率政策没有必然的、直接的联系。其三，官方外汇储备资产的变化产生货币政策效应，即其他条件不变，央行外汇储备资产的增加或减少将通过货币基础变化引起一国货币供应量增加或减少。而主权财富基金的变化通常不具有货币效应。最后，各国央行在外汇储备管理上通常采取保守谨慎的态度，追求最大流动性与最大安全性，而主权财富基金通常实行积极管理，可以牺牲一定的流动性，承担更大的投资风险，以实现投资回报最大化目标。

　　正因为这些区别，近年来国际上的一个趋势是把官方外汇储备的多余部分（即在满足国际流动性与支付能力之上的超额外汇储备资产）从央行资产负债平衡表分离出来，成立专门的政府投资机构，即主权财富基金，或委托其他第三方投资机构进行专业化管理，使之与汇率或货币政策"脱钩"，只追求最高的投资回报率。新加坡政府投资公司（GIC）是这一模式的先驱，中国国家投资公司已于2007年成立，注册资金2000亿美元，是此模式最新也最重要的案例。

　　需要指出，目前学术界对于中国国家投资公司的功能与作用有各种看法。其中一个普遍观点是，成立国家外汇投资公司可以控制外汇储备规模与增长速度，有效减少当前中国经济中的过剩流动性，并缓解国际市场对人民币升值的压力。这是一个很大的误解。外汇储备与货币供应量的变化只受国际收支变化趋势、汇率政策与货币政策的影响，与外汇储备资产的具体管理方式或具体管理机构无关。至少按照已经公开宣布的设计思路，中国国家投资公司并不能管理国内流动性，不能缓解人民币升值压力，也不能影响国际收支与外汇储备变化的趋势。在货币政策方面，它是中性的。

　　国家外汇投资公司作为独立于国家外汇管理局的专门投资机构，主要通过采用更为活跃积极的投资管理方式，进行风险资产的最优组合，以获得比传统外汇储备管理更高的回报率。此外，鉴于国家外汇投资公司计划吸收兼并现有的汇金公司，因此它的一个附属功能将是代表国家对国有金融资产（主要是股权资产）进行更有效的管理，帮助改善国有控股、参股金融机构的公司治理、内部管理与经营效率。

　　在主权财富基金日趋活跃的同时，它们也面临一些极大的风险与挑战，包括特殊的价格风险、市场风险与政治风险。

　　首先，主权财富基金与一般投资基金的一个重要区别是"树大招风"，其一举一动都会格外引人注目，很难在市场上维持匿名性与私密性。市场一旦获知某主权财富基金有意投资某资产或证券，该资产的价格就会上涨，从而增加主权财富基金的投资成本。其次，主权财富基金的投资大部分分布在其他国家，因其敏感的政府背景，往往会引起东道国各方面的猜疑、无形的阻力甚至公开的敌意。为实现主权财富基金的成功运作，我们应认真总结可资借鉴的经验和教训。

　　国际上其它主权财富基金运作的经验与教训，对我们最重要的启示有三条：第一，要建立明确的商业化、专业化与独立化的原则。所谓商业化，即主权财富基金章程要非常明确地规定，基金只追求纯粹商业的目标，即长远投资价值的最大化，而不掺杂其他非商业的政治性或社会性的目标。事实证明，主权财富基金因其背景，极容易受到来自各方面的影响与官僚干预，被迫追求多元但往往互相冲突的目标。这样做的后果是，既牺牲了其独立性与专业化运作能力，也难以实现投资风险与回报最佳的匹配。主权财富基金的资金大部分投资于海外资产，本来政治上就极为敏感，如果一国主权财富基金缺少足够的商业性与运作独立性，就有可能被认为只不过是该国政府的一个政策工具，因此更容易遭受投资东道国政治上的指控与阻力。第二，为确保商业化、专业化与独立化，主权财富基金一方面要在公司章程中明确确立基金及其董事会与股东（国家）的关系，与央行和财政部的关系，与政府其他部委的关系，与金融监管当局的关系，以及与旗下投资对象尤其是与由其参股控股的子公司之间的关系。任何含糊不清的关系都可能导致各方面对于主权财富基金的不必要干预，从而影响其商业化、专业化与独立化运作。另一方面，主权财富基金的内部组织架构、治理模式与管理团队如何建立也至关重要。成功的主权财富基金如阿联酋阿布扎比投资局、新加坡GIC、挪威政府养老基金等，都致力于仿效国际金融市场上的私人投资公司的组织，避免仿袭照搬政府行政机关的架构，尤其是突出董事会与专业投资委员会的核心决策职能与自主权，重视组织上的精简与决策的效率。这其中一个重要的引申意义是，主权财富基金本质上是专业化的商业机构，而非政府的行政机关。套用行政模式势必压抑专业精神与商业文化，导致类似于官僚组织的死板僵化，显然不利于其高效率运作。为了最大程度保证实现良好投资回报率的核心使命，阿联酋与新加坡的主权财富基金员工队伍中极少有公务员，而是竭力在国际金融市场网罗吸引招聘一流金融人才，绝大部数基金经理包括首席投资官都是外聘的专业人员。第三，外部管理在主权财富基金管理中扮演极为重要的角色。具有良好业绩记录的主权财富基金，都把很大一部分资金交由外部专业机构管理。它们一般优先委托给国内真正高资质、具有国际经验和发展潜力的专业投资管理人，从而培育目前国内仍处于极端幼稚阶段的机构投资者行业。其次，这些主权财富基金会挑选世界上一流的投资机构包括投资银行、对冲基金以及传统资产管理公司等作为其外部管理人，这既可以获得较高的预期投资回报，也可得到外部专业机构所能提供的投资研究报告、市场情报资讯与投资管理经验等。

　　外部管理对绝大多数主权财富基金都是必不可少的。通过外部管理，主权财富基金可以弥补政府投资机构专业人才的严重不足，同时避免了主权财富基金直接出面在国际金融市场上竞购资产，在相当大程度上可以减少主权财富基金面临的特殊市场风险与政治风险。

　　历史事实表明，发达国家常常以资本为武器，在国际社会纵横驰骋，攫取了大量的经济利益和政治利益。当发展中国家的SWFs大规模增长时，原有的政治、经济、金融权力结构的均衡被打破，从而谋求新的平衡和发展中国家应得的利益，而经济发达国家的SWFs不会轻易放弃金融权力和利益。因此，我们在建设、应用管理自己的主权财富基金的时候，既要向传统的SWFs学习，也要保持足够的冷静和警觉，加强与完善主权财富基金的科学管理和使用监督，避免投资过度，减少不必要的市场损失。

　　

　　2009年12月22日，星期二，三门峡上阳书院