城乡差距：统筹城乡与制度并轨
 

　　 　　                            党双忍

　　城乡差距是如何形成的？关于这个问题的讨论，在国内已经持续了很多年，国际上也有许多争论。大家的看法趋于一致，但不尽相同。在我看来，导致城乡差距的原因不仅不是单一的，而且是多方面的。只有把这些方面的成因弄清楚，才有可能“对症下药”，采取消除城乡差距的策略。本文从制度、产业、空间和阶段四个方面对城乡差距的成因进行初步解释，并由此大致梳理了统筹城乡发展的思路脉络。

　　（一）制度性因素。在制度设计上，偏向城市，城乡隔离，漠视农村，歧视农民，农村发展遭遇制度性阻拦，或过高的制度成本。我国实行计划经济体制和重工业化战略时期，形成“二元”治理结构，农业支援工业，工业剥夺农业，农村支持城市，城市侵蚀农村，长期牺牲“三农”利益。且不说过去使用多年的“统购统销”，“爱国粮”、“爱国棉”了，通过“剪刀差”从农民那里“剪”了不少利益，支援了工业、支援了城市。就目前仍继续沿用的城市偏向的制度还有不少，比如“国有土地”、“农民集体所有土地”权利不同的土地制度，“农业户口”、“非农业户口”权利不同的户籍管理制度，以及城乡差别待遇的公共财政政策、社会保障制度等等。当然，制度性因素并不能解释全部的城乡差别。在制度性因素之外，还有一些重要因素。

　　（二）创富性因素。有一些基本概念必须弄清楚含义。农村是农业、手工业的载体，城市是工业、商业的载体。劳动力，从事农业就是农民，从事工业就是工人，从事别的就是别的了。没有生来就是农民的，也没有生来就是别的。但是，农业、手工业与现代工商业在创造财富的机制上有很大差异。农业是以自然再生产为基础的经济再生产，用马克思的原话就是“自然再生产与经济再生产交织在一起的再生产”。正因为如此，农业生产遵循生物规律，受自然约束。庄家得种在地里、牲口得养在圈舍里，总得等它们按照自然规律生长，决不可“拔苗助长”。果树一年只能结一次果实，牛一年只能一次怀胎。大范围言，每年农业能有5-6%的增长率就很不错了。而工商业则不受此限，只要市场需求旺盛，“订单”活跃，可以开足马力，满负荷运转，甚至延长工作时间，超负荷运转，实现10%、20%乃至更高的增长。可见，与种养业相比，工商业具有“快速创造财富的机制”。这些年中国经济高增长，主要是外向型工业的高增长。高增长的领域，资本家、企业家和产业工人都能得到好处，吸引土地、资本、劳动力、技术、信息等生产要素向高增长领域流动。因此，改革开放30年来，全球的资本、劳动力都在往中国的沿海、往工业领域集中，成就了“中国制造”。

　　（三）聚集性因素。财富创造机制不同，也只能解释城乡差别的一部分。为什么在改革开放初期轰轰烈烈的社队企业、乡镇企业在后来纷纷败落？为什么“一五”计划、“三线”建设时期在山区建设的项目，在改革开放后“一窝蜂”纷纷搬迁至大城市？为什么企业做大做强后总是把总部设在大城市？为什么大型跨国公司的总部一定在“世界之都”？这是因为，不仅不同产业的财富机制不同，地理空间的财富机制也不同。这就是“聚集效应”。聚集，可以促进信息交换、加快科技进步，可以降低组织成本、节约交易费用，提高基础设施投资效益和整体经济活动效率。人口聚集在城市，一起生产、一起消费，会刺激生产，促进消费。城市具有“财富聚集效应”。一个城市所以分成若干功能区也是试图更好利用“聚集效应”。工业在园区集中也是在利用“聚集效应”。工商业可以实行高度聚集，但农业特别是种植业，依赖土地资源，利用“聚集效应”受到极大限制。30年来的中国，工业化超前，城市化滞后。加快城市化步伐，更好利用人口“聚集效应”是下一轮中国经济实现高增长的主要“增长极”。需要把大量分散的农民“集中”，搬进城市。

　　（四）阶段性因素。其实，再仔细分析，城乡差距是特定历史时期的产物。在漫长的农业社会，人们很少论说城乡差距，在高度发达的后工业化社会，这个问题似乎也不突出。我觉得，城乡差距主要是工业化、城市化快速推进时期形成的。除了制度性原因之外，主要是工业化“财富创造机制”和城市化“聚集效应”导致的结果。随着工业化、城市化进入尾声，城乡差距扩大趋势就会得到遏制，进入后工业化时代，城乡差距将会逐步消除。这是一个带有普遍规律的过程。在中国改革开放后，成功实施外向型发展战略，工业化、城市化步伐加快，城乡差距在一片要求“缩小”的呼声中不断拉大。改革开放初期，中国城乡居民收入差距为2.5：1，2008年拉开到3.3：1。特别是近几年，推行科学发展，和谐发展，在缩小城乡差距方面也“成了不少本事”，但差距还是扩大了。在这个过程中，工商业者、城市居民得到的好处更多。反过来，也正式这个扩大的差距，使得各种要素流动升级，进一步加快工业化、城镇化进程。这大概就是“不以人们意志为转移”的阶段性规律吧。当基本实现现代化，工业品消费需求基本得到满足，工业增长率降至5-6%之后，城乡差距一定会迈进逐步缩小阶段。

　　在工业化、城市化过程中，农民是最脆弱的人群，本来就很痛苦，快速转型中的农民更痛苦。农民是工业化、城市化的积极力量，不是异己力量，是“净贡献者”，不是“净收益者”。在迈向工业化、城市化之路的农民，必然受到“阵痛”折磨，这可能引发一系列社会问题、政治问题。这是许多走在现代化路上的国家不停“出事”的一个重要原因。因此，应当在情感上理解农民、尊重农民而不是嫌弃农民；在政策上应当帮农民一把而不是推农民一把；从各个方面减轻农民痛苦而不是加重农民痛苦。“阵痛”过后必是“喜悦”。我们需要更少阵痛，更多喜悦。这可是统筹城乡发展，建立新型城乡关系的重要含义。

　　如何统筹城乡发展？“三农”问题的症结不在“三农”内部，从“三农”内部找出路是死胡同。破解“三农”难题，功夫在农外。同样，国际金融危机过后，城市的发展和农村发展联系更紧密，就城市抓城市也是没有出路的。这就是说，统筹城乡发展，不仅是破解“三农”难题的需要，也是城市发展的需要，是1+1>2的政策选择。因此，必须解放思想，拓宽视野，创新思路。从导致城乡差距的“四大”成因“顺藤摸瓜”，“顺势而为”，寻求统筹城乡一体化发展，建立城乡发展一体化新机制之良策。发展的阶段性规律不可改变，我们只能在（1）实行城乡制度并轨，消除制度壁垒，让农民更好分享（2）工商业“快速创造财富的机制”和（3）城镇的“财富聚集效应”，这三个方面，要狠下功夫，做足文章。要采取措施，赋予农民更有效权利，特别是财产权利、基本公共服务均等化权利，支持农民创业就业，特别是在工商业领域的创业就业，降低农民进城门槛，特别是享受社会保障和廉租房门槛。当然，这些必须落脚在实行“六个一体化”，推进“三化三集中”的具体政策举措的操作上。

　　“六个一体化”，即城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、市场体制一体化、公共服务一体化、社会管理一体化。这是从制度上解决问题，最终实现城乡制度并轨，消除制度壁垒，促进城乡基本公共服务均等化。“三化”，即新型工业化、新型城镇化、农业现代化互动。以新型工业化带动和促进农业现代化，以新型城镇化带动和促进新农村建设，以农业现代化夯实城乡发展基础。这是从产业发展关系上解决问题，发挥好“快速创造财富的机制”。“三集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。这是从地理空间上解决问题，发挥好“聚集效应”。